美国职业教育立法进程中绩效问责制度的演变、特征及启示

[摘要]绩效问责作为促进美国职业教育发展的重要机制，一直蕴含于美国职教立法思想中。文章通过对职业教育绩效问责制度在美国职业教育立法进程中的变迁分析，总结出该制度变革的特征，从而结合我国职业教育立法现状，探讨对我国职业教育法案建设的启示，以期为我国职业教育绩效问责的建立健全提供借鉴。

[关键词]美国 职业教育 职教立法 绩效问责

[作者简介]张彩娟（1991- ），女，河南驻马店人，浙江师范大学工学院、职业技术教育学院在读硕士；张棉好（1970- ），男，江西玉山人，浙江师范大学工学院、职业技术教育学院，副教授。（浙江金华 321004）

[中图分类号]G40-059.3 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2017）21-0030-06

一、美国职业教育立法进程中绩效问责制度的演变

第二次产业革命使社会主导生产关系转变为以电力应用为标志的大机器工业。美国为适应该变化，培养专业科技人才，1862年联邦政府出台了《莫雷尔法案》，从此拉开了美国职教改革的序幕，并开始以立法的形式，对职业教育进行宏观调控。绩效问责作为推动美国职业教育发展的重要举措，伴随着美国职教立法的进程而逐步完善，其演变可分以下四个阶段：

（一）萌芽时期：《莫雷尔法案》颁布到《职业教育法》颁布前

19世纪中叶，美国迫切需要大力发展农业，为工业进步提供原材料，但当时美国农业技术水平较低，高等学校轻视农业技术教育，导致该领域的人才匮乏。为解决此问题，1862年的《莫雷尔法案》应运而生，该法旨在各州用联邦赠拨土地获取的资本，创立传授农业和机械工艺知识为主的专门学校。法案中规定出售公地所得收入的10%可购买校址，剩余作为捐赠基金，若5年内没用，需全部退给联邦政府，由此可作为美国在职业教育层面开展绩效问责的源头。而后1917年颁布的《史密斯—休斯法案》奠定了美国职业教育的法律基础，此法案虽未表明绩效问责，但一些措施已具雏形。例如，法案规定联邦政府按各州农业人口占该州总人口的比率设置拨款数额，各州需供应与联邦拨款等值的资金方可用拨款，且必须用于职业教育；若查明拨款的应用不符合要求，联邦职业教育委员会可以扣发；各州委员会应就本州的职业教育工作与拨款使用情况，在每年9月1日或之前向联邦职业教育委员会报告，联邦职业教育委员会也需于每年12月1日或之前，就州职业教育与拨款资金的使用情况向国会汇报。第二次世界大战结束后，为与苏联抗衡，1958年美国联邦政府通过《国防教育法》，在第八章中指出联邦政府每年要提供1500万美元投资各州实施地区职业教育计划，培养经济建设和国防事业所需人才。而后，各州纷纷创建社区学院，以回应本区的职业供求。总之，这一时期，为了激励职业教育的发展，联邦政府除增加拨款额度、项目外，立法的指导思想一直致力于投入方面，对职业教育的关注重在教育结构的安排和资源的输入，强调扩大规模，并没有关于结果或绩效的表述，且该阶段职教立法资助方式的变化，为联邦、州与地方三方合作打下了基础。

（二）确立时期：《职业教育法》颁布到1984年《帕金斯职业教育法案》出台

20世纪60年代，美国联邦政府为了解决经济发展对高素质人才的需求，以及社会日益严峻的青年失业问题，开始重视教育资源的使用效率，继续以立法形式，指导职业教育的开展。1963年，联邦政府颁发《职业教育法》，认为需要对传统职业教育进行系统评估，重构职业教育体系。该法虽尝试界定职业教育的发展效果，规定要定期检查地方职业教育项目，但并没制定具体的检查措施。而后，鉴于该法案难以满足社会变化的需要，1968年《职业教育修订案》指出，职业教育应为学生提供未来就业所需的技能，并强调建立更多的全国和州咨询委员会，通过提升州规划机制的有效性，加强联邦对专门计划的资助等，凸显这些咨询委员会的领导作用。1974年总审计局的一份报告表示，联邦政府关于职业教育的拨款并未运用在最需要的领域，专业未满足标准，也未消减妇女和残疾人群在劳动力市场方面的间隔。于是，1976年《职业教育修正案》着手关注结果，开始加强规划和问责，法案要求地方项目评价应考查接受职业教育的学习者获得就业的机会和被雇主认同的情况，各州教育委员会需测评经联邦补助的职业教育专业实施的有效性，这是20世纪以来首个有关绩效的阐述。在1984年出台的《帕金斯职业教育法案》中，职业教育绩效问责制度真正得到了确立，它改变了联邦职教经费的重点，从扩大人数转变为对教育计划的改善，以及对处于经济困境人群的教育。法案规定各州在职业教育管理中应承担主要责任，同时为使各州职业教育管理更高效，法案对一些机构和程序提出了具体的要求，编制了指引各州对职业教育专业的有效性进行评估的方法，且要求对国家职业教育施行成效进行评定。总之，1984年的《帕金斯职业教育法案》与1968年《职业教育修订案》、1976年的《职业教育修正案》一样，都是对1963的《职业教育法》的完善和发展，它确立绩效问责制度主要是为了协助各州更新职业教育项目，通过高质量职业教育的开展满足国家当前和未来对劳动力的需求。

（三）发展时期：1990年《帕金斯职业与应用技术教育法案》颁布到2006年《帕金斯生涯技术教育好转法案》颁布前

为改善分散、低效的职业教育状况，1989年的评价报告指出《帕金斯职业教育法案》存在滞后性，建议在中学和中学后阶段制定职业教育绩效指标，其中职业技术技能、就业效果及中学和中学后阶段的学生培训持续性可为中学阶段绩效指标，劳动力市场结果、学习结果与教育成果可为中学后绩效指标；并认为州政府可参考中学后各教育机构的绩效结果分配帕金斯法案的拨款。由此，1990年的《帕金斯职业与应用技术教育法案》规定，1年内各州应研制并开展州范围的核心指标和措施系统，以评估中学和中学后阶段职业教育质量，且各州至少1/4的标准需有详细的绩效措施。在立法方向上，法案不再将项目成效局限于与劳动力市场相关的数据变化，而把学生的学业成绩与升学纳入评估指标，并增添了对单亲父母、残疾人及学习困难者等的补助，同时要求给予州和地方一定的自主权，特允各州因地制宜地修订项目指标。此外，虽然法案并没把评估结果作为拨款指标，也没明确要求各州向教育部汇报其绩效情况，及对没完成绩效计划的州实施惩治，但若项目实施效果很差，那么该项目在法案扩展时就可能被取缔，若接连3年未达下限，实施者须同州重议好转计划。总之，新的责任模式使人们再次审视了联邦、州与地方在职业教育项目实施中的角色问题，也为美国各州实施问责制奠定了基础。而后，由于在1998年法案印发前，20个州未评估职业教育类学生中学教育的保有率和完成率；32个州未统计该类学生中学后教育的保有率和完成率。为此，1998年《帕金斯职业技术教育法案》强调职业技术教育应兼顾升学与就业，提高学生的学术能力、职业能力和技术技能。法案规定各州绩效责任体系蕴含核心绩效指标、其他自由决策指标、各州现行绩效指标，其中对学生各种能力的进步、证书获取状况、工作安排与保有情况、参与和完成非传统项目的比例可确定为核心绩效指标应涵盖的内容；在绩效报告方面，要求各州向教育部汇报州内包括特殊群体在内的全部CTE学生的发展情况；法案还对未实现绩效目标的州突破性地提出了惩治措施，规定没达绩效水平的州必须制订、实施项目整改计划，若调整后依然没有实质进展，教育部将撤销州此类拨款。但是，因法案赋予各州制定适合本州实际绩效指标的权力，故在各州间难以进行横向比较。总之，1990年以来，美国的职教绩效问责立法以学术能力和职业技能并重，打破了学术和职业教育、学校与工作间的壁垒，致力于拨款投入的最优回报，以分权与放权的保障机制促进法案的有效实施。进入21世纪以后，强有力的问责成为美国职教改革的重要方式，几乎每个州都有法定问责计划，常见的形式有绩效报告、预算和拨款，它们佐证了职业教育绩效问责制的发展。

（四）完善时期：2006年《帕金斯生涯与技术教育法案》颁布至今

2006年，美国国会对帕金斯法案进行了第四次修正，改名为《帕金斯生涯与技术教育法案》。与先前法案相比，该法要求学生获得知识与技能的面更广，最终的服务目标更长远。在绩效指标方面，法案在原有指标基础上对绩效问责的指标进行了细化，制定了6个中学阶段的核心指标，即学生的学业成绩、技能掌握程度、毕业率、就业状况、中等学校及非传统职业项目完成情况；5个中学后阶段的核心绩效指标，即技能获取情况、资格证或学位取得情况、学生巩固或转学情况、就业情形及非传统职业项目达成情况。法案还规定州需要汇报全部CTE学生及在性别、种族与特殊群体等人口学变量领域的绩效结果，且应运用与ESEA报告相同的分类数据；该法还明确要求联邦承担宏观的信息收集和评估责任，教育部需与接受联邦拨款的州签订两年期的核心指标协议，若有意外，州可与联邦协同更变标准；此外，法案在继续强化州层面绩效问责的基础上，首次将绩效问责扩展到地方层面，规定如果州和地方未完成调整后任何核心指标标准的90%，需成立项目改进计划，若在整改实施1年内无明显好转，或连续3年在单一指标上达不到既定目标的90%，教育部可部分或完全取缔州和地方该项目的资金，将资金用于其他好转活动。总之，项目指标的科学性与评估的确切性，使各级责任更明确，不仅优化了联邦基金在生涯与技术教育活动中的回报率，也推动了其发展合力的形成。自该法案实施以来，美国相应地出台了系列政策报告来深化绩效问责改革。《2010年远景报告》指出，生涯与技术教育可通过收集可靠的数据并整合相应的核算指标，研发国家投资回报模型，以描述项目对社会、经济和个人的影响。2012年的《投资美国未来——生涯与技术教育改革蓝图》强调，问责应以共同定义和具体绩效指标为基础，以提高在CTE计划中所有学生的学术成就和增进他们的就业技能为目的。因此，帕金斯经费可通过州内竞争的形式分派，并通过利益相关者共同参与和统一的绩效指标来创设高质量的数据系统，给予超出绩效目标的教育组织机构奖励。《2015年质量框架》则认为，高质量的生涯与技术教育评估应基于课程、教学、生涯发展和学生支持服务中的过程性数据，对学术、行业标准和就业相关的知识和技能的多样化进行评估。由此可知，美国职业教育绩效问责日益注重竞争、激励、高质量和运用数字化信息系统。

二、美国职业教育立法进程中绩效问责改革的特征分析

（一）由强调投入到重视产出：立法先行，适应社会发展

由美国职教立法进程可知，法案随外部环境变化体现出的滞后性会成为下次法案的着力点，基于此，绩效问责经历了从重输入到重结果的转变，均为适应经济发展需求、解决社会问题而制定。起初，19世纪60年代，为顺应工业化要求，兴办农业和机械学院，美国颁布《莫雷尔法案》，重视拨款资助职业教育，绩效问责由此孕育。20世纪60年代，以《史密斯—休斯法案》《国防教育法》为代表的职业教育法律把拨款投入作为评测职业教育质量的主要指标，这样的问责扩大了办学规模，但导致教育资源的浪费。20世纪60年代后，美国民众日益意识到此问题，1968年《职业教育修订案》要求成立更多的全国和州咨询委员会，1976年《职业教育修正案》开始关注职业教育效果，试图问责。20世纪80年代后，为建设高质量的职业教育，《帕金斯职业教育法案》及其几次修订，使绩效问责从以往检查职业教育专业是否按规定流程，转向是否实现预期结果，且指标设计始终以提高学生的学术知识与就业能力为原则，彰显了现代职业教育重视学生个体的发展。

（二）由惩罚失败到激励进步：权责明确，尊重地区差异

纵观美国职教立法中绩效问责框架的变革可见，从《莫雷尔法案》开始，对未达职业教育绩效要求的州，一般实行扣罚拨款政策，到1984年《帕金斯职业教育法案》确立绩效问责后，每当再次授权均会添加新要求，以突出国家政策优先事项。1990年的《帕金斯职业与应用技术教育法案》给予州很大的自由，要求各州制定灵活的绩效标准，但未提及对没达绩效计划的州施以惩罚。之后，1998年的《帕金斯职业技术教育法案》制定了4个中学及中学后阶段的核心指标，作为各州在设定本州绩效计划与呈报绩效结果时需涉及的内容，且对未完成绩效目标的州提出惩治措施。2006年的《帕金斯生涯与技术教育法案》赋予州和地方更大的自主权，各州政府和地方有权根据本区实际构建适合自身的绩效问责体系，依照绩效标准，达成的州可继续获得联邦资助，未达成的州则部分或全部收回经费。总之，职教立法中奖惩政策的转变，反映了联邦政府将拨款与绩效结合，彰显了其在职教质量问责中的地位。而各州与联邦协商确定州绩效目标，尊重了多样化，也体现了美国分权教育管理体制在绩效问责中的作用。

（三）由效益至上到关注反馈：指标多维，措施操作性强

综合以上美国职业教育的重要法律可见，绩效问责酝酿期，各法案强调财政资助职业教育，衡量指标为规模扩张。20世纪60年代《职业教育法》颁布到1984年《帕金斯职业教育法案》出台，为防止教育资源浪费，便逐步展开绩效问责，评价多关注职业教育专业的有效性。20世纪80年代涌现出提高高中毕业生的学分与学生所学课程成绩的思潮，因此1990年的《帕金斯职业与应用技术教育法案》将学术成绩纳入职业教育质量评价指标。基于此，1998年的《帕金斯职业技术教育法案》将指标分为核心绩效指标、其他可自由抉择的指标、各州现有的绩效指标，且细化各项指标，指令职业教育部门提交绩效结果报告，依据达标效果实施拨款惩戒。此后，2006年的《帕金斯生涯与技术教育法案》又补充了绩效指标，制定了6个中学阶段的核心指标和5个中学后阶段的核心指标，且注重基于标准的数据分析，指出对在期限内未达标的州或地方取缔部分或全部的拨款。此后，生涯与技术教育开始重视过程性数据，这便于了解职业教育的发展，也使奖惩更科学，表明绩效问责已从传授学生职业技能，转为关注反馈，且法案中具体的实施条文也反映了措施的可操作性。

（四）由评价缺位到主体多元：维护弱势，迈向终身发展

从绩效问责类型看，萌芽时期主要由美国联邦政府承担问责主体，《史密斯—休斯法案》后逐渐扩展到州和地方，且有法案规定拒绝向存在种族歧视的学校提供资金援助，足见此阶段重在投入教育资源，对结果问责是空位的，且已关注弱势群体。1963年的《职业教育法》也规定各州需为各种离校人员的职业教育培训预留资金，确保他们获得平等的受教育权。此后，评价主体逐渐由联邦政府扩及州、地方和企业等利益相关者，且在绩效问责中日益重视公平，如1984年的《帕金斯职业教育法案》取消对受助学生的年龄限制。伴随终身教育思潮的缘起，1990年的《帕金斯职业与应用技术教育法案》要求将学术教育和职业教育整合进职业教育专业，并与中学后教育联系。后来，2006年的《帕金斯生涯与技术教育法案》用生涯与技术教育取代职业技术教育，明确规定为个体提供连续的、具有挑战性的学术标准和相关技术知识与技能，以满足个体生涯发展的需要，也强调地方、企业参与问责。总之，美国通过法律的形式不断推动职业教育的终身化，且维护弱势权益，评价主体也走向多元化。

三、美国职业教育立法进程中绩效问责改革的经验启示

绩效问责之所以能有力地促进美国职业教育的发展，得益于职教立法的规范。当前为满足经济社会发展对技术技能型人才的需求，我国职业教育正由扩大规模向提升内涵转变，职业教育的法制化是职业教育发展的前提。我国1996年的“职业教育法”自发布后虽对职业教育有一定的积极回响，但在实践中也暴露了一些问题。现在该法正处于修订时期，借鉴美国职教立法进程中绩效问责改革的经验，对我国在职教立法中建设绩效问责制有以下启示：

（一）依法监控，注重职业教育法制建设并进行适时修订

由美国职业教育绩效问责立法看，美国职业教育的规范、可持续发展与逐步完善的职业教育法律体系密切相关。我国关于职业教育的法律只有1996年的“职业教育法”，颁布二十多年来，虽在促进职业教育发展方面发挥了重要作用，且进行了两次修订，增加了部分条款，但依旧比较宏观，不仅缺乏配套的法律、政策，且关于绩效问责的条文也少而宽泛。另外，美国职业教育绩效问责制度经常随经济发展而运用职教立法进行调整，注重法律的针对性，但在当前我国经济新常态、教育现代化等社会背景下，缺乏对职业教育发展有基础性保障的法律引导。鉴于此，我们应该借鉴美国的经验，在对职业教育绩效问责制建设中重视依法治教，完善其法律结构。一方面要结合职业教育在新时期的地位和任务，与时俱进；另一方面要针对职业教育发展的实际问题，适时修订，提高立法的时效性。

（二）奖惩兼施，强化职业教育法律权威并加大问责力度

从美国职教立法看绩效问责的措施，不论是激励，还是惩罚，均为推进职业教育发展，且美国联邦政府为支持州和地方参与职业教育绩效问责，在法案中对绩效问责的理念、原则、措施等进行了详述，并为州和地方提供了自主权，保证各地区根据自身特点进行评估。同时，将绩效问责与拨款相结合，在一定程度上保障了职业教育的质量。这些都体现了美国职教立法的权威性，及对绩效问责的重视。由于我国教育管理方式相对集权，这就导致运用统一的标准对不同地区的职业教育质量进行评估，从而忽略了因地制宜，且在“职业教育法”中的规定一般用“可以”“应当”和“鼓励”等模糊性措辞，缺乏强制性。因此，对于经济和教育发展不均衡的中国来说，可吸取美国在绩效评价中尊重对象差异的经验，在绩效问责中奖惩兼备，表述精确，增强法律的强制性，增强问责评价力度，不断适时出台新的改革项目和措施。

（三）促进反馈，增强绩效标准的科学性并确保条文可行

从美国职教立法中不难看出，就绩效问责而言，其内容既包含指导性规定，也囊括具体操作，且把职业教育拨款放在立法高度，从而使绩效指标能够量化，法律条文也能得以有效实施。在我国，职业教育质量评价一直由政府主导，政府不仅是决策者，也是质量评价主体，且我国在对不同地区职业教育质量评价中往往采用统一标准，忽视区域发展的不均衡性，这在某种层面上使质量评价失去客观性。因此，实施科学、灵活的评价标准是我国职业教育质量评价反馈合理的关键。另外，我国职业教育法案内容多为宏观的概况性规定，可操作性不强，且无相关配套法规加以细化。因此，我国职业教育绩效问责立法内容应注重具体性和可操作性，关注结果反馈，以便法律能在实施中得到切实执行。

（四）渗透公平，保障终身教育体系构建并维护多方权益

美国职教立法视域下的绩效问责制度一直以来都很关注特殊群体、性别差异、种族等，并要求州和地方在报告中量化他们的绩效，这充分体现了美国职业教育注重公平。目前我国职业教育质量评价较注重外部办学质量和毕业生就业率，对弱势群体及毕业生工作的匹配度与适应性不够关注。因此，可在职教立法中明确弱势群体的范围，反对和禁止在职业教育中歧视弱势群体，建立对弱势群体接受职业教育的激励制度，加强公平价值的渗透。对于终身教育，我国职业教育绩效问责立法可借鉴美国绩效问责在职教立法中发展终身教育的经验，对职业教育通盘考虑，建构职业教育与其他教育间的“立交桥”，以形成终身教育体系。此外，我国职业教育绩效问责立法还应把多方利益作为重要内容，对利益相关者的权责进行维护，确保多方协作，发展职业教育。

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