新常态下职业教育供给侧改革的迫切要求及路向选择

[摘要]在经济步入新常态的背景下，深化职业教育供给侧改革，提升我国人力资源资本的积累水平、服务于经济社会转型发展，是职业教育改革的题中之义。为了更好地适应新常态、把握新常态、引领新常态，职业教育必须做好“形态转型”“方向转型”和“过程转型”，以提升职业教育供给质量和效率。推动职业教育供给侧改革，应准确把握经济社会的需求方向，实现职业技能人才的精准培养；丰富职业教育供给结构，实现精准供给；扩大市场准入，构建多元化的供给机制；以教育均衡发展为主线，优化职业教育供给的区域布局；消除层次壁垒，打通职业教育供给的发展通道。

[关键词]新常态 职业教育 供给侧改革 路向选择

[作者简介]吴倍贝（1980- ），女，湖北武昌人，广东岭南职业技术学院，讲师，硕士，研究方向为高职教育管理理论与政策、设计教育。（广东 广州 510663）

[中图分类号]G710 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2017）03-0018-06

当前，我国经济社会发展处于“三期叠加”的阶段，即产业结构转型升级的阵痛期、经济增长速度换挡期、前期政策消化期。①针对新常态下我国经济发展所遇到的问题和挑战，以习近平为总书记的党中央于2015年11月提出了“供给侧结构性改革”的战略理念，由此引发了社会各界的广泛热议和讨论。对于与经济社会发展联系十分紧密的职业教育而言，在供给侧改革中自然不能缺席，其作为我国国民教育体系中的重要一环，在推动技术进步与革新、提升劳动者的人力资本等方面发挥着越来越重要的作用，也是提升社会全要素生产率的主渠道之一，因此职业教育也是供给侧改革的基本要素构成。经济领域内的供给侧改革关键在于正确处理政府和市场的关系，职业教育供给侧改革亦是如此。经过多年的发展，我国职业教育发展取得了很大进步，并且已成为世界上最大的职业教育举办国，然而在办学质量、层次、水平等方面，与职业教育发达国家还存在很大的差距。同时，我们必须清晰地认识到当前我国职业教育所存在的突出问题，尽管政府一直强调发挥市场在资源配置中的决定性作用，但是在职业教育办学中，市场参与度不高、政府“一家独大”问题仍然未能得到实质性的改观。在政府的行政指令驱使下，各类职业院校亦步亦趋，导致职业院校缺乏特色、办学趋同化问题突出。②除此之外，职业教育的社会吸引力不足，职教疲软问题依然存在，职业院校陷入“招生难”“就业难”“转型难”等多重困境当中，而劳动力市场供应中的“技工荒”逐渐成为制约我国产业转型升级的软肋。对此，为了破解职业教育发展中的困境和矛盾，应加快推进职业教育供给侧改革，实现职业教育转型升级，以适应经济社会发展新常态的要求。

一、新常态下职业教育供给侧改革的迫切性

新常态下，我国经济社会发展面临着转型升级的内外部压力，为了在世界竞争中占有一席之地，实现由制造业大国向制造业强国的转变，我国于2015年5月颁布了《中国制造2025》的战略发展规划，这是我国振兴制造业发展的第一个十年行动纲领，也是对接智能制造、工业4.0、“互联网+”等现代科技和信息技术的重要行动路线。以互联网为代表的现代信息技术的广泛应用，对传统制造业产生了巨大的挑战，推动现代信息技术与制造业相融合自然成为未来制造业的发展方向，由此也将引发生产技术变革和产业革新，形成一大批全新的产业形态、生产方式、经营模式以及经济增长点。可以预见，在不久的将来，工业化与信息化的深度融合将成为我国制造业转型升级的主攻方向，尤其是在对传统制造业升级改造的过程中，现代信息技术和高新科技将发挥重要的作用。制造业的变革对劳动力人才的需求将发生深刻的变化，尤其是“新技术”“新科技”“新产业”的不断涌现，必将催生职业教育发展的“新规格”“新模式”“新学科”与“新专业”。③面对“中国制造2025”和经济新常态的发展要求，职业教育亟待转型与变革。

从當前我国职业教育的供给端来看，其供给结构、供给层次与质量越来越难以适应和满足产业转型升级的需求，并且职业教育的办学管理体制机制、人才培养模式与市场经济发展相脱节。一方面，每年我国职业教育人才的市场供给量都达到了1000多万人，但仍未能缓解“技工荒”问题，尤其是高技能型人才的缺口呈现出加大的趋势。据人社部的调查统计，2015年我国适龄劳动力人口中，高级技能型人才总量约为3117万人，远远难以满足市场的需求，仅在制造业领域对高技能型人才的需求缺口就高达400多万人。另一方面，职业教育的专业人才供给与市场需求相偏离，尤为缺乏与新兴产业发展相匹配的“匠才”，亟待唤起“工匠精神”。深入剖析其深层次的原因，可归结为以下几点：首先，政府对于职业教育的行政化干预过多，职业院校的办学自主权薄弱，并且在办学思路上缺乏科学的规划，千校一面，盲目地追求规模，从而导致职业教育人才供给结构、质量和层次难以适应产业的发展需要。其次，政府在教育发展中长期存在“重普教、轻职教”的倾向，在招生市场中普通教育具有优先选择权，而职业教育一直处于弱势地位，难以获得优质的生源补充，这在很大程度上挤压了职业教育的发展空间。再次，由于职业教育办学中的行政化“高扬”，政府在职业教育的举办中占绝对的主导地位，而以行业企业为代表的市场主体在职业教育中的参与度较低，直接加剧了职业教育与产业发展相脱节的问题。最后，从职业教育自身发展的情况来看，职业院校尚未建立起完备的内部治理机制，缺乏与市场需求相对接的专业设置和调整机制，以至于职业教育专业人才培养难以跟上产业变革的步伐。

通过以上分析，职业教育改革必须从供给端发力，以提升职业教育的供给质量和水平为根本，扭转职业教育供给中资源错配和人才供给结构扭曲的状况，切实围绕“中国制造2025”和产业转型升级的要求，调整职业教育人才培养结构，全面培养具有创新创业精神的技术技能型人才，弘扬工匠精神，培养适应时代需求的大国工匠，不断扩大职业教育的有效供给，提升职业教育人才结构对产业需求结构变化的适应性，引领经济社会发展新常态。

二、经济新常态对职业教育供给侧改革的内在要求

（一）适应新常态，职业教育必须做好“形态转型”

新常态下，我国产业经济结构面临着转型升级的现实重任，对劳动力人才的需求结构也正发生着深刻的变化。面对外部发展的新形势、新要求和新变化，职业教育必须有所回应，做出相应的调整和变化。为了更好地适应经济社会发展新常态，必须将职业教育供给侧改革放在重要位置，从供给端入手，促进职业教育的“形态转型”，即由过去的一次性学历教育向以人为本的终身教育转型，由过去的精英化教育向面向人人的大众化教育转型。加快构建具有中国特色的现代职业教育体系，试办本科层次和研究生层次的职业教育，打通职业教育的上升发展通道，培养适应经济转型发展所需的多层次职业技术人才。同时，加快普教与职教人才培养的有机衔接，实现普职融通，科学引导部分有条件、有意愿的普通本科高校向应用技术型高校转型，进一步激活高校转型的内生动力和办学活力，努力使每个受教育者都能够获得人生出彩的机会，开创一种“以人为本、面向人人、面向人生”的职业教育发展新格局。

（二）把握新常态，职业教育必须做好“方向转型”

经过多年的发展，我国已成为仅次于美国的全球第二大经济体，经济总量和规模取得了较大的提升，然而我们必须要认清我国还仅仅是经济大国，仍未达到经济强国的标准。特别是当前我国经济发展步入新常态的背景下，要想推进我国迈入经济强国之列，必须加快经济增长方式变革，调整产业结构，走一条创新发展之路。伴随着经济结构的调整，人才供给与需求的关系也将发生变化，社会对技能型人才的需求比重不断增加，对高级技术技能型人才的培养和供给也提出了新的要求。就此而言，职业教育必须做好发展方向转型，即由传统的重“规模效益”转向重“质量内涵”，由过去追求规模扩张转向更加重视职业教育品质的提升，由传统的“程式化”發展向“创新”发展转型。紧紧围绕经济发展新常态的动向和需求，整合职业教育资源，深化职业教育供给侧改革，提升人才培养的质量，推动人才培养结构和层次的转型升级。强化内涵建设是当前及今后一段时期内职业教育的发展方向。④面对新常态下所出现的新问题和新情况，职业教育必须牢牢把握住创新发展这条主线，更新发展观念，转变发展模式，创新管理体制机制，建立专业与产业发展相对接的调整机制，增强职业教育服务区域发展和产业转型升级的能力，主动为行业、企业和社会发展提供技术和人才支撑。

（三）引领新常态，职业教育必须做好“过程转型”

引领经济社会发展新常态，推动职业教育过程转型，强调的是创新职业教育发展模式，即要打破传统的封闭式职业教育管理模式、办学模式和人才培养模式，促进职业教育发展走向更加开放、现代，破解职业教育与社会发展相脱节的问题。⑤这就要求职业教育在发展模式的选择上做出适时、科学的调整，要由过去的自我膨胀式发展向社会协同服务式发展转变，尤其要合理利用职业教育自身优势，充分发挥其在开放式育人、大众创业、万众创新、技术传承和创新、社会服务等方面的作用。职业教育发展中的过程转型实质上是职业教育走向现代化的必经阶段，也是职业教育现代性的获得和发展的过程。⑥推动职业教育发展的全面过程转型，需要建立起一套“面向人人、坚持全面发展、尊重个体差异”的职业教育人才培养机制，打造开放化的办学体系，为受教者提供多样灵活的学习和发展机会。同时，还要做好职业教育转型发展的制度设计和安排，为建设人力资源强国奠定坚实的制度支撑。

三、新常态下职业教育供给侧改革的路向选择

（一）把握经济社会的需求方向，实现职业技能人才的精准培养

首先，培养“新技工”，做好高素质技术应用型人才供给。新常态下，随着新行业、新岗位、新职业的不断涌现，对劳动者的技术素养提出了更高的要求，仅仅培养具有一技之长的单一化技能人才已经无法满足产业转型升级的需要。职业院校必须以市场需求为导向，面向产业链顶端发展所需，转变人才培养方向和目标，培养一批岗位技术扎实、综合素质过硬、职业品格优异的复合型技术人才。特别是近年来，我国东部制造业大省长期面临着“技工荒”问题，至今尚未得到有效的解决，而破解“技工荒”问题的关键在于从技能人才的供给端着手，加快职业教育供给侧改革，培养更多适应经济转型升级需要的技术精湛、爱岗敬业的新型技术工人，促进职业技能人才培养与市场需求相对接。

其次，再造“农民工”，加大以农民工为主体的职业教育供给。作为职业教育的重要构成，农民工职业技能培训一直都是职业教育工作的重点之一。据国家统计局的统计数据显示，2015年我国农民工数量达到了25278万人，其中仅有1/3的农民工群体接受过职业技能培训。可见，加大对农民工的职业教育供给，逐步扩大农民工职业技能培训的覆盖面，提升农民工的职业技能水平，已成为当前职业教育供给侧改革的当务之急。⑦对此，应根据农民工的学习特点，在坚持普惠性、公益性的原则下，为农民工群体提供一个灵活、多样的职业教育培训机制，解决农民工职业发展中的技能薄弱问题。一方面，要做好城市转移农民工的职业技能培训工作。合理配置职业教育资源，建立城市转移人口的技能培训站，为进城务工人员提供多样化的岗位生产技能培训和安全教育。另一方面，加强农村职业教育供给，培养具有现代经营意识、掌握先进生产技术的新型职业农民。要稳步推进新型职业农民培训工程，向基层农业从业者开展产业化经营和现代农业生产技术培训，培育一批适应时代发展需求的农业生产大户和农产品市场化规模经营者，为繁荣农村经济提供人才支撑。

最后，转型“过剩工”，做好去产能转移人员再就业培训。新常态下，过去经济高增长所掩盖的风险和矛盾逐步凸显，特别是产能过剩问题。为此，国家将化解社会过剩产能作为经济领域供给侧改革的首要任务，并实施了一系列的重要战略举措，倡导产业转型升级，以创新求发展，对一批高污染、高耗能产业进行取缔和淘汰，由此产生了下岗劳动力再转移问题。在当前所面临的新形势下，职业教育应主动承担起去产能转移人口再就业培训方面的责任，根据国家安置转移人口的政策要求，既要为转移人口再就业创造机会和条件，又要发挥职业技能培训在化解产能过剩职工安置中的作用。应根据转移人口的自身特点，实施有针对性的职业教育培训，尤其在培训时间和地点、培训方式、培训内容等方面的安排上，要符合转移人口的现实需要，在职业技能培训过程中争取做到有的放矢、因材施教，为去产能转移人口提供更大的职业发展空间。

（二）丰富职业教育供给结构，实现精准供给

推动职业教育供给结构转型升级，做好职业教育精准供给，是职业教育供给侧改革的重要落脚点。⑧面对经济新常态的发展要求，必须从以下几个方面来实现职业教育的精准供给：首先，要做好需求对接。经过多年的规模扩张后，职业教育面临着转型升级的历史关口，必须重新审视自身的办学思路和人才培养方向，主动寻找与市场需求的对接点，尤其要与产业转型升级、创新驱动战略下的市场人才需求相对接。在职业教育专业设置和结构调整上，要遵守“增新、保强、改老、劣汰、兴特、扬优”的原则，实现专业与产业相对接。⑨在人才培养模式选择上，要遵循技术技能型人才培养规律，根据岗位发展要求，不断优化职业教育人才培养方案和目标，实现人才培养与岗位的对接。其次，丰富职业教育供给“业态”。通过政策引入、市场购买、行政调整等多种手段，整合职业教育资源，打破现有以政府为绝对中心的供给格局，改变过去职业教育资源供给的匮乏局面，促进职业教育供给向多样性、丰富性、多元化、现代化方向发展，让受教育者能够有所选、有所学、有所获。再次，优化职业教育资源配置。打通职业教育与市场之间的行政壁垒，将市场中的技术资源、信息资源、产业资源、人才资源等引入到职业教育办学中来，推动基于市场资源整合和共享的职业教育转型发展。最后，构建全新的质量评价体系。积极引导专业化的市场第三方评价组织参与到职业教育办学质量评价中来，科学确立职业院校在教育质量评价中的角色定位，切实改变既是“运动员”又是“裁判员”的尴尬局面。

（三）扩大职业教育市场准入，构建多元化的供给机制

满足社会大众对职业教育的多元化需求是职业教育供给侧改革的目标之一。⑩通过不断扩大职业教育市场准入，以吸引社会各方力量参与职业教育办学投资，形成多元化的供给机制，对于弥补职业教育投资不足、促进职业教育市场竞争、提升职业教育办学质量而言具有十分重要的意义。政府在扩大对职业教育投资的基础上，应逐步取消职业教育投资领域内的行政壁垒，要让位于市场，充分发挥市场在职业教育资源配置中的决定性作用。同时，在职业教育多元化的投资供给机制构建中，政府应主动承担起主导者角色，发挥担纲作用。第一，通过政策制度引导和法律保障来调动市场主体的投资积极性。针对市场主体投资兴办职业教育，政府應给予相应的税收优惠和政策扶持，鼓励社会力量捐资办学，并以立法形式来保障投资者的合法权益。尤其要重点扶持行业、企业投资兴办职业院校和各类职业技能培训机构，探索国有民办、民办公助、股份制办学等多样化的职业教育办学实现形式。第二，政府应加强对民办职业教育的监督和管理，对其办学思路、办学方向进行合理的引导，逐步实现与公办院校相一致的政策待遇，提高民办职业教育的办学质量，使其走向健康发展道路。第三，发挥新型经济体在职业教育办学投资中的作用。这里所说的新型经济体主要是指大型的国有股份制企业、中外合资企业、大型民营企业以及外商独资企业等，这些都可以成为职业教育的投资主体，在投资主体结构调整过程中，应制定与之相配套的政策或措施，积极吸纳有实力、有意愿的新型经济体的参与，最终形成一个公办和民办职业教育公平竞争的发展格局。

（四）以教育均衡发展为主线，优化职业教育供给的区域布局

职业教育供给侧改革必须坚持以职业教育均衡发展为主线，以优化区域职业教育供给结构为行动要点。首先，国家应强化对职业教育发展的整体规划和布局，尤其要从全域发展的视角出发，对职业教育的区域布局进行整体规划。加大对经济社会发展处于落后水平区域的职业教育供给，增强职业教育资金和政策扶持力度，通过职业教育的精准供给，来实现精准扶贫目标，进一步打通我国扶贫攻坚战的最后“一公里”。其次，促进区域间职业教育资源的合理流动，强化职业教育的跨区域合作与交流。实现职业教育均衡发展的关键在于推动职业教育资源的合理流动。11尽管经过多年的发展，我国已成为世界上最大的职业教育举办国，但我国职业教育的区域布局还很不均衡。对此，可以通过政策引导，强化职业教育发达区域向落后地区的资源注入和帮扶，尤其要强调国家级示范性职业院校的带头示范作用，通过合作办学、互派师生、资源共享等方式，逐步提升落后偏远区域职业院校的办学质量和水平。最后，在加大对落后地区职业教育进行“输血”的同时，还要不断强化其自身的“造血”功能。加强欠发达地区职业教育的内涵建设，面向区域发展需求，突出办学特色，积极学习先进的办学理念，提升自我发展能力。尤其要加强师资供给，通过合理的政策支持、舆论宣传导向，吸引优质人才的加入，用事业、待遇和感情留人，使其能够沉得下、留得住、干得好，为欠发达地区的扶贫脱贫做出贡献。

（五）消除层次壁垒，打通职业教育供给的发展通道

职业教育发展通道是否完备和通畅，直接影响着其供给质量和效率。12然而，从现实来看，我国职业教育供给的发展通道还很不完善。一方面，职教与普教之间的横向流通不畅。职业教育与普通教育之间缺乏自由转换的桥梁，两者之间长期存在牢固的“类型壁垒”。另一方面，职教体系内部缺乏完备的纵向上升通道。目前，我国职业教育体系仍处于一种“断头”状态，中等职业教育、高等职业教育、职业教育本科、专业学位研究生教育之间的立交桥尚未打通，存续着一种“阶段壁垒”。正是以上层次壁垒的存在，使得职业教育发展受挫，这也是导致职业教育社会吸引力不足的根源。推进职业教育供给侧改革的目标之一，就是消除职业教育发展的层次壁垒，建立通达的现代职业教育体系，打通职业教育供给的发展通道。基于此，应从以下几个方面着手推动改革：第一，打通职业教育发展的上升通道，构建完整的职业教育层次体系。增加职业教育本科和研究生层次的职业教育供给，扩大地方普通本科高校向应用技术型转型试点，以开放积极的姿态探索多元化、灵活性的职业技能人才培养形式，为有升学意愿的职业院校毕业生提供更为广阔的上升和发展空间。第二，搭建职业教育与普通教育相连接的“立交桥”，促进普职融通。职业教育供给侧改革要以人为本，以满足受教育者的多样化需求为目标，打破现有的教育利益壁垒，解决职业教育与普通教育之间的“不匹配”“肠梗阻”等问题，让受教育者能够根据自己的条件和需求，在职业教育与普通教育间实现自由转换。第三，优化教育供给体系，针对不同的教育类型、教育层次，划分出科学的供给比例，实现各级各类教育之间的供给结构、规模、配比合理。

[注释]

①郑剑.阵痛期考验[N].人民日报，2014-12-18.

②张国霖.教育的供给侧改革问题[J].基础教育，2016（1）：1.

③石伟平.加强面向“中国制造2025”的职业教育改革与发展[J].中国职业技术教育，2016（1）：16.

④陈斯毅.当前职业教育供给侧结构性改革的主要任务[J].广东经济，2016（6）：43.

⑤周稽裘.期盼职业教育加快转型走向新常态[J].中国职业技术教育，2016（1）：11.

⑥张强.试论职业教育新常态[J].湖北函授大学学报，2015（22）：74.

⑦卢春娟.职业教育供给侧改革：重点突出三大群体[J].中国劳动，2016（9）：15.

⑧芮志彬.关于职业教育供给侧改革的思考[J].天津职业院校联合学报，2016（4）：19.

⑨胡正明.抓落实，推动职教跨入新常态[N].光明日报，2015-02-17.

⑩王玲玲.深化“一主多元”的办学格局全面提升办学质量——职业教育办学体制创新研究[J].重庆职业技术学院学报，2006（2）：12.

11熊花，黄弘.产业转型升级视角下江西高职教育供给侧结构性改革探讨[J].职教论坛，2016（10）：68.

12刘云生.供给侧结构性改革：教育怎么办？[J].教育发展研究，2016（3）：5.