编制三级财政事权一览表
全国政协委员、华夏新供给经济研究院首席经济学家 贾康
理顺中央地方体制关系是财税改革三大任务之一,在理顺中央、地方财政体制的深化改革中,亟待尽早编制中央、省、市县财政事权一览表,并对应到三级财政支出责任明细单。
一是合理设定各级财政事权必须具体化到一览表的形式上。财政作为国家政权“以政控财、以财行政”的分配体系,是为政府履行其应有职能服务的国家治理基础与重要支柱;政府职能的合理设定,需要具体化到各级财政的事权与支出责任设计上,并且必须进而细化到“事权一览表”和与之对应的“支出责任明细单”的形式上,才能具备实际工作中的可操作性。
二是我国各级财政事权的一览表应当按照中央、省、市县三级来编制。为完善社会主义市场经济和与之相匹配的分税分级财政体制,我国需要继续推进以“乡财县管”和“省直管县”为操作途径的“扁平化”改革,将财政实体层级调整为中央、省和市县三级架构,从而使省以下分税制由无解变有解。与此改革大方向和内在基本逻辑相适应,编制我国各级财政事权的一览表,宜按照中央、省、市县三级来设计掌握。
三是三级财政事权一览表的编制,可由粗到细、动态优化。考虑到中国的经济社会转轨还在攻坚克难的“进行时”,政府职能、财政事权的演变还有一个从比较大幅、频繁的调整演变到逐步稳定成熟的过程,故三级事权一览表的编制,可按照尽职事务的外溢性、信息复杂程度和激励相容等原则和匹配适宜的地方税种等客观要求,由粗到细地在一个较长时期内动态优化。起始阶段,参照已有的相关课题研究成果,由管理部门牵头设计一个哪怕是相对粗线条的方案付诸实施,再于实践中总结其管理运行经验,做出细化改进,争取尽快把三级事权的一览表,对接到以预算支出科目为技术性支撑条件的三级支出责任明细单之上。以后动态优化的处理,将可望趋于更为从容。
资产评估等专业服务行业期盼“量体裁衣”的政策引导
全国政协委员、中通诚资产评估集团董事长 刘公勤
专业服务业作为新社会阶层的重要组成部分,在规范市场经济秩序、化解社会矛盾中可以发挥专业优势。同时,专业服务业作为智力密集型行业,具有特殊的运营模式和发展要素,为保障其可持续发展,需要结合智力密集型行业特点,给予相关政策引导和支持。
(一)专业服务招标应兼顾机构软实力
目前的招投标程序已经比较透明公平,为国有资金的规范科学管理提供了程序保障,提高了资金效率,成效显著,但针对专业服务业的招投标程序及评审制度,还不尽科学与完善,价格高低往往成为唯一或最重要的评审标准。
因为沿用了传统的招标标准,目前对于专业服务业务的招标工作一般奉行价低者得的原则。以价格高低为标准,在传统的物资购买与工程采购等行业可以保证招投标工作公平合理,但用于专业服务业,则导致劣币驱逐良币的乱象。某些机构可以靠低价恶性竞争获取項目,却无法保证项目的专业水平与服务质量,最终损害的是委托方的利益,并危及行业整体的专业形象和品牌信誉。
希望有关部门针对专业服务业拟定专门的招投标法规或规定,将专业水平、服务质量与机构品牌等软实力指标,作为关键性衡量标准加入规则当中,并加大这些指标的评分占比。这可以在保障国有资金使用更具效率的同时,充分兼顾专业质量,使项目达到最佳的性价比。以契合行业特色的政策扶持和引导,为专业服务业打造一个有利于其追求质量水平和品牌内涵、充分发挥“工匠精神”的和谐环境。
(二)期盼出台考虑行业特性的税收政策
资产评估等专业服务业具有自己的特性,要想促进其更好地发展,无论是招标标准还是税务规则,都需要有关部门对症下药。资产评估、审计、税务师等专业服务业与传统行业的最大不同,就是更为依靠高端人才谋求企业发展,是最能体现人才是第一生产力的行业,这导致了企业成本中的绝大部分是人力成本。
现在针对专业服务业,国家尚未出台有针对性的税收规则。会计、审计、税务和资产评估等行业现在依旧按照制造业的税率纳税,但专业服务机构又没有大量的固定资产支出,也很少有按照现行规定可冲减的研发开支,这就最终导致了专业服务业整体税负较重。针对传统行业的现行税收规则,已不适应专业服务业等新业态的发展。有关部门应充分考虑专业服务业在人才培养和研发机制等方面的特殊性,早日研究制定契合行业特点的相关税收制度,以便促进专业服务业的健康快速发展。
推进分类与综合相结合个税改革
全国政协委员、瑞华会计师事务所管理合伙人 张连起
(一)推进分类与综合相结合的个人所得税改革
个人所得税改革将是财税改革的一个重要突破口,其推行的基本方向是逐渐由企业代扣代缴向个人申报方式转变;在综合扣除基础上,辅以家庭的专项扣除。在新的征管条件下,要想推动个人所得税改革,还需要完善很多配套条件,并做好技术支持,而在当今的互联网技术条件下,实现改革目标的可能性还是很大的。
在个人所得税征缴中,应当适度扣除纳税人再教育支出、抚养二孩支出的部分。这部分支出可被看作是纳税人为了提高自身社会贡献能力而付出的成本,以纳税优惠的方式鼓励其增加这部分的支出,将有利于税基的扩大,从长远来看,是个人与国家的“双赢”。
(二)推进特色小镇建设,助力农业供给侧改革
农业供给侧改革是一项复杂的系统性工程,不妨从多角度进行尝试。推进特色小镇建设,将是农民增收、农业增效、农村增绿的一种有效方式,可以考虑在河北、山东,或是长三角、珠三角等省市、地区,大力推进农村特色小镇建设。
(三)进一步优化PPP模式
目前来看,PPP这种公私合营模式是一种有力、有效的撬动民间资本参与高速铁路建设、垃圾处理、污染防治等关系民生的基础建设的手段,应当大力提倡并完善相关制度措施,促使其长期、健康、稳定发展。因此,建议优化PPP相关的招投标机制。
收费法定 切实减轻实体经济负担
全国政协委员、重庆工商大学会计学院硕士生导师 丁时勇
2013年以来,国家持续清理和规范涉企收费,但目前收费名目较多、乱收费等问题依然突出。这不仅稀释了政策和改革的“红利”,降低了企业和百姓的“获得感”,也在一定程度上恶化了市场发展环境,甚至严重影响和损害政府的公信力,应全面清理规范切实减轻实体经济负担。
必须做到“收费法定”,坚持法无授权不可为。应尽快推出一批制度性、管长远、见实效的清费举措,实现“清费”与“减税”共同发力,从源头上降低企业的制度性交易成本。涉企收费政策的制定者和实施者,应带头治“费”,以“自我革命”破除部门利益。通过上下联动,坚决取消事业单位不合理收费,杜绝中介机构利用政府影响违规收费,纠正行业协会商会强制企业入会或违规收费行为,进一步厘清政府机关与协会商会的职能边界。
对确需保留的行政性收费和政府性基金,政府要给企业一本“明白账”,将应保留的合理收费项目全部列入收费清单,说明保留的原因,并向全社会公开。凡是清单上没有的,政府部门和社会组织一分钱也不能收。要充分发挥审计、督查、主管部门的监督作用,加大对政策落地效果的监督检查力度,及时督促整改涉企收费中存在的问题;要重点关注擅自增设收费项目、扩大收费范围、提高收费标准等情况,切实减少涉企收费自由裁量权;强化信息公开,完善企业调查和举报平台,将收费问题置于群众监督之下。
必须建立健全对清理和规范收费政策措施落实不力的追责问责制度,对监督检查中发现的违规问题,要坚决予以制止和纠正,限期整改;对因不作为、乱作为导致的清理规范不到位,构成违纪的,应追究党纪政纪责任;对失职、渎职或以权谋私、利益输送等形成的乱收费行为,涉嫌犯罪的,应移送司法机关依法追究刑责。
推广公共部门注会审计制度
全国政协委员、立信会计师事务所首席合伙人 朱建弟
当前,以政府为核心的公共部门改革是“四个全面”战略背景下的重点领域。作为政府全面深化改革的基础性制度安排,我国公共部门注册会计师审计制度正在试点推广之中。
(一)公共部门注册会计师审计制度逐步推开
当下,公共部门在履行公共职责过程中,不可避免地会面对“公”与“私”的冲突,在公共资金的使用与绩效、项目投资活动的效果以及支持保障公共部门运行的相关经费等领域,该问题尤为突出。推广公共部门注册会计师审计制度无疑是解决这一问题的有效途径之一。
目前,公共部门注册会计师审计制度在立法层面取得了较大进展。首先是与公共部门注册会计师审计相关的立法计划得以有效落实。如新的红十字会法、慈善法等,均在不同程度上增加了“经审计财务报告”要求。同时,新生效的部门规章中也提出了公共领域审计鉴证服务的要求。如财政部等部门陆续颁布实施的《行政事业单位国有资产年度报告管理办法》等7个专项资金管理办法中,均提出了绩效评价或报表、资料审核等要求。此外,地方层面也逐步推开了公共部门注册会计师审计。
(二)三大问题亟待解决
在具体实施中,正在逐步推开的公共部门注册会计师审计制度仍存在三大问题。
一是法制保障程度仍有待提高。从法制保障角度来看,广泛的公共部门注册会计师审计制度仍未确立,与之相关的各项部门规章条款仍不十分明确。如《中华人民共和国预算法实施条例》(征求意见稿)《中华人民共和国教育法》以及《行政事业单位内部控制报告管理制度(试行)》等,仍未涉及公共部门注册会计师审计制度。
二是公共部门注册会计师审计技术标准与执业水平有待提高。公共部门业务涉及面广、专业性强、复合性等特征显著,注册会计师在此方面经验积累较少。与在企业领域的丰富经历相比,注册会计师在公共部门领域的执业准则、技术、经验等方面顯著不足。由此,将严重影响注册会计师为公共部门提供审计鉴证服务。
三是公共部门注册会计师审计结果及其利用有待于强化。审计结果及其运用是公共部门注册师审计制度发挥作用的重要载体和渠道。然而,标准化的公共部门注册会计师审计报告信息含量低、审计结果不公开、审计结果的利用形式和手段单一,影响了审计制度作用的发挥。
(三)四方面工作需加紧做好
一是持续建立健全公共部门注册会计师审计法律法规体系。包括继续推动相关立法;或在条件尚不完全成熟的阶段,可优考虑由财政部制定部门规章;对新纳入国家立法计划的部分相关法律法规,建议增加注册会计师审计制度安排的内容;在《中华人民共和国审计法》修订时,应增加与公共部门注册会计师审计制度相协调的内容;在《中华人民共和国注册会计师法》修订时,应将公共部门注册会计师审计列为法定审计业务等。
二是加快构建公共部门注册会计师审计标准体系。应抓紧根据政府部门的性质、目标、业务类型和运营模式,在现行注册会计师执业准则的基础上,增加适用于政府综合财务报告审计的“对公共部门实体的特殊考虑”。
三是改进公共部门注册会计师审计报告模式和内容。建议在公共部门注册会计师审计报告中先行先试,顺应国际审计报告的改革方向,尝试增加符合预期使用者需求部分、增强提高审计结果可靠性的关键审计职业判断部分,促进审计报告这一最基础的审计结果形式更好地发挥功能和作用。
四是积极推进公共部门注册会计师审计结果公开。审计结果公开是推动公共部门注册会计师审计的重要动力机制,也是公共部门审计发挥作用的根本保障。因此,加快推进不同层次、不同渠道和方式的审计结果公开是当务之急。
刘志彪:建立央企委派总会计师制度
全国政协委员 刘志彪
在新一轮的国企改革中,建议建立委派总会计师制度,充分发挥其在法人治理结构中的职能作用。
(一)修改或下放两个条例
修改《总会计师条例》和《国有企业监事会暂行条例》。条件适当时与《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国会计法》及《中华人民共和国企业国有资产法》等法律相衔接。或直接先废除前两个条例,依据公司法、会计法或企业国有资产法等相关法律,直接下放到财政部或国资委,以部门规章形式规范其职责职能。
(二)提升公司治理中总会计师的地位,凸显出资人的监督职责
为使总会计师更好的履行职责,在企业法人治理结构中要明确总会计师必须由财政部或者国资委外派,行使外部人在企业内部的监督职责。一是作为外部董事进入董事会决策层。由董事长提名,董事会任命,并对董事会负责。二是通过一定的程序进入监事会,代替现有外派监事的职能。由于第二种交叉任职行使的是同一种职能,而且,总会计师比外派监事更了解企业内部信息,因此既可以提高监督效率,也可以降低现有的双重监督体制的运行成本。
(三)建立业绩考评与激励约束机制
作为对总会计师进行履职业绩依据,需要在财政部或者国资委建立和完善其考核评价与激励机制。内容包括评估总会计师执行国家有关财经法律、法规、方针、政策和制度,保护国有资产保值增值与防范国有资产流失的情况,以及考查总会计师廉洁自律的情况等。据此由派出机构向其发放工资、奖励和福利待遇,不在所在企业领取薪水。每年还要由国家审计部门对总会计师的工作进行检查,离职转任时要对企业总会计师进行经济责任审计。
为了更好地体现党对国企的领导,落实好“两个责任”,把党的领导与完善法人治理统一起来,将总会计师纳入国企章程进行明确,定位为决策监督,由国家出资人机构委派。建议内部监督机构由纪委牵头,协同监事会+审计委员会+内部审计三位一体,融合监督力量,形成监督合力;外部监督机构由党委授权总会计师牵头整合协同外部监督力量,如外部注册会计师审计、政府审计及国家财政特派员等,行使出资人监督职责。