美国金融监管改革何去何从

文/杨璐 编辑/孙艳芳

美国金融监管改革何去何从

文/杨璐 编辑/孙艳芳

美国金融监管改革将在提高银行经营自主权和加强系统性风险管控两方面进行，并将按照“抓大放小”，即加大对大银行监管、放松对中小银行监管的思路推进。

为了有效应对金融危机，2010年美国通过了二十世纪三十年代以来规模最大也是最严厉的金融监管法案《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法》（Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act，简称《多德—弗兰克法案》，本文简称《法案》）。然而，《法案》在实施过程中广受质疑。2017年2月3日，美国总统特朗普签署行政命令，要求美国财政部会同金融稳定监督委员会（FSOC）对现有的金融监管法律进行评估，并在120天内提交相关报告。考虑到此前特朗普在竞选中一再强调将废除《法案》，市场普遍认为这启动了修改甚至废除《法案》的序幕。就此，笔者将对特朗普推进金融监管改革的可能路径及影响进行分析。

特朗普推进改革的可能路径

特朗普金融监管的“核心原则”1. 使美国人能够在市场中做出独立的财政决策以及明智的选择，为退休储蓄并积累个人财富2. 避免纳税人出资的紧急援助3. 通过更为严格缜密的管制影响分析，培养具有活力的经济增长型金融市场。这种分析可以解决系统性风险以及市场失灵，例如道德危机和信息不对称4. 使美国企业在国内外市场中相较于外国企业具有竞争力5. 在国际财政谈判会议中优先考虑美国利益6. 使政策有效力、有影响、可适用7. 重新树立联邦金融监管机构的公众问责制度，并调整联邦金融监管框架，使其进一步合理化

特朗普对《法案》的态度代表了共和党的主流看法。早在2010年《法案》通过之时，两党就存在严重分歧。共和党认为，《法案》过于严厉，限制了美国金融业的活力，几乎全部投下了反对票。六年后，特朗普下令重新审视金融监管政策，对于完善美国金融监管体制是有好处的。但笔者认为，《法案》被废除的可能性不大。首先，《法案》是经过国会审核批准的，废除和修改《法案》需参议院60个席位的赞成，而共和党只控制了52个席位。所以要争取国会支持废除《法案》比较困难，甚至修改条款也会导致两党的激烈争斗。其次，历史上废除金融监管法案也不是一件易事。奠定美国银行业分业格局的《格拉斯-斯蒂格尔法案》存续了66年（1933—1999年），其从第一次尝试废除到最后彻底被废除，经历了11年之久。再次，共和党并没有全盘否定《法案》的作用，不满主要集中在那些成本高、效率低的监管上，如妨碍银行对中小企业贷款的规则、“沃尔克规则” 对于自营交易的限制，以及消费者金融保护局（Consumer Financial Protection Bureau，CFPB）的合法性和合理性等；而对全资本分析和检查（Comprehensive Capital Analysis and Review，CCAR）下的压力测试、银行“生前遗嘱”（恢复和处置计划）、系统重要性金融机构倒闭的决议机制和将衍生品结算转移到中央结算平台等条款，还是持肯定态度的。

那么，特朗普会如何推进金融监管改革呢？其签署的总统备忘录列出了金融监管的“核心原则”（见附表），明确了其金融监管改革的基本方向。笔者预测，改革将在提高银行经营自主权和加强系统性风险管控两方面进行，并按照“抓大放小”，即加大对大银行监管、放松对中小银行监管的思路推进。

第一，改革监管机构，解决监管权力过度和监管负担过重的问题。由于监管机构具有规则制定、规则解释的自由裁量权，并且主导《法案》未完成条款的继续制定，所以从改革监管机构本身入手可以改变规则、停止《法案》的继续修订等。措施包括：一是变更监管机构领导层；二是改变监管机构资金来源机制；三是限制权力和加强监督。这些措施只要总统决定或国会简单多数通过既可。如金融稳定监督委员会（Financial Stability Oversight Council，FSOC）主导非银行系统重要性金融机构（SIFI）的认定，其领导成员为财政部、美联储、证券交易委员会、联邦存款保险基金等监管机构的负责人。而通过这些成员负责人的重新任命或换届更替，就可以放松对非银行系统重要性金融机构的认定，甚至撤销以前的认定。美联储主导的最大和最复杂的SIFI监管，则可以通过变更领导层，使其重新评估SIFI的高风险性以及实施严格限制的成本，同时要求美国政府问责局（GAO）对美联储进行审计，加强监督。消费者金融保护局领导层以及资金来源机制也可以进行变更，以两党多成员委员会代替其单一主管结构，将资金来源从美联储融资转为国会联邦预算，再通过预算控制来削减其规模和权力。

第二，恢复金融系统活力和风险承受力，加强系统性风险和道德风险防范。一是放松对中小金融机构的监管力度，但对大型金融机构的监管则会趋严。具体包括：将银行控股公司类的系统重要性金融机构的资产门槛提高至500亿美元以上，并进行更高审慎监管；免除中小银行制定满足CCAR压力测试下的资本计划，并放宽中小金融机构提交“生前遗嘱”的时间限制。二是对执行效果不好或抑制作用明显的条款进行放松。如完善“沃尔克规则”的自营交易规定，降低其复杂性，减少对市场流动性的影响；简化银行资本要求，更加注重杠杆率，而非以风险权重为基础的资本充足率，并在控制杠杆率的同时加大银行承受风险的能力与意愿；废除对激励式薪酬和支付比率进行报告的要求等等。三是规范金融行为，遏制金融犯罪，防范道德风险。如在证券业加强对风险较高的高频交易和以证券为基础的互换协议的监管，对金融欺诈和内幕交易加大处罚，对经纪人和交易人的诚信加强监督；加强现金跨境流动的管控，推进信息共享以加强反恐融资和反洗钱等。

第三，构建替代法律，逐渐改变金融监管框架。特朗普团队目前已抛出两份可替代法律的方案。一是恢复《格拉斯-斯蒂格尔法案》中关于金融业分业经营的核心原则。该法将商业银行与投资银行严格分立，同时禁止证券公司或投资银行吸纳存款。这可以抑制商业银行的高风险投资行为。这一原则已被《多德-弗兰克法案》部分植入，其中的“沃尔克规则”实施后，不少自营交易柜台已从银行独立出来。再度强化分业原则说明共和党在保障金融业安全与稳定方面只严不松，同时也可作为与华尔街谈判的筹码。二是推行《金融选择法案》（Financial Choice Act）。该法案是由众议院金融服务委员会主席Jeb Hensaling在2016年9月提出的，主张放开对中小金融机构的监管，对压力测试适当简化并减少频率，放松对信贷评级机构的监管等等，以解决美国小企业近一半的贷款，促进经济增长；推动消费者金融保护局（CFPB）的变革，加强消费者保护；对上市企业放松监管，如放宽信息披露要求等等。该法案仍在修改中，且近期通过的可能性不大，但却被视为美国未来金融监管的蓝图。

总体来看，特朗普从《多德-弗兰克法案》入手开展金融监管立法调整将是一个长期过程，但美国乃至全球金融监管框架仍将迎来重大变革。

对我国金融监管的启示

第一，妥善应对全球金融“去监管化”趋势。国际金融监管周期反复呈现“加强监管-放松监管”的循环。美国将引领全球进入新一轮放松监管周期。特别值得注意的是，《巴塞尔协议Ⅲ》修订进程也一再拖延，说明国际上对实施严格监管的分歧也在扩大。对此，我国金融监管改革应充分适应国际放松监管的潮流，探索金融开放与风险防控二者结合的监管新模式，既要防止监管过严导致监管套利而挤出国内优质金融资源，使国内金融创新发展活力和竞争力受到抑制；又要防止监管过松导致境内银企过度加杠杆以及资产泡沫化倾向的再次出现。

第二，原则监管与规则监管应相互结合。“沃尔克规则”难以落实、成本巨大且效果不佳，主要是由于这一监管原则的可操作性较差。无论是监管层本身制定细化且可落实的规则，还是采取要求将监管原则内嵌于银行自身风险管理流程的原则性监管方式，均难以实现其监管的初衷。对此，应充分认识到原则监管与规则监管应是相互印证和相互支撑的关系，即不可细化操作的监管原则，不是好的监管原则，同时，只注重操作合规性而忽略原则内嵌的监管方式也会导致漏洞百出。对此，我们要充分吸取教训，避免监管原则概念化和监管操作表面化两种倾向。

第三，金融监管的重点在于防范系统性风险和市场失灵。特朗普的金融监管原则体现了“有所为、有所不为”的特点。市场风险的承受者和管理者应该是市场主体，而系统性风险和道德风险的防控者，应该是监管机构。政府和市场之间应该厘清职能，政府不应越俎代庖。我国金融监管的重点应放在减少信息不对称、提高市场透明度、防范金融欺诈和犯罪等方面，通过建立良好的市场环来防止垄断、促进竞争。

第四，密切防范美国金融监管改革不确定性带来的跨境资金流动的风险。短期看，监管放松对美国金融业盈利预期会带来一定提振，催升金融行业股价，吸引资金流入；长期看，如果美国金融监管改革对经济增长确实起到了促进作用，将进一步吸引资金流入。但一旦在大型机构垄断、透明度、消费者权益保护程度等方面出现问题，引发风险上升的担忧，将导致流动性萎缩。对此，我们应密切关注，加强应急措施制定，防范跨境资金流动大幅波动和由此带来的冲击。

作者单位：国家外汇管理局综合司