对行政诉讼中关于原告若干问题的思考

【摘要】在行政诉讼制度转型的关键点上，原告资格作为行政诉讼制度的重要构成部分，理应适当的扩展原告资格范围，从而使得更多人的合法权利和利益得到维护。进一步认识和理解我国现行法律下的行政诉讼原告资格问题，探讨我国行政诉讼原告资格认定标准的发展与完善显得十分必要。

【关键词】原告资格；利益衡量；行政行为

在我国公权力的结构当中，行政占据绝对中心，威势不仅远胜原告，甚至掣肘法院，诉权保护之需求愈来愈烈。行政诉讼作为“民告官”的这样一种特殊的诉讼类型，伴随着二十多年的诉讼实践，暴露了其制度中的缺陷与不足但也因此有了很大的发展与进步。在行政诉讼中，关于原告的相关问题，还有很多争议需要我国立法不断为之完善，古语有云：“穷则变，变则通。”不断发展的社会状况，要求我们与时俱进。何种“民”才能作为行政诉讼中的原告？现行状况下我国应怎样确定这一界限和范围？值得我们每一个法律人为之思考。

一、行政诉讼原告的概述

1、关于行政诉讼原告的法律规定

根据行政诉讼法的法律规定我们可以总结出来，行政诉讼原告是指在行政诉讼中，依照行政诉讼法的规定，对行政主体具体行政行为不服，而向人民法院起诉的公民、法人和其他组织，并且是以自己的名义。所以说，行政诉讼原告大多是行政管理中的行政相对方。根据原《行政诉讼法》第24条的规定，依照本条法律规定依法提起行政诉讼的公民、法人或者其他组织是行政诉讼的原告。根据这两条条法律规定，前者概念完全取决于起诉人的主观状态，也就是由起诉人自己决定是否起诉，这不能满足行政诉讼法审查中界定原告资格的需要；后者亦未揭示出原告资格的任何要件。

而在最新《行政诉讼法》修正案中可以看出，其取消了第24条第一款规定，取而代之的是第25条第一款规定，其中，除了行政相对人以外，其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，也有权依照法律规定有权提起行政诉讼。

从上述法律规定可以看出，行政行为的相对人是指行政机关作出行政行为的直接相对者，其可以依法提起诉讼毫无疑问。与行政行为有利害关系是指与行政行为有直接利害关系或者虽然与行政行为无直接利害关系但与案件处理结果有利害关系，可以依法提起诉讼，其主要有三种人，相邻权人、公平竞争权人、受害人。如果其没有提起诉讼，可以依法申请作为第三人参加诉讼，或者由法院通知作为第三人参加诉讼。当然在行政诉讼中此处不区分无独立请求权的第三人和有独立请求权的第三人。

在新法实施以后，起诉人的原告资格认定仍然是实务中的争议焦点问题之一。原告资格认定与起诉期限、受案范围、起诉条件及资格等因素，是行政诉讼中特有的受到重视的问题之一。原告资格设置主要目的是防止行政诉讼起诉人滥用诉权，在实务中，法院以起诉人不符合法定原告资格而驳回起诉或不予受理的情况时有发生，这非常不利于保障原告的起诉权。

2、行政诉讼原告的法律特征

根据我国法律相关规定可以得出以下几点原告的法律特征：

（1）原告必须是行政相对人或者与行政行为有利害关系；

（2）原告是認为行政行为侵犯了自己的合法权益；

（3）原告是主动参加诉讼的当事人；

（4）原告提起诉讼必须有具体的诉讼请求和事实依据。

二、我国行政诉讼原告的立法缺陷

1、“相对人原告资格论”的缺陷

行政机关作出行政行为，并不是任何一个公民、法人或者其他组织都享有作为原告的起诉资格，必须是行政行为的相对人或者与行政行为有利害关系并且承担该行为法律后果的、已经进入该行政法律关系，才具有原告资格。

何为“相对人”？它是行政法学中的一个概念，是行政法学中为了说明与行使行政职权的主体相对应一方主体的一个理论概念，即具体行政行为所具体对应的那个人。

根据行政诉讼法第25条第二款的规定，如果有权提起诉讼的公民死亡的，其近亲属可以提起诉讼。这里有一个问题，如果有权提起诉讼的公民是无民事行为能力人的话，其如何提起行政诉讼，对此法律没有明确的规定，这不利于保护原告的合法权益。

2、受案范围对原告资格的限制

诉权都是有条件的，这一点在任何国家都是如此。行政诉讼中，利益衡量贯穿于行政诉讼的整个过程中，尤其是公益与私益的权衡，使得行政诉讼的条件的不确定性和复杂性超过刑事和民事诉讼。受案范围就是指哪些行政活动可以受到法院的司法监督，原告只有在法律规定的范围内提起行政诉讼，法院才有受理的可能。体现行政诉讼的广度。

（1）司法审查范围主要局限于具体行政行为

诉讼活动本质上是为了解决纠纷，凡有权利必有救济，没有救济的权利谈不上权利，也不是权利，哪里有权利哪里就有救济。寻求社会的公平与正义是诉讼活动最本质的特征，行政诉讼当然也不可能例外。从行政行为的结果来看，不论是抽象的行政行为，还是具体行政行为，只要行政机关做出一定的行政行为，其相对方都可作为原告起诉，要求法院对该行政行为的合法性进行审查，依法作出判决。这也是合法性审查原则的体现。

法院的司法审查能否审查行政机关作出的抽象行政行为，这是法学界里有争议的一个焦点问题。如果说具体行政行为针对的是某一个具体的人的话，那么抽象行政行为则是针对不确定的所有人，如果其违法，它的危害性将更大。从这一点上来说，把抽象行政行为纳入司法审查的范围显得尤为必要。对此，行政诉讼法第53条规定，在提起行政诉讼的同时，可以一并请求对该规范性文件进行审查，即附带性审查，当然该规范性文件不包含规章，即只包含规章以下的行政机关制定的决定、命令等。也就是说如果行政相对人认为抽象行政行为不合法，只有在对具体行政行为提起诉讼的时候，才能一并请求对该规范性文件进行审查。

（2）司法审查范围主要限于人身权和财产权

根据行政诉讼法第12条的规定，该条在具体规定了11条法院可以受理的行政案件外，又以一条概括性的条款规定认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的，原告也可以依法提起诉讼。笔者在此认为，此法条看似规定的很全面，但由于其过于概括，可能会导致当事人在起诉时，法院由于拿捏不准是否属于行政案件的受案范围而不予受理，这样一来当事人的合法权利就又可能遭到侵害而无法救济。

宪法赋予了我国公民广泛的自由和权利。所以笔者认为为了更好地保护当事人的合法权益和利益，此处法条可以规定的更加具体些。

三、行政诉讼原告制度的发展与完善

1、“相对人原告资格论”转向“利害关系人原告资格论”

近年来，随着依法行政原则的推进和民主政治制度的进一步完善，使我们逐渐认识到仅仅主张只有行政相对人有原告资格的理论已经不能适应我国行政诉讼制度发展的需要。对此行政诉讼法第25条规定，除行政行为的相对人外，其他与行政行为有利害关系的当事人也有权提起行政诉讼，此处的利害关系是指与案件本身有利害关系或者与案件处理结果有利害关系。如果其没有作为原告提起诉讼，可以在诉讼过程中作为第三人参加诉讼，当然这里不区分有独立请求的第三人和无独立请求的第三人。现实中这样的案例非常多。

有损害必有救济，受损害者即应享有申请救济的权利和资格。对行政诉讼原告资格认识范围的扩大，既反映了行政诉讼制度本身的发展，也是社会发展的必然要求。

2、“具体行政行为”转向“行政行为”

将对行政机关行政行为的审查由审查具体行政行为扩展到抽象行政行为，这是维护法治统一，维护当事人合法权益的双重需要。现行法规定对规章的“参照适用”事实上就是对行政机关抽象行政行为一定范围的司法审查。立法应该将对行政机关的抽象行政行为的司法审查规范化、制度化、普遍化，使受抽象行政行为侵害的行政相对人以及行政相关人可以到法院寻求公平与正义，通过司法手段维护自己的合法权益。应充分发挥行政诉讼在维护法治统一方面的功能，使公权力得到制约和监督，这有利于实现法治的统一。

3、“人身权和财产权”转向“合法权益”

“合法权益标准”是对我国行政诉讼原告资格及法院受理案件标准的高度概括，用一个通俗的公式表示为：合法权益=法定权利+事实上利益。“事实上的利益”实则就是上文中已论述过的“利害关系人资格论”，这里将主要论述法定权利。

人身权和财产权属于民事权利的范畴，包括人身权和身份权。按照《宪法》规定，国家保护和尊重人权，而人权按照《宪法》的列举规定，至少包括以下几项：私有财产权和继承权，选举权和被选举权，人身自由，人格尊严等宪法规定的基本权利。以上所列除了私有财产权和继承权外、人身自由、人格尊严、住宅權之外，均不属于典型的人身权、财产权范畴。

但在实践中，已有案件突破了“人身权和财产权”这一限制。例如1998年，北京科技大学学生田永因未能获得毕业证和学位资格提起行政诉讼，法院受理并判令学校颁发毕业证并对田某学位资格问题重新作出处理。这一受教育权的案件，打破了陈旧的行政诉讼受案范围，扩大了行政诉讼原告资格。

4、共同诉讼

共同诉讼也就是当事人一方人数众多一般指超过三人的诉讼。共同诉讼分为必要共同诉讼和普通共同诉讼。行政诉讼中关于共同诉讼的规定基本上是直接借鉴和照搬民事诉讼法的规定。根据行政诉讼法的规定，人民法院审理行政案件，行政诉讼法本法没有直接规定的，可以直接适用民事诉讼法的相关规定。因为行政诉讼与民事诉讼在法律关系等诸多方面具有相似性，且民事诉讼法规定的比较细致，出于节约司法资源提高司法效率的需要，可以直接适用民事诉讼法的规定。行政诉讼法在共同诉讼的问题上，法条规定的比较简洁，很多问题没有交代清楚，所以笔者在此建议，可以直接参照民事诉讼法的规定。但是毕竟民事诉讼与行政诉讼有着本质上的差异，不能简单的套用民事诉讼法的规定，而需视情况对有关问题予以明确和有关情况予以变通。

四、撤诉后以同一事实和理由再次起诉

根据行政诉讼法的规定，如果原告起诉后又申请撤诉，经法院审查同意撤诉后。原告不能以同一事实和理由再次起诉，如果以同一事实和理由再次起诉的，法院不予受理。此处就有一个问题，如果原告不是自愿申请撤诉而是在被告的胁迫下或者被被告欺骗而申请撤诉，发现之后想再次起诉来维护自己的合法权益，但法院却不受理，这样原告的司法救济就会终结，无法维护自己的合法权益。当然如果法院准予撤诉的裁定确实有错的话，可以通过再审即审判监督程序予以救济。

而根据民事诉讼法的规定，原告申请撤诉法院同意后，只要案件没有经过实体解决，原告再次起诉的，法院都应当受理。对此，笔者认为，行政诉讼可以借鉴民事诉讼的规定，只要案件没有经过实体解决，也就是只要没有经过法庭审理，在此之前，原告再次起诉的，法院都应当受理。这对维护原告的合法权益非常必要，当然法院要对原告的起诉是否符合起诉的条件进行审查。

五、结语

原告的起诉要想真正的进入行政诉讼程序，除了具有原告的资格外，还要属于法院受理案件的范围，并且要符合起诉的条件，且如果是属于复议前置的案件，还必须要先申请行政复议，之后才能提起行政诉讼，所有上述的条件都要满足，原告的起诉才能真正的进入诉讼程序。当然原告的起诉还要在法律规定的起诉期限内起诉，不能超过起诉期限，并且还须属于受理案件的人民法院管辖。所以说，原告主体资格、起诉条件、起诉期限、管辖等是相互联系且不可分割的，他们共同构成了原告能够成功起诉的整体。

从诉讼功能上看，行政诉讼的首要功能是解决行政争议而非监督行政机关依法行使职权。如果行政诉讼的首要功能是监督行政机关依法行使职权，那么如何激发和保障原告的诉讼动力将是一个难以解决的问题，而要想解决这一问题，首先要做的就是保证原告的起诉权利，这一点要从实体法和程序法去双重保障。原告资格与诉权的保护以及人民法院的司法监督权之间关系非常密切，明确原告的起诉资格，保障原告的起诉权利，才能从实质上解决“立案难，起诉难，受理难的问题”，也才能真正发挥人民法院的监督权，当然这需要原告和被告及法院三方的多重努力。

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【作者简介】

孙燕（1987—），女，山西永济人，山西财经大学法学院2014级宪法与行政法学硕士在读。