西方发达国家低碳农业立法实践及其对我国的启示

摘 要：改观我国农业发展过程中存在的严重的环境污染及资源浪费现象，大力推动农业发展的低碳农业经济模式已经成为现代农业实现可持续发展的当务之急。西方发达国家的低碳农业立法主要体现在建立低碳农业的顶层设计立法、低碳农业的财政补贴立法、低碳农业的生产标准立法、低碳农业的技术创新立法以及低碳农業的金融支持立法等方面。借鉴西方发达国家在低碳农业立法体系方面的建设经验，提出我国促进低碳农业发展的立法体系应加强低碳农业发展的顶层法律体系建设、加强低碳农业发展的财政补贴立法体系、加强低碳农业科技和技术创新立法体系、加强低碳农业的金融支持立法体系建设。

关键词：低碳经济；低碳农业；立法实践

低碳经济的概念第一次由英国政府在《我们的未来：创建低碳经济》报告中首次提出。低碳经济（Low Carbon Economy）是在传统能源消耗和经济发展路径对经济发展的可持续性构成严重威胁的背景下社会发展形态的必然选择。传统的以煤炭为主体的能源消耗结构带来的直接后果体现在能源的利用效率低下、二氧化碳排放严重，环境污染、水源污染等与人们生活息息相关的社会现实问题严重威胁着人类的基本生活。通过技术创新等技术手段和产业规制等经济手段，不断开发风能、太阳能、生物质能源等传统能源的替代能源，不断提高能源的综合利用效率，成为实现经济系统可持续发展、人类社会健康生存的重大现实问题。

2013年11月9日召开的党的十八界三中全会决定“围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度”，低碳经济模式是建成美丽中国、实现中国经济健康持续发展的关键。低碳农业是低碳经济的重要组成部分，是通过农业种植过程的低碳化，以及清洁能源技术、节能材料技术等各种低碳技术在农业生产领域的应用，实现农业经济社会与生态环境的协调发展和可持续发展目标的过程。长期以来，我国农业发展建立在大量使用化学肥料、耕地严重破坏的基础上，农业经济的模式相对单一、农业生产的效率相对较低，导致农业经济难以实现可持续发展。在此背景下，应用低碳农业发展的理念为农业发展注入新的驱动力，积极借鉴西方发达国家在促进低碳农业发展方面的立法经验，完善我国低碳农业发展的立法体系建设具有重要的理论意义和实践意义。

一、低碳农业的内涵及模式

低碳农业是指以减少大气温室气体含量为目标，以减少碳排放、增加碳汇和适应变化技术为手段，通过加强基础设施建设、产业结构调整、提高土壤有机质、做好病虫害防治、发展农村可再生能源等农业生产和农民生活方式转变，实现高效率、低能耗、低排放、高碳汇的农业。低碳农业既包括生物化肥取代化学化肥等农业生产过程，也包括利用农业机械化提高农业生产效率、利用农业沼气等发展新型农业能源、推广休闲农业等新型农业等经济模式。

长期以来，我国农业发展建立在大量使用化学肥料、耕地严重破坏的基础上，农业经济的模式相对单一、农业生产的效率相对较低，导致农业经济难以实现可持续发展。改观我国农业发展过程中存在的严重的环境污染及资源浪费现象，耕地紧缺与粮食安全矛盾，畜牧发展与饲料不足的困惑，资源不足与过度开发等问题，大力推动农业发展的低碳农业经济模式已经成为现代农业实现可持续发展的当务之急。

二、西方发达国家低碳农业立法实践

西方发达国家在促进低碳农业发展方面进行了积极实践并取得了丰富实践经验，概括起来，西方发达国家的低碳农业立法主要体现在建立低碳农业的顶层设计立法、低碳农业的财政补贴立法、低碳农业的生产标准立法、低碳农业的技术创新立法以及低碳农业的金融支持立法等方面：

1.建立低碳农业的顶层设计立法。西方发达国家高度重视低碳农业的顶层立法体系建设，以德国为例，《欧盟生态农业条例》和制定与2003年的《生态农业法》是德国发展低碳农业的顶层法律体系，该法律体系详细规定了低碳农业的执行机构及其职能、农业化肥的使用准则，而且对违反上述法律体系的罚则进行了详细规定；美国于2007年颁布的《低碳经济法案》，2009年实施的《美国复苏与再投资法案》等都是低碳农业的顶层立法体系。

2.建立低碳农业的财政补贴立法。应用财政工具能够形成低碳农业发展的市场激励，《欧盟共同农业政策》规定根据农民使用氮肥的情况进行财政补贴，对于农民减少氮肥使用予以小额度财政补贴，对于完全不使用氮肥的农户每公顷给予450—550英镑的大额财政补贴；美国的《气候变化政策》规定定期对农业水质、环境等因素进行检测，对于检测符合要求的农户进行财政补贴。

3.建立低碳农业的生产标准立法。为了在具体操作层面建立低碳农业的保障机制，西方发达国家高度重视低碳农业生产标准立法，例如美国的《联邦食品、药品和化妆品法》、《农药法》、《农药和农药器具标志条例》等对农药化肥的使用、农产品的农药残留量、农业器具做出了详细规定；法国的《农药手册》要求存在不安全因素的农药产品全部退出市场。

4.建立低碳农业的技术创新立法。低碳农业的发展本身是技术创新和管理创新等综合集成的结果，西方发达国家在实践中积极强化低碳农业的技术创新体系立法实践：美国于1877年通过的《哈奇法案》和1914年通过的《史密斯-利弗法案》为美国农业实施科技创新战略和农业科技推广夯实了基础，得益于低碳农业的技术创新立法体系建设，美国农业在在保护环境、提高环境质量的前提下，提高农业产量和利润率，改善农产品的品质。

5.建立低碳农业的金融支持立法。澳大利亚采取了通过金融支持的形式促进低碳农业的发展，澳大利亚于2011年颁布的《低碳农业倡议法》为其实施低碳农业战略提供了法律保障，在《低碳农业倡议法》的体系下，农户享有碳排放的交易权以及碳排放的收益权，同时，政府获得的碳排放收益用于低碳农业的技术研发投入和技术推广服务，通过金融支持的模式，澳大利亚有效形成了低碳农业发展的市场激励机制。

三、西方发达国家低碳农业立法实践对我国的启示

结合西方发达国家在低碳农业立法体系方面的建设经验，我国促进低碳农业发展的立法体系应加强低碳农业发展的顶层法律体系建设、加强低碳农业发展的财政补贴立法体系、加强低碳农业科技和技术创新立法体系、加强低碳农业的金融支持立法体系建设：

1.加强低碳农业发展的顶层法律体系建设。目前，我国关于发展低碳经济和可持续发展主要依托《中华人民共和国清洁生产促进法》、《中华人民共和国循环经济法》等法律法规实施，结合农业发展现状和农业发展目标的低碳农业法律体系尚不完备，有必要进一步加强低碳农业发展的顶层法律体系建设，特别应建立农药、化肥使用等农业相关生产环节的立法和化肥生產、销售、使用、监测等环节和农业碳排放总量控制等方面法规体系的建设。

2.加强低碳农业发展的财政补贴立法体系。纵观西方发达国家的实践经验，合理利用财政工具能够形成低碳农业发展的有效激励体系，我国在推进低碳农业发展的财政补贴立法体系建设方面，一方面应根据我国农业分散化生产和经营的特点强化农户生物化肥利用、农业机械化作业等方面的财政补贴立法，另一方面应强化面向低碳农业企业利用农业清洁能源、开发低碳农业环保材料、发展休闲农业等低碳农业发展方式等方面的财政补贴立法体系建设。

3.加强低碳农业科技和技术创新立法体系。发达国家实现农业碳减排的实践表明，农业科技是减少农业生产中碳排放量的重要保证。与发达国家相比我国的农业科技进步贡献率还处在较低水平。科技部的相关统计数据显示，我国农业科技进步贡献率达到55.2%，远低于以色列农业科技进步贡献率达到96%、日本农业科技进步贡献率约为80%的发展水平。我国在建立低碳农业科技和技术创新立法体系方面，一方面要大力推进以企业为中心的低碳农业技术创新体系建设，另一方面要加强对低碳农业科技成果的保护和科技成果的转化。

4.加强低碳农业的金融支持立法体系建设。低碳农业的发展需要建立在资本密集投入基础上的技术研发和创新，低碳农业技术研发、低碳农业平台建设、低碳农业技术推广等都需要金融资本的有效支持，因此，应加强低碳农业的金融支持立法体系建设：一方面，应在传统以银行业为核心的金融业的基础上，完善担保、融资等非银行金融业参与低碳农业发展的立法体系建设，另一方面应加强低碳农业碳排放权交易市场和低碳农业金融立法体系建设。

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作者简介：余其营（1967-4），男，汉族，河南南阳市人，南阳理工学院张仲景国医国药学院，法学硕士，教授，从事法学教学与研究。