雄安新区：激活京津冀协同发展“一盘棋”

本刊记者 张菀航 高妍蕊

雄安新区：激活京津冀协同发展“一盘棋”

本刊记者 张菀航 高妍蕊

“襟带崇墉分淀泊，阑干依斗望京华”，时隔百年，旧赋新叙。这副相传曾悬于古时新安城（位于今河北省安新县）北门的楹联，如今正守望着一个新时代的故事。

2017年4月1日，故事的序幕拉开。这一天，中共中央、国务院决定设立河北雄安新区。这是继深圳经济特区和上海浦东新区之后又一具有全国意义的新区，一项承载“千年大计、国家大事”的历史性战略选择。

这场宏大叙事发生在怎样的时代背景之下？2014年2月26日，习近平总书记在北京考察工作时，明确提出了京津冀协同发展重大战略。同年10月，习总书记在对《京津冀协同发展规划总体思路框架》的批示中指出：“目前京津冀三地发展差距较大，不能搞齐步走、平面推进，也不能继续扩大差距，应从实际出发，选择有条件的区域率先推进，通过试点示范带动其他地区发展。”2015年2月10日，中央财经领导小组第9次会议审议研究京津冀协同发展规划纲要，习总书记在讲话中提出“多点一城、老城重组”的思路。“一城”就是要研究思考在北京之外建设新城问题。此后，2015年6月印发的《京津冀协同发展规划纲要》提出：“深入研究、科学论证，规划建设具有相当规模、与疏解地发展环境相当的集中承载地。”

大任已降，雄安缘何成为这场故事的主角？又将如何诠释和表现以回应这份国家信任？在京津冀协同发展的框架下，属于雄安的“春天的故事”正娓娓道来。

高潜力、高起点、高定位

新华社日前刊发的题为《千年大计、国家大事——以习近平同志为核心的党中央决策河北雄安新区规划建设纪实》的长篇通讯，详细记述了新区从谋划，到论证研究，再到设立的探索过程。文中指出，选择集中承载北京非首都功能的新区，位置不能太远，也不能太近。太近容易连成一片，达不到疏解目的；太远则难以接受北京的辐射和带动，不能更好地承接和转移非首都功能。“新区位于京津保腹地，各方优势明显，土地水利环境地质支撑条件优良，发展空间充裕，正是集中承接北京非首都功能疏解的首选之地。”

中国人民大学区域与城市经济研究所教授张可云在接受《中国发展观察》采访时表示，雄安新区的选址是经过深思熟虑的。“除了地理区位上的优势，雄安新区目前开发强度不大，空白的地方较多，在未来发展过程中有望实现高起点。与那些有一定发展历史的已建成地区相比，其发展潜力与可塑性更大。雄安新区建设后，京津冀地区今后将产生5个核心，即北京、天津、雄安新区、石家庄与唐山，这样的布局规范合理。”

作为非沿海地区，在开发开放上会否存在局限或障碍？对于这一疑问，国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员刘云中对《中国发展观察》表示，雄安新区在现代交通技术尤其是高铁技术发展的前提下建设发展，既克服了地理上不沿海的劣势，又发挥了地处京津冀居中的位置优势，有利于与京津两地实现同城化发展。此外，不同于深圳特区和浦东新区的设立，彼时劳动密集型制造业由发达国家向发展中国家大规模转移，而当前中国自身有实力来发展中高端制造业和服务业，同时也处于对中高端制造业和服务业有巨大需求的时期，雄安新区正可以把握这一契机。

“尽管雄安新区的战略意义已超出一般国家级新区，但不宜将其与深圳经济特区、上海浦东新区等画等号。深圳特区是在改革开放之初建立对外开放窗口的背景下设立的，上海浦东新区是为建立社会主义市场经济体制作先行示范。”张可云表示，“而新设立的雄安新区着眼于世界级城市群建设与京津冀协同发展，其规划建设更需深谋远图，循序渐进。”

4月13日，国家发展改革委召开新闻发布会表示，正在指导河北省和有关方面，准确把握雄安新区功能定位，高标准高质量组织编制雄安新区总体规划、起步区控制性规划、启动区控制性详细规划及白洋淀生态环境治理和保护规划。发言人严鹏程指出，“规划的编制，要坚持世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位。”

功能疏解“集中承载地”

习近平总书记在2014年年底召开的中央经济工作会议上曾强调，京津冀协同发展的核心问题是疏解北京非首都功能，降低北京人口密度，促进经济社会发展与人口资源环境相适应。

今年2月，习近平总书记实地考察河北省安新县和白洋淀生态保护区，并在主持召开的小型座谈会上强调，“规划建设雄安新区是具有重大历史意义的战略选择，是疏解北京非首都功能、推进京津冀协同发展的历史性工程。”

国务院副总理、京津冀协同发展领导小组组长张高丽近日接受新华社独家专访，对于如何理解雄安新区在疏解北京非首都功能方面的定位和功能这一问题，张高丽表示，“党中央、国务院决定设立雄安新区，最重要的定位、最主要的目的就是打造北京非首都功能疏解集中承载地。”具体定位包括：绿色生态宜居新城区，创新驱动引领区，协调发展示范区，开放发展先行区。

中国区域科学协会副理事长肖金成在接受《中国发展观察》采访时表示，雄安新区的设立有利于减轻北京市的压力，疏解“大城市病”。北京的“大城市病”严重，环境恶化，雾霾挥之不去。北京当前确实需要转移部分产业，疏解部分功能，雄安新区正好可以承接这些功能。

在刘云中看来，“雄安新区就是高标准的非首都功能集中承载地。高标准就是指把雄安新区建设成为绿色智慧新城，是国际一流、绿色、现代、智慧的城市；非首都功能集中承载地就是在一定的空间（例如起步区的100平方公里、中期发展区的200平方公里）范围内，集中承载从首都迁出的非首都功能，包括大量的教育、医疗、应用型研究、部分行政和社会管理职能，以及过去大量集中在首都的经济功能。”

“值得注意的是，不宜将雄安新区承接北京的非首都功能疏解，简单理解为承接其低端行业。”张可云认为，毋庸置疑，北京非首都功能中有许多是低端行业，但北京定位中的文化中心与科技创新中心不完全是首都功能。也就是说，北京的部分文化、科技创新功能属于非首都功能。处理好北京的疏解与雄安新区的承接，需要进一步识别非首都功能中的高端部分。

区域经济新增长极

“设立雄安新区，可谓一举多得：既为缓解北京与天津的膨胀问题建立了一个具有示范作用的疏解承接地，为雾霾严重地区建立一个贯彻绿色发展理念的样板，又可为解决河北的发展滞后问题建立一个新的增长极。”张可云强调。

他进而指出，从区域经济发展规律的角度看，大城市周边地区出现河北与京津间如此大的发展落差是不正常的，在京津冀地区同时出现北京与天津的“大城市病”和河北的环京津贫困带也是罕见的。

此外，肖金成补充道，河北地区的产业结构不尽合理，钢铁、化工、建材、能源等产业高排放、高耗能、高耗水，而河北水资源不足，环境容量也不大，搞这些产业并不合适。他建议雄安新区重点培育高新技术产业，适度发展现代制造业，提供良好的环境和待遇来吸引人才，积极推进产业结构调整和优化。另外，京津冀的城市体系也不合理，北京、天津是超大城市，而河北连特大城市也没有，只有11个地级市，且从解放初期至今未增加一个。目前，河北省城镇化低于全国平均水平，城市规模小，就业岗位不足，缺乏对农村人口的吸纳能力。因此，扩大城市规模、增加城市数量是河北亟待解决的问题。

“新区建设是优化京津冀空间布局的需要。”张可云进一步表示，“从空间结构上来说，在雄安新区建成之后，京津冀地区会形成五个增长极，对整个京津冀地区经济的带动作用会明显增强。”

根据法国经济学家弗郎索瓦·佩鲁的增长极理论，经济增长并非在所有行业和空间均匀分布，而是首先出现和集中在具有创新能力的行业，而这些行业常常集聚于经济空间的某些点上，于是就形成了增长极。该理论认为，经济的增长率先发生在增长极上，然后通过极化与扩散效应对区域经济活动产生影响，区域增长极在自身不断扩大的同时，也通过各种方式不断向外扩散，从而带动整个区域经济的发展。

肖金成指出，将雄安新区打造成全国创新驱动发展的新引擎，仅仅简单承接北京疏解出的非首都功能对于拉动河北发展是远远不够的，这就更需要创新驱动发展，体制、技术均要创新，以及更多创新要素的注入。

在张可云看来，雄安新区与北京、天津，加上石家庄和唐山，有可能会成为世界级的创新高地。我们现在的发展依靠两个推力，一个是改革，另一个是创新。雄安新区很可能会承接北京和天津的部分科技创新功能，成为京津冀创新群体的一个重要成员。

肖金成还表示，作为增长极的雄安新区，未来有望成为北京、天津两个大城市的“反磁力中心”，通过实现“交通更便捷、设施更完善、生态更美好、经济更繁荣”这四项条件，使其较京津有更大的吸引力，从而会有更多的产业、人口主动向“反磁力中心”聚集。

于此，刘云中建议，要抓住公共服务均等化重点领域，推进雄安新区与北京、天津的深度融合发展。发挥北京在学前以及中小学教育方面的优势，争取用较短的时间改变雄安新区的教育设施状况，统筹协调北京市、天津市以及部分中央所属的优质学前及中小学教育资源到雄安新区办分校（分部）或者与现有的学校联合办学。并且，要充分调动北京、天津的优质医疗资源，在1-2年内将雄安新区建成国内的医疗服务高地，近期应考虑在雄安新区建设1-2家国际水准的三甲医院，1-2家国际水准的三甲生育和儿童医院。应尽快明确，对于中期发展区约200平方公里内的现有户籍人口以及由北京迁入的人口（北京户籍），明确其享有与北京完全相同的公共服务和社会保障权利，如就医、子女入学、升学等方面的权利。

图/中新社

城市群发展的“有力支点”

《京津冀协同发展规划纲要》对京津冀区域的整体定位有四点，其一就是以首都为核心的世界级城市群。

“尽管从人口规模、城市数量上看，京津冀地区已经是世界级城市群，但从影响力、产品品牌、跨国公司数量看，还远未达标。尤其是，河北地区城市影响力和竞争力还有不小的差距。”肖金成坦言。他打了一个比方，如果把城市群比作一个口袋，若只是单纯地把城市装进去，就像往里面装土豆，袋子里的每一个土豆都是独立、分散的，这不能称为城市群。“有联系的城市群才可谓是真正的城市群，就像糖葫芦一样用签子把每一颗山楂穿起来。京津冀城市间需分工合作、功能互补、互利共赢，才能形成真正的城市群。”

刘云中相信，雄安新区在京津冀建设世界级城市群进程中将发挥重要作用，总结为以下三方面：第一，雄安新区是发展高端高新产业的重要基地，将吸纳和集聚大量创新要素资源，经济增长的新动能强劲，将成为京津冀世界级城市群的重要创新驱动之地。第二，雄安新区将是世界建设生态智慧城市的标杆和典范，将极大提升京津冀城市圈的世界影响力和竞争力。第三，雄安新区将是世界上大都市区、城市群、城市连绵带治理结构创新的典范和标杆，将为世界大都市区的治理提供示范和学习的榜样。

张可云同样认为，“建设雄安新区是打造世界级城市群的需要。”从全球的角度看，随着中国的国际经济增长贡献度增大，国际影响力与话语权不断提升，作为京畿重地的京津冀地区未来必然要打造世界级城市群。雄安新区出发于高起点，必然会在京津冀城市体系中扮演重要角色，并与北京、天津、石家庄、唐山形成互补关系。雄安新区的设立，有助于未来推进世界级城市群建设，将成为京津冀城市群发展的有力支点。