国家审计职业化建设探析*

西安思源学院 王颖 西安工业大学 汤小莉 罗艳芳 王玲玉

国家审计职业化建设探析*

西安思源学院 王颖 西安工业大学 汤小莉 罗艳芳 王玲玉

国家审计职业化是国家治理体系和治理能力现代化的重要实现方式之一，本文通过梳理国家审计职业化建设的相关概念及依据，借鉴国外审计队伍职业化和我国法官队伍职业化的经验，提出实现国家审计职业化的具体实施路径。研究结果能够丰富国家治理和审计人员职业化发展的基本理论，同时为国家审计职业化建设提供有益的建议和意见，供审计实务部门参考。

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国家审计所具有的政治与业务的双重属性决定了其从业人员必须具备专门的知识结构，特殊的技能方法以及独立、公正、公开的职业形象，必须在其执业领域拥有足够的权威性并具备相应的职业意识、职业道德、职业技能，确保其依法履行职责所需的职业地位和职业保障。而现有的公务员式审计人员管理方式重行政而轻业务的现状必然导致管理方式和工作内容的不匹配，扭曲审计工作的专业化属性，影响审计人员工作的主动性和创造性（王鲁平等，2013）。同时，国家审计全覆盖的实施和政府财政资金向社会公共领域投放力度的逐年加大使得地方政府审计力量严重不足，基层审计人员力不从心，而会计师事务所等社会审计的业务却不饱和，这为国家审计职业化提供了土壤。国家审计机关通过招投标等竞争的方式择优购买优质的社会审计服务，国家购买社会审计服务，能够在降低国家审计成本的同时，提高社会审计利用率，促使现代服务业的快速发展。因此，加强国家审计职业化建设势在必行。

一、国家审计职业化建设的相关概念界定

职业化与审计职业化。职业化是职业人在知识、技能、观念、思路、思维、态度、心理等方面需要符合的职业规范和标准。包含职业素养、职业行为、职业判断、职业技能、职业道德等诸多内容。审计职业化是审计人员在资格准入与认定，审计业务取得，审计证据收集、审计程序执行、审计意见发表等方面，都必须遵循的要求（王中信，2003）。

国家审计职业化。关于国家审计职业化的内涵尚未有全面且严谨的界定。彭新林（2004）、舒立志（2006）及王鲁平等（2013）分别对国家审计职业化给出了相关定义。概括起来为：国家审计职业化是国家审计施行环境的标准化、法定化、制度化，是从业人员技能的专业化、规范化、制度化，也是业务控制过程的权威化、独立化、公正化。

国家审计职业化建设。国家审计职业化建设的根本目标就是要培养一支高素质、专业化的审计干部队伍，以提高审计工作质量，确保审计工作权威性（谢华，2009）。其至少应包含两个层面的内容：第一，审计职业专门的知识结构、特殊的技能方法、特定的社会地位、独特的思维模式等职业状态；第二，职业准入和遴选、职业等级、权利责任、绩效考评、资格考试、职业准则、监督与责任、职业激励、职业教育、职业道德等制度安排（罗惠玲，2010）。

二、国家审计职业化建设的实施依据及存在问题

（一）国家审计职业化建设的实施依据国家审计职业化是保证审计独立客观、公正执法的首要条件，不仅是提高审计队伍整体素质的重要保证，也是现代法治国家的基本特征和要求，有利于提高审计队伍的组织能力与审计工作的权威形象（晋玉梅，2014），增强国家审计机关及审计人员的独立性（刘恋，2010），提高审计队伍的整体素质（王耘农，胡俊刚，2008；郑石桥，安杰，2013），也有利于政府职能的规范履行。当前我国的社会环境及相关法律法规也为审计职业化建设铺平了道路，目前进行国家审计职业化建设依据如表1所示。

（二）国家审计职业化建设目前存在的问题目前发达国家已普遍实行了审计职业化，我国国家审计职业化由于体制、机制等原因，仍在探索中，主要存在以下问题：

（1）相关体制存在问题。《审计法》明确规定，国务院设立审计署，在国务院总理领导下，主管全国的审计工作。国家审计机关设在政府，实际上变成了“内部审计”，影响审计的独立性和权威性，审计部门与其他行政部门处于相同的行政基层设置，但却存在监督与被监督的关系，使审计工作很难有效开展。

（2）国家审计人员准入制度不完善。当前，技术规范有国家审计准则，计量规范及审计“八不准”纪律党纪政规，但国家审计人员的准入、退出与考评系统，只有国家公务员的录用体系，后续的职称晋升等仅涉及审计师资格考试、计算机审计中级水平考试等。又如，很多国家审计人员虽然考试通过但从事审计师实务时却表现出明显的知识储备薄弱，这就表明现有的录用考试体系和内容需要做出相应的调整，只有那些真正德才兼备的人才应该进入到选拔队伍中。

（3）国家审计队伍整体素质有待提高。根据审计署国家审计人员相关资料可知，截止2014年年底，有18%的人员具有高级审计资格，27%的人员具有中级审计资格，3%的人员具有初级审计资格，还有多达52%的人员没有任何审计资格，这一方面说明仍有大比例审计人员不具有审计资格，而且初级资格人员较少导致后备人才不足。具体职业资格如图1所示。

表1 国家审计职业化建设的依据

图1 国家审计人员职业资格状况图

（4）国家审计人员后续培训体制不完善。审计人员是审计工作的操作执行者，其能力高低直接决定着审计质量。目前对审计人员的培训多为理论培训，其他大量实务则尚未涉足，且收效甚微。审计署近几年在国家审计人员培训方面的支出并没有明显的增长，甚至在2013和2014年还出现大幅下降，如图2所示。

三、国家审计职业化建设的经验借鉴

（一）国外审计队伍职业化的经验借鉴

（1）完善的制度和改革机制。世界发达国家普遍实行了审计队伍职业化，并在相应的法律条款中明确规定了审计人员的准入资格、任职条件、权力义务、提拔晋升及政治生活待遇等，保证了其在一定程度上能够依法审计、客观公正地履行审计职责（武俊，2000）。如美国政府，通过颁布《1984年单一审计法》，解决了审计过程中出现的重复问题，提高了审计效率，降低了审计成本，使得单一审计制度更加完善有效。因此，一套完善的审计职业化制度，应该包括完善的职业准入制度，分类设置的职业岗位，职业等级划分制度，科学的任职条件，立法式的审计管理体制等诸多方面。

图2 国家审计人员培训支出情况表

（2）与其他机构合作促进审计制度的制定。美国审计总署（GAO）通过与美国注册会计师协会合作，改进了政府审计质量。如GAO于1986年的3月，发布了《CPA审计质量：许多政府审计不遵守职业准则》的研究报告，建议会计职业界改进政府会计与审计教育状况以及提高CPA执行政府审计的质量。美国注册会计师协会（AICPA）于1987年5月发布了《关于政府部门审计质量的紧急任务报告》(TFR)，TFR提出了5大类共计25条建议，从教育、业务约定、评价、执行、信息交流等方面改进了政府会计、审计的工作质量。此外，AICPA通过设立技术信息部专门负责解决与政府相关的审计问题。美国反欺诈性财务报告委员会下属的发起人委员会（COSO）2003年修订的《内部控制——整体框架》从目的、承诺、能力、监督与学习四个方面，提出了审计人员在内部控制工作中的20项控制基准。这些与其他机构合作而制定的审计制度，有助于提高政府工作效率与执业质量。

（二）我国法官队伍职业化的经验借鉴

（1）职业准入。《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》指出，“必须按照法官法规定的条件选任法官，进一步规范法官选任程序，统一法官选任标准，从学历、任职资格等方面提高法官职业准入‘门槛’”，这样可以确保准入人员的高素质。因此，本文提倡在《审计法》中增加审计人员的职责、义务和权利等条款，明确审计人员享有依法审计不受行政机关、社会团体和个人的干涉等权利（晋玉梅，2014），严格国家审计人员的职业准入，保障真正德才兼备的审计人员进入国家审计队伍。

（2）职业培训。法官的职业特征决定了其必须由专门的机构按照严格的程序，通过对法官任职资格以及任职能力和水平的规范化培养和训练，打造出合格的职业法官队伍。而法院工作人员的晋升主要存在两条路径：一是审判职称，二是行政职级。在职业化改革中，法院对工作人员晋升制度进行变革，改“论资排辈”为“凡晋必考”，通过组织“竞赛”的形式来实现人员的晋升，同时，根据预备法官、任职法官、晋级法官、续职法官等不同阶段设置不同培训课程。这种培训方式和形式完全可以为国家审计人员的职业培训提供借鉴。

（3）职业保障。《法官法》颁布以后，法官的任职、惩戒、待遇、身份保障等方面的问题被纳入了法制化的轨道，法官的职业保障有了明显的进步。完善的法官职业保障制度，能够使法官将精力集中于审判工作，增强其抵御外界干扰的能力，实现审判结果的公平与公正。这对于国家审计职业化来说同样具有重要的借鉴意义。国家审计职业化能够使国家审计从业人员在任职、惩戒、待遇、身份保障等方面都具有保障，从制度上保障审计人员职业权力和职业地位、明确从业人员享受对应级别的待遇。

（4）职业监督。建立政治监督与业务监督相结合、上级监督与群众监督相结合、内部监督与外部监督想结合的监督体系是法官队伍职业化的关键环节之一。法官监督机制是中国法官制度中重要的子系统，是我国法官职业化建设的重要项目。同时，建立国家审计职业化制度，也要充分行使《宪法》、《审计法》赋予的国家审计的各项职能，强化其对权力的监督与制约。

（5）法官助理制度。法官职业化要求设立“法官助理制度”，而审判组织模式也由原来的“一审一书”发展为“法官+法官助理+书记员”的模式，这个过程中，以法官助理制度的建立为突破口的一系列审判改革措施的推出，特别是通过法官、法官助理、书记员的职责划分，能够突出法官的中心地位，实现其精英化和职业化管理。同样，对于国家审计职业化也可以设置类似于助理的职位，通过减少审计人员的工作量来达到减少审计人员数量，将其职责中的辅助性工作分离出来，设置“审计助理”来分担其工作量，实现审计人才的专业化和精英化。

四、国家审计职业化建设的路径设计

综上所述，笔者认为，国家审计职业化的实现，需要从国家审计职业化制度建设、机制建设、人才队伍建设等方面设计国家审计职业化建设的具体路径。具体路径如图3所示。

（一）国家审计职业化制度建设

（1）建立国家审计职业人才流动制度。国家审计职业人才流动制度包括准入与退出制度。职业准入制度和考试制度的建设，能够使国家审计职业标准化。国家人力资源与社会保障部在2015年《职业分类大典》中，以规范的职业分类形式将其确定下来，规定并要求“凡是进入国家审计机关从事审计工作的所有人员既要具备一般公务员的资格，还要取得由审计署和人社部组织考试考核合格后颁发的审计职业资格证书。”因此，在充分借鉴国外审计队伍职业化及我国法官队伍职业化经验的基础上，国家应在全国范围内建立完善审计职业准入制度规范审计人员选任程序，统一标准，从各方面提高审计人员职业准入。而退出机制能够使那些除了身体、年龄等因素外，由于不具备更强综合素质的审计人员及时退出审计队伍，促使审计人员始终保持专业水平，在审计队伍内部形成良性竞争的氛围。

图3 国家审计职业化建设的路径设计图

（2）建立审计职业后续培训制度。如前所述，国家审计职业化的发展需要建立终身的常态化的审计职业培训体系。该项工作可以通过成立国家审计行业协会来组织和实施。行业协会可以通过分析现有审计人员的素质状况，有针对性地提出培训计划。审计机关应尽量创造条件，通过鼓励审计人员参加一些职称考试和学历教育、开展审计专题培训、审计业务经验交流分享会以及在本单位内部实行岗位轮换等多种形式，提高审计人员的专业理论水平、实践经验和业务技能。同时，国家也可以成立专门的国家审计学院，参照国家会计学院的情况执行，提升审计人员的综合素养和社会对审计专业及审计人员的认可度。

（3）完善国家审计人员考核制度。国家审计职业化也应建立相应的审计人员职业考核制度，在考核过程中应注重和实行绩效考评制度，从德、能、勤、绩四大方面进行考评。审计职业的考评重点应逐渐从公务员式的行政考核转变为审计工作实绩，并逐渐增加对专业能力、专业成果的重视，最终将考评主体规定为“考评委员会”（由内部和外部成员组成），凸显考核评价的公正性。此外，在现有高级审计师、审计师的职称考试、评审制度的基础上增加审计专家等审计领军人才的评审，强调凸显审计队伍中审计人才的专业技能与工作经验。逐步建立全国统一的审计职业绩效考评标准和职业标准。根据考评标准，对审计人员的工作绩效进行单项或全面的记录、考核和测定，确定职业等级的升降。根据不同的职业标准，分门别类地组织不同的审计职业考试，设置更全面且侧重实务的考试内容，选拔真正适合其岗位的人才。

（二）国家审计职业化机制建设

（1）国家审计职业能力评估机制及评估体系。国家审计职业能力评估机制应将公务员式的行政考核转变为审计工作实绩的业务考核，增加对审计专业胜任能力、审计专业业务成果等内容，确保人员考核的公正性。与此同时，还需要建立一套基于一定审计理论的职业技能评价体系。在此体系的设计中综合考虑审计人员的知识结构、逻辑思维能力、方式方法创新能力、与人沟通协调能力、项目的组织管理能力等指标。将其职业技能与职业评价标准相结合，对国家审计人员进行科学评估。逐步引导公务员身份的审计师逐步向职业化审计师转变，凸显国家审计的业务属性，弱化其行政属性，从职业发展角度激发国家审计人员的工作积极性和主动性。

（2）国家审计职业监督机制。国家审计职业监督机制要把内部监督和外部监督有机结合起来，在外部监督机构的压力下，依靠内部的制度约束、人际约束实现国家审计职业监督机制其相应的功能。如可以组成一个由纪检、监察和审计等部门成立的联席会议机构，将办公室设在审计机关内。这个机构类似于中央五部委经济责任审计联席会议办公室。在可能的情况下，扩展现在的工作平台，将一般财政、财务收支审计中难以解决的问题，纳入此联席会议一并考虑。目前，审计机关最需要的是部门之间的直接沟通，而不仅仅是文件的递送。此外，考虑到目前部分协同问责的机构在审计机关人员问责方面存在延迟、推脱、搁置等现象，也可以由人大常委会设置审计联络员岗位，负责收集在审计工作报告中涉及到的被审计单位有关当事人的处理建议，然后以人大常委会转发的名义，转交给有关部门问责，同时，由联络员对问责的结果进行督办。

（3）审计职业保障机制。审计职业保障机制是为了维护审计人员的职业利益，保障审计人员正常地从事审计活动，促进国家治理职能的发挥而建立的与国家审计职业相关的保护性措施。主要包括：职业权力与能力，职业身份与形象，职业待遇和职业安全等保障。因此，国家审计职业化过程中，应以专业技术人员的身份和形象将审计人员的能力、权力进行相应的匹配，保障相应的待遇和职业安全。比如，目前我国的审计职称分为审计员、助理审计师、审计师、高级审计师和正高级审计师五个职称序列。与之相对应，国家可以建立入门级、初级、中级、高级、正高级五个审计职业等级，建立审计职业等级制度，可以为审计领域的有识之士设定较高的奋斗目标，激励审计人员不断提高审计工作能力和工作水平，不断晋升更高的等级。也可以根据审计业务实际需要，人尽其才，这样也便于建立和完善国家审计职业能力评估体系。

（三）国家审计职业化人才队伍建设国家审计人才队伍大致可分为三类：国家审计专业人才、国家审计管理人才、国家审计领导人才。其中国家审计专业人才队伍强调其审计业务的实战能力；审计管理人才队伍强调其综合分析、统筹规划和科学管理的能力；审计领导人才队伍需要审计人员具有坚定的政治信念、敏锐的洞察力、清政廉洁，具有全局观和前瞻性、组织和管理能力强。在国家审计专业化队伍建设过程中，要进出有序，允许审计人才在这三支队伍中合理流动。目前的国家审计人员准入主要是通过公务员考试进行选拔，这显然不能充分体现国家审计职业化的要求。因此，应通过考试、考评、推荐等多种形式允许国家审计人事体制的适当松动，从企业、会计师事务所、高校、研究院所、行业协会等多个部门吸纳优秀人才进入国家审计队伍。当然，也应该建立审计人员退出机制，实现审计人才的有效流动，保障审计人才队伍的科学化，促使审计人员不断进取，在审计三支队伍内外部形成良性的进出机制，激发审计人员工作的主观能动性及创新能力。

*本文系陕西省自然科学基金“基于行政事业单位内部控制的审计机关绩效评价”（项目编号：2014JQ2-7039）、西安工业大学2016年校长基金项目“技术高管团队异质性、创新氛围对企业创新绩效的影响机理”（项目编号：XAGDXJJ16023）阶段性研究成果。

［1］陈莉：《国家审计职业化特征分析》，《财会月刊》2009年第14期。

［2］罗惠玲：《对国家审计职业胜任能力的几点思考》，《中国审计》2010年第3期。

［3］彭新林：《审计职业化思考》，《中国审计》2004年第12期。

［4］舒立志：《刍议国家审计队伍职业化》，《审计月刊》2006年第10期。

［5］王鲁平、李健、王菥茹：《国家审计职业化及管理对策》，《审计研究》2013年第2期。

［6］王中信：《论审计职业化——从特派办看审计发展趋势》，《中国审计》2003年第18期。

［7］武俊：《美国政府审计职业化历程》，《审计研究》2000年第2期。

［8］谢华：《政府审计人员职业化管理的探讨国家审计职业化特征分析》，《审计月刊》2009年第8期。

［9］江振春：《美国联邦最高法院与法官助理制度》，《南京大学学报》2010年第2期。（编辑 周谦）