自由裁量权膨胀下的行政合理性分析

耿晓伟

【摘要】当今社会行政机关的自由裁量权不断膨胀，而合理性原则又是制约自由裁量权的利器。随着自由裁量权被滥用的案件时有发生，行政相对人处于弱势地位，救济能力不足等实际国情的客观存在，适时的将合理性审查纳入行政诉讼受案范围不仅有利于私权利的保护和救济，推进依法行政。

【关键词】自由裁量权 合理性原则 合理性司法审查

一、现代行政自由裁量权的膨胀

自由裁量权是当代行政发展的重要特征和趋势。行政管理的能动性是实现国家行政管理职能所必须的要素。随着现代社会的发展，政府组织和调整社会生活的功能和权限范围不断扩大，行政机关享有的自由裁量权也随之增加。我们需要的是一个能动的政府，但这个政府在保持其能动性的同时又不能成为一匹脱缰的野马。对此，行政合理性原则的出现及其重要性的凸显恰恰表明了现代行政法要求行政从形式合法发展到必须合乎法治之理性和社会公正。

进入现代社会以后，随着社会事务的迅速增加和社会关系的日益复杂化，政府的功能也迅速强化，对人们的生活的各个方面无所不管。这些都是自由裁量权存在的客观性社会基础，王名扬先生把这种客观基础归纳为五个方面：

第一，立法机关很难遇见未来的发展变化，只能授权行政机关根据各种可能出现的情况作出决定；第二，现代社会极其复杂，行政机关必须具体情况具体分析，法律不能作出一刀切的规定；第三，现代行政技术性高，议会缺乏能力制定专业性的法律，只能由行政机关采取适当的执行方式；第四，现代行政开拓众多的新活动领域，无经验可以参考，行政机关必须做出试探性的决定，积累经验，不能受法律严格限制 。

在当代社会，自由裁量权已普遍扩及于行政法的大部分内容，实践中大量的自由裁量权有被滥用的嫌疑，原因是监督制度不完善，众所周知合理性审查是被排除在行政诉讼受案范围之外的，理由不外乎是司法权不能过多的干预行政权；行政权过于专业、精细，司法工作人员能力不足等等，但是笔者认为体制内部监督远远比不上体制外监督，针对当前我国行政机关过于强势，自由裁量权被滥用的案件时有发生，应当适时的将合理性审查纳入行政诉讼受案范。

二、行政合理性原则的涵义及其必要性

（一）行政合理性的涵义

对于行政合理性原則的涵义，学者们的理解并不一致，人们一般认为，行政合理性原则是指行政行为的内容要客观、适度、合乎理性，但也有人提出质疑。笔者认为，行政合理性原则建基于对行政自由裁量的控制，其核心内容是行政权的行使不仅要合乎行使的法律，而且要合乎“理性”和“公正”，合理性是现代行政法治精神的应有内涵。这里的合乎理性应理解为行政权的行使应符合立法目的，法律的一般原则，事务发展的内部法则和规律，社会生活日常之公共情理和一般社会道德准则，合乎行政实体上的公正和行政程序上的公正。基于此，行政合理性原则的涵义可分为三个方面：

第一，妥当性原则，它要求手段是能够达到目的的，如果手段根本无法达到目的，就是违反妥当性原则。第二，必要性原则，是指行政行为是要足以达到法定目的即为合理且必要的，如果手电的运用超过现实法定目的所必须的限度，就是对行政必要性原则的违反。第三，比例原则，是指行政机关依法行使权力可能对人民利益造成不可避免的侵害，只有在确认前者利益绝对大于后者利益之时才能为之。

准确的理解合理性原则的涵义，另一种有效的思路是选择逆向测定法，即从行政自由裁量权的不合理运用—滥用职权角度考虑，进而达到自由裁量的合理性标注。归纳起来包括以下九项：

第一，考虑不相关之因素；第二，以不正当之动机做出行政决定；第三、不诚实行使裁量权；第四，行为“不公正”、“恣意”；第五，忽视市民法律上的合法期待。第六，法律解释不适当；第七，违反“禁止返言”言责[2]。

（二）行政合理性审查的必要性

首先，通过合理性审查可以有效规制行政机关在行政处罚中的自由裁量权，基于中国的现实国情和法治现状，强调处于弱势的相对人的权益保护并不为过，不可否认，通过对公安机关行政处罚行为进行合理性审查能够有效的规制自由裁量。

其次，合理性审查可以避免因“定任务、下指标”而造成的不合理处罚。自律性不强，缺乏必要的司法监督，导致了行政机关作出的行政处罚行为存在着合理性问题。通过合理性审查的外部监督，有利于避免行政机关恣意进行处罚，强化其依法行政，确保处罚的合理性。

再次，合理性审查可以监督由于“人情案”引发的同类行为不同等对待的不合理处罚。同一案件中存在着同样程度的违法行为人，由于某一方“托关系”而导致最终的处罚结果不同。

最后，合理性审查可以有效救济一些明显违背法治精神的不合理处罚。例如，男子在家下载色情视频观看而被处罚。因此合理性审查不仅可以弥补现有法律规定的缺位和监督机制的滞后，维护和稳定社会秩序，而且可以维护公平正义，真正有效的保护相对人的合法权益。

三、合理性司法审查制度的完善

根据我国行政诉讼法的理论与实践状况，建立我国的行政合理性司法审查制度，我认为须从以下几个方面采取措施：

第一，制定法律，确立行政合理性司法审查原则。要做到有法可依，让人民法院的裁判有法律权威，就必须有明确的法律依据。因此要确立行政合理性司法审查原应该修改《行政诉讼法》，把行政合理性司法审查原则写入法律。

第二，确立行政案件的司法审查判例法制度。由最高法院选择、编纂一批判例，重点在于行政裁量案件，并总结出具有指导意义的一般性规则。

第三，加强司法解释，统一对行政合理性标准的认识，维护法律的权威性和法治的统一性。

第四，我国行政诉讼法中规定的受案范围过窄，不利于保护相对人的合法权益。因此，在构建合理性审查制度时，应当以合理性原则为基础，把合理性审查作为受理案件的依据，将行政机关作出的行政行为中合法不合理的案件纳入到司法审查的受案范围之中。

第五，合理性审查的举证标准，对于原告方而言，原告举证只需证明不合理性处罚行为的存在，只要证明存在该事实，并具有合理性问题的嫌疑即可，即盖然性标准[3]。而对于被告方，在证明标准上要高于原告的证明标准，必须达到排除合理怀疑的程度。

参考文献：

[1]马东斌，《试论行政合理性的司法审查》，载《学习论坛》，2007年第9期

[2] 汪燕，《行政合理性原则与失当行政行为》，载《法学评论》，2014年第5期

[3] 蒋新华，《浅析行政裁量司法审查的范围及合理性原则》，载《法学杂志》2010第年11期