城市环卫保洁市场化改革的调查与思考——基于江苏省宿迁市采用PPP模式建构“大环卫”体系的实践

●叶锋 于登才

城市环卫保洁市场化改革的调查与思考
——基于江苏省宿迁市采用PPP模式建构“大环卫”体系的实践

●叶锋 于登才

宿迁环卫工人休息室

城市环卫保洁如何将职能分散保洁权打包整合，形成“一揽子”项目，构建“一体化、全覆盖”的“大环卫”格局？江苏省宿迁市率先启动实施环卫保洁PPP项目，有效解决了市区环卫作业主体多元的问题，实现了“一把扫帚扫到边”，推动了市区环卫作业逐步向规模化、集团化、一体化、智能化迈进，实现了环卫保洁质量“全省领先”。

PPP 环卫保洁 市场化改革

自国家启动政府与社会资本合作（PPP）模式的推广应用以来，江苏省宿迁市为全面提高市区环卫管理和作业水平，促进文明城市建设，自2015年11月5日起，深入思考如何通过PPP模式引入“专业的人做专业的事”，通过积极推进政府与社会资本方深度合作，全面启动了市区环卫保洁市场化改革工作。该市按照“一体化、全覆盖”的要求，将原分散在住建、水务、交通、园林、环卫、街道等部门的保洁权全部打包整合，形成“一揽子”项目，环卫作业实现了“全覆盖”，解决了管理保洁职能分散交叉的问题。改革后，道路清扫保洁面积达671.1万平方米，比改革前约增加228.6万平方米，增幅达51.7%。改革实施以来，宿迁市区环卫作业综合实力达到江苏省领先，实施环卫市场化改革，不仅有效化解了市区环卫管理矛盾，理顺了环卫管理机制，还推动了市区环卫管理理念更新和作业模式创新，推动了市区环卫作业逐步向规模化、集团化、一体化、智能化迈进。

一、宿迁市相关改革背景

主要是基于以下两大背景：国家宏观政策的鼓励以及符合宿迁客观需要。

一是国家政策鼓励环卫保洁市场化改革。2012年住建部《关于进一步鼓励和引导民间资本进入市政公用事业领域的实施意见》中提出，“鼓励民间资本通过政府购买服务方式，进入污水处理、环卫保洁、垃圾清运等市政公用事业领域的运营和养护”。2015年国务院办公厅《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》中提出“鼓励在公共服务领域推广应用PPP模式”。2015年《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》中提出，“引入市场机制，发挥市场作用，吸引社会力量和社会资本参与城市管理。推行环卫保洁、园林绿化管养作业、公共交通等由政府向社会购买服务，逐步加大购买服务力度”。期间，重庆、海口、贵阳、盘锦等地在环卫保洁市场化乃至环卫综合管理一体化改革方面进行了有益探索，环卫保洁管理市场化改革逐渐发展成熟。

二是宿迁市环卫管理矛盾需要市场化改革解决。宿迁建市20年来，特别是近几年来卫生城市、旅游城市、园林城市、文明城市创建，市委市政府在中心城市建设和管理方面投入大量人财物力。但市区环卫管理和作业主体多元、政府直接投资、行业统揽、管干一体等传统环卫运作模式导致的环卫保洁投入不足、人员老化、标准不一、效率较低、职责不清、监管缺位等问题始终没有得到较好地解决。引入优质社会资本及其管理机制，稳步推进市区环卫保洁市场化改革，逐步向大环卫过渡，符合当前宿迁中心城市管理的现实需要。

二、宿迁市改革推进的基本情况

为稳步推进市区环卫保洁市场化改革任务，宿迁市财政局会同市城管局对市区环卫保洁市场化改革工作进行了认真研究和谋划，全面落实改革各项任务。

（一）开展市区环卫保洁管理情况分析和调研

通过分析和调研，初步摸清市区环卫保洁管理中存在的主要问题包括：

1、环卫保洁管理和作业主体多元，监管协调难度大。市区环卫管理以市、区两级管理为主，街道管理为辅。中心城区主次道路、人行道、绿化带、公园广场、河湖水面、背街后巷等清扫保洁工作，分别由市、区的环卫、园林、住建、水务、街道等多个部门负责，主体责任分散，条块分割严重，管干不分、责任不清，市区两级政府间、部门与部门之间经常出现推诿扯皮现象。

2、环卫工人工资待遇低，人员老化，环卫作业标准难落实。2015年市区64平方公里范围内的环卫作业人员，“60、50”岁以上的人员比例超60%，环卫工人年龄普遍偏大，人工清扫体力上难以满足环卫工作需要。环卫行业长期以来管干一体、政企不分，工资待遇偏低，环卫队伍不稳定，积极性不高，无法实现环卫作业标准化管理的要求，也无法满足城市快速发展带来的应急管理需要。

3、环卫投入难保障。一方面，各区环卫设备超期服役，带病作业、坏损严重；另一方面，不愿投入资金购置环卫保洁设备、进行环卫设施建设，即使是新购置的设备也存在长期闲置等现象。从大环卫的角度看，环卫管理在地域范围上要逐步向乡镇、农村延伸，在领域上要逐步向各类垃圾分类收集、收运、有效化利用和处理等方向发展，据调研测算，环卫下一步的发展实际所需投入非常大，仅车辆投入将超过7000万元。

4、环卫资源利用效率不高，大环卫格局难以形成。一方面，传统运营的环卫体系机制，导致各区之间环卫资产及资源相对独立，无法做到环卫资源的统筹调配及有效利用，造成资产利用效率不高甚至处于闲置状态，大大增加了环卫作业运营及管理的成本。另一方面，目前的城市生产生活垃圾的无害化、资源化利用已引起各方面的高度重视和关注。宿迁市区的生产生活垃圾，各管一块，块块分割，既影响环境质量，不便于城市管理，又增加了运营处置成本。

（二）外出考察学习先进地区做法和经验

为有效解决宿迁市环卫市场化改革工作中存在的突出问题，去年5月，市财政局、市城管局赴贵州贵阳、广西贵港和辽宁盘锦等地进行环卫市场化改革考察，重点围绕市场化、大环卫、人员安置、机械化作业、政府付费和监管方面进行研究。重点学习考察六个方面的内容：

1、考察不同环卫市场化运作方式的效果。如贵阳市南明区采用传统市场化模式，全区招标引进三家专业运营商分片负责区域的环卫保洁工作；乌当区通过引入专业企业购买环卫资产并负责区域内的环卫保洁；花溪区环卫保洁则实行PPP模式，由政府和社会资本共同组建的项目公司负责区域内的环卫工作。考察认为，由于各区采用的模式不同，环卫保洁效果也不同。花溪区由于采用规范化的PPP模式，环卫保洁管理更规范，效果也最显著。

宿迁配齐乡村垃圾存储设施

2、考察构建一体化的大环卫体系。针对环卫作业条块分割等问题，广西贵港和辽宁盘锦等地均进行了不同程度的整合，“墙到墙”“红线到红线”内所有环卫工作实行“一把扫帚清到底”，公厕保洁、绿地及水面清洁、垃圾清运等均可纳入到市场化范畴中。贵港、盘锦均在农村生活垃圾的收运处理方面引入了市场化企业，使垃圾围村、围城等问题得到较好解决。

3、考察改革地区环卫人员安置办法。针对事业编人员，各地原则上由其主管部门在系统内相同性质事业单位中顺向分流安置，也可由当地政府统一组织协调，安置到本地区所属的其他同类事业单位，事业编人员也可以选择到环卫市场化企业中就职；对于合同制人员，在自愿的基础上由环卫市场化企业全员接收，并保证若干年（贵阳市花溪区为3年）内无重大过失不予解聘；对于非合同制人员，由环卫市场化企业全员接收，并将拖欠的社保予以补足，该笔费用由政府按作业面积分年度予以支付。通过调研，各地环卫市场化后，环卫工人的工资和福利均得到增加，工作积极性和荣誉感大幅提升。

4、考察机械化率提升工作。考察发现，改革后，各地环卫保洁机械化率都显著提升。据贵阳市城管局介绍，该市已基本实现道路清扫保洁市场化运行，城区主次干道车行道机械化清扫率由53%提升到84%。在与环卫部门和相关企业调研交流时获悉，该企业在国家领导人调研贵阳时圆满完成下榻地区的环卫保障任务。

5、考察政府如何进行监管。考察发现，环卫市场化改革后，政府环卫部门从具体的环卫工作中抽身出来，实现了“管、干”分离，更加专注于行业管理和业务监管。据贵阳市花溪区环卫局介绍，该区试行的环卫作业绩效考核标准采用百分制，考核结果达到九十分，政府全款支付服务费；考核结果低于九十分，每低一分扣五万元；考核结果不足七十分，出现第一次政府方予以警告，出现第二次进行约谈，出现第三次则无条件清退。

6、考察改革对政府投入的影响。政府环卫支出都较改革前有所增加，但被考察地区都认为，如果结合环卫保洁面积、标准，车辆及人工投入等方面的因素，改革后的环卫保洁单价都没有提高。通过对先进地区的学习研究，逐渐形成宿迁市环卫保洁市场化改革的基本思路。

（三）深入排查环卫基础数据，为改革创造条件

通过对市核心区环卫工作摸底调研发现，宿迁市环卫有明确保洁责任和财政支付义务的保洁面积仅为442.5万平方米，在背街后巷清扫保洁上，经常靠突击、靠应付；市区机扫率为61.7%，环卫车辆在作业过程中仅清扫主要道路的快车道，慢车道（辅道）基本没有实施机扫；环卫工人工资不到1200元，待遇难以保障，适龄工人招聘难，队伍年龄老化，工作效率低下。

（四）广泛与社会资本沟通，吸引社会资本参与改革

由于北京环卫集团是首都环卫领域规模与综合实力最强的专业化实业集团，长期致力于清扫保洁服务、固废收运服务、固废处理服务、专用车制造等环卫一体化综合服务，曾完成北京奥运会、新中国成立六十年周年庆典等重大活动的环卫服务保障任务。在与北京环卫集团进行了多次沟通磋商后，双方明确了合作意向，拟定采用PPP模式推进宿迁市环卫市场化改革，并就项目的运作范围、作业内容、作业标准、人员安置、存量环卫资产处置、应急处置，以及未来新组建项目公司的政府参股比例、投资估算、成本估算、政府付费单价及调整机制、自有资金预期回报率等项目边界进行了深入沟通。

（五）制定项目实施方案，有条不紊地推进改革

宿迁市财政局、市城管局会同专业咨询机构，编制了《市区环卫保洁市场化PPP项目实施方案》。为确保项目稳健落地，《方案》在六个方面进行了充分论证和修改完善：一是明确作业范围为市核心区64平方公里和作业标准，机扫率不得低于80%；二是严格控制政府付费，确定政府采购价格上限为每年8834.69万元，通过两轮磋商确定中标价为8343.84万元；三是确定现有的环卫设备、环卫设施由第三方评估后作价入股，防止国有资产流失；四是根据国家特许经营有关规定，将新公司的利润控制在8%以内；五是确保现有环卫人员的妥善安置，工资水平不低于宿迁市最低工资标准的1.1倍；六是细化绩效考核，与政府付费挂钩。《方案》经宿迁市政府审批后，迅速启动采购工作。2016年9月10日，通过磋商确定北京环卫集团为中标单位，与宿迁市城投公司正式签约组建“京宿环卫公司”；至11月30日止，各区环卫资产、环卫设施、作业范围和内容等项目已全面移交，宿城、宿豫、洋河新区三区1150名环卫人员，按照自愿原则由京宿环卫公司接收。2017年1月，由市城管局牵头，会同各区相关部门对京宿环卫公司的环卫作业进行了月度考核。

三、改革取得的初步成效

实施市区环卫保洁市场化、一体化改革，不仅符合国务院、住建部相关要求，也符合当前环卫事业发展趋势，有效解决了市区环卫管理作业主体多元、投入不足、人员老化、效率低下、标准不一、监管缺位等问题，进一步提高了区域环卫管理和作业水平。

一是解决了作业主体多元的问题，初步实现了“一把扫帚扫到边”目的。本次改革按照“一体化、全覆盖”的要求，将原分散在住建、水务、交通、园林、环卫、街道等部门的保洁职责全部打包整合，形成“一揽子”项目。道路清扫保洁面积达671.1万平方米，比改革前约增加228.6万平方米，增幅达51.7%，环卫作业实现了“全覆盖”。除保留道路清扫保洁、垃圾收集转运、公厕运营维护、水面保洁等项目外，还增加了绿化垃圾捡拾、河岸保洁、城市家具擦洗、雨水井篦清掏等14项内容。环卫作业覆盖面在原基础上，向外延伸到道路红线以外的建筑物墙面，达到了“墙到墙”，实现了“一把扫帚扫到边”的根本目的。

二是解决了待遇偏低问题，初步实现了“保障环卫工人权益”目的。北京环卫集团是当前国内综合实力最强的国有环卫保洁企业，企业将按照国家规定，不仅为接收的所有环卫工人增加工资，还为所有符合条件的人员办理了“五险一金”。目前，新公司的环卫工人基本月工资增加到1600元，驾驶人员增加到3000元，公司另外专门拿出900元作为绩效考核工资。考核后，环卫工人每月到手工资可达到2000元左右，比以往到手工资增加近800元。此外，所有环卫工人实行AB岗，每天工作不超过8小时，节假日及工作日加班均按国家规定给予相应补助，环卫人员合法权益得到有效保障。

三是解决了投入不足问题，初步实现了“设备苏中苏北一流、工作效率全省领先”目的。改革后，新公司一次性投入7698万元，采购200余辆环卫作业车辆。去年11月21日，新项目公司在市财政局、市城管局的共同监管下，邀请省内部分环卫专家，就环卫车辆进行公开选型采购。通过比选，本次采购的环卫车辆均为当前国内知名环卫企业最新研制的设备。如，一次性采购的6辆新改进的纯电动比亚迪T8大型洗扫车，在新能源应用及大型作业设备中，位居全省第一；还有中联重科、福龙马、北环制造、烟台海德等知名企业最新研制的大中型高压冲洗车辆、护栏清洗车辆、吸污车辆、洗扫车辆、步道清洗车辆等，均为当前国内性能最好、功能最全的产品，不仅结束了宿迁市环卫作业无新能源环卫设备的历史，而且填补了护栏清洗、步道清洗、高压吸污等多项作业空白。目前，新项目公司已采购到位环卫作业车辆82辆，其余车辆将陆续采购到位，到2017年1月，仅新公司大中型环卫作业车辆将达到120辆以上，快速保洁车100辆，是改革前各区环卫作业车辆的3倍，环卫作业车辆的性能和综合实力全面超过苏北、苏中，实现“全省领先”目标。

四是解决了作业标准偏低的问题，初步实现了“专业标准赶超苏南”目的。本次改革后，对新公司制定的清扫保洁标准不低于《江苏省市容环境卫生作业规范标准》，在道路机械清扫上，实现了城区主次道路的快车道、慢车道（辅道）、人行道的“全覆盖”，结束了背街后巷靠突击应付的历史，实现了市区环卫保洁一体化、长效化。在机扫率方面，市区目前已基本达到80%，比苏北平均水平高4.3个百分点，与苏中平均水平基本持平，比苏南平均水平低5.7个百分点。预计到“十三五”末，市区道路机扫率最低可达85%，不仅超过《江苏省“十三五”环卫专业规划》要求的75%的机扫率10个百分点，而且全面超过苏中，达到苏南平均水平。

四、改革“深水区”着力方向

宿迁用爱温暖环卫工人的手

实施此项改革，是宿迁市委、市政府贯彻落实国务院、住建部提出的“鼓励民间资本进入市政公用事业领域”和“在公共服务领域推广应用PPP模式”等相关要求，全面破解市区环卫发展周期性矛盾的重要决策部署。尤其是采取PPP模式实施环卫改革，在江苏省尚属首家，对扩大宿迁市对外影响、提高区域环境竞争力、推进生态示范区建设和全国文明城市创建均具重要意义。一是跟踪项目落实。按照相关要求，加大改革项目推进力度，确保合作区域全面、顺利移交和接收到位，加大项目服务协调力度，及时解决项目推进过程中出现的各种矛盾和问题，确保市区环卫改革平稳落地。二是强化质量考核。严格按照考核实施细则要求，认真组织好市、区两级督查考核，以严格的考核推动新公司不断提高环卫作业质量，提升环卫作业规范化、标准化，确保市区环卫作业质量不低于省级标准要求。三是巩固改革成果。通过加大对环卫作业质量的考核，全面建立市区环卫作业动态评价机制，客观、公正评判改革成果。同时，根据新公司作业质量和实际评价，对市区其他环卫项目逐步纳入一体化范围，逐步实现市区环卫一体化、规模化、集团化，目前改革示范效应初步显现，宿迁市下属的沭阳县、泗洪县和洋河新区正积极推进环卫保洁PPP模式的市场化改革，市域范围内全覆盖目标将提前实现。

（作者单位：江苏省宿迁市财政局）

[1]李金龙.政府购买环卫行业公共服务探究——以内蒙古为例[D].呼和浩特：内蒙古师范大学，2015.

[2]牛喜霞，邱靖，谢建社.环卫工人生存状况及其影响因素——基于广州市的调查[J].人口与发展，2014，（03）.

（本栏目责任编辑：王光俊）