2017 年两会财税之声——两会财税热点点评

●叶青

2017 年两会财税之声
——两会财税热点点评

●叶青

叶青，中南财经政法大学教授，博士生导师。现任湖北省统计局副局长，民进湖北省委员会副主任，第十届、第十一届全国人大代表。湖北省政协常委，人口资源环境委员会副主任，国家审计署特约审计员，货币政策委员会百名专家库专家，湖北省政府咨询委员会委员，湖北省委讲师团专家。

今年的全国两会，财税热点多多，主要集中在以下几个方面。

一、个税始终是焦点

今年两会讨论得最热烈的税种，无疑是个人所得税。因为个税涉及千家万户，也是年年都被讨论的重点税种。

3月7日上午，财政部部长肖捷在十二届全国人大五次会议举行的记者会上表示，个税改革方案正在研究设计和论证中，总体思路是实行综合与分类相结合，方案总体设计、实施分步到位，逐步建立起适合我国国情的个人所得税制。点燃了个税的讨论，此后，大量关于个税的建议出炉。

可喜的是，肖部长带头重提“个税免征额”，而不说“起征点”。这非常不容易。我也建议媒体“改邪归正”，正确说法是个税“免征额”。把“免征额”说成“起征点”，至少是从2005年9月27日开始的，这一天，个税“起征点”（即工薪所得减除费用标准或免征额）立法听证会举行。此后，媒体一直“将错就错”，希望能借此机会彻底纠正过来。免征额是指不征税的部分；起征点是达到某个点，对其全部征税。意思正好相反。

两会上，代表委员围绕个税的以下问题展开讨论。

——哪些收入项目合并征？党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制”。对工资薪金等具有劳动所得性质的收入综合按年计税，对利息、股息、红利、财产转让所得等资本性所得仍按现行分类计征方式征税，有利于实现税制公平。分类税制在征管上比较简便，但不能充分体现量能负担的原则。除对个人不同收入来源进行分类外，还采用将其全年收入纳入计税范围。

——个税免征额要不要提？在国家统一规定基本免征额基础上，授权地方政府自行制定符合各地实际情况和财政收支承受能力的个税免征额。各地的免征额与当地城镇职工平均薪酬、最低工资标准、住房价格、物价水平等挂钩来调整。近些年工薪阶层收入虽然增长了，但相对于房价上涨、生活成本上升其实不成比例，现行个税免征额相对偏低。有的代表建议将个人所得税免征额提高到5000元。一是个人所得税免征额偏低。3500元的收入在很多城市只能勉强维持温饱。二是依据个人所得征税，没有考虑其所供养的家庭无收入人员。由于社会保障体系的不完善，现阶段的工薪阶层基本上都有家庭无收入人员需要供养。财政部部长肖捷也表示，在研究制订改革方案的过程中，将根据居民消费水平等因素进行综合测算，确定是否提高免征额，该提高就提高。从国际经验看，可建立免征额标准与通货膨胀率挂钩的机制，进行动态调整。免征额不是越高越好，免征额的确定要与未来实行综合与分类相结合改革后引入的专项扣除项目做好衔接，还要综合考虑税制结构优化、整体税负公平，以及可能由此导致的财政减收的弥补等因素。

——哪些开支项目能扣除？建议考虑居民实际生活成本，合理增加税前专项扣除项目，比如社会呼声较高的城市居民家庭首套自用住房的分期贷款利息、无房居民家庭的租房成本、生育“二孩”和赡养老人实际情况等。单一定额扣除难以兼顾各个家庭的特殊情况，改革应当把家庭支出项目考虑进去，建议采取“基础扣除+专项附加扣除”模式，即保持和适当调整现行工资薪金基本扣除标准，同时考虑将家庭部分重要生计支出项目予以一定额度的扣除，这样可以使两种扣除方法相互补充。

——最高边际税率能否降？建议将个人所得税最高边际税率从45%降低至25%。边际税率设定得过高，将不利于我国吸引国际高端人才和留住本国优秀人才，影响国家创新驱动发展战略深入实施。

——收入信息系统如何建？建立个人收入和财产信息系统，是个税改革的基本条件之一。如果没有一个科学、严谨的信息收集系统，并对信息进行科学分析，就无法为整体的政策框架奠定坚实基础。目前，财政部等有关部门正在努力推进这项工作。建议个税征收单位从个人调整为家庭，同时考虑每个家庭的实际情况。一个人收入高低不能代表一个家庭的生活水平，按照家庭来征收个人所得税，有利于家庭的和谐与稳定，同时也是国际通行做法。

由此我想到，与其叫个人所得税，不如叫家庭所得税。个人所得税尽量以“年”为单位、以“家庭”为单位、以“综合收入”为单位征税，是一个逆转的趋势。

二、调整财税负担

全面推开“营改增”试点，全年共降低企业税负5700多亿元。除了减税效应，“营改增”还消除了营业税、增值税并存导致对企业经营行为的扭曲，避免了重复征税，打通了二三产业抵扣链条，部分企业的研发、设计、营销等环节剥离后，专业性更强，效率更高。不过，民盟中央在调研中却了解到，“营改增”政策实施后，对一些企业生产经营尚未产生明显影响。民建中央更在提案中提到，仍有1.5%的纳税人出现税负上升。因为“营改增”后，一些企业在实际经营中遇到利息支出、人工支出等大量无法抵扣的成本，在增值税税率普遍高于营业税税率的情况下，部分企业的实际税负加重；“营改增”后不动产纳入抵扣范围缺乏具体操作细则，企业一旦把握不准发生抵扣错误，对不动产折旧计提、基建项目移交等都会产生影响。

针对这些问题，民盟中央建议，完善征收细则，提高办税效率。如完善“营改增”相关征收细则，对税收优惠政策、抵扣政策界定清楚，深化国地税改革，简化办税程序；扩大抵扣范围，建议将劳务费、机器折旧费、维修费、租金、物业管理费等列入可抵扣范围之内；税务部门加强针对增值税计税方法复杂、进项税抵扣要求严格等政策的宣传和解读，加大对企业财务人员的培训力度；通过教育监管强化企业纳税章程，规范小规模纳税人的纳税行为。

民主党派还关注了有关降低税负的其他问题。比如提高劳务所得税免征额，进一步落实高新技术企业税收优惠政策，推进我国成品油消费税改革，促进成品油市场健康发展等。民进中央提交的《关于提高劳务所得税免征额的提案》指出，我国劳务所得税自1980年实施800元的起征点以来，长达36年没有进行调整，已成为抑制劳动者包括科研人员积极性的主要障碍之一，建议提高到与个人所得税免征额同样的水平或更高的5000元。

全国工商联提案建议，落实高新技术企业税收优惠，给予省级税务机关一定的税收政策制定权限，给省级税务机关以灵活空间；给予西部地区更加优惠的高新技术企业税收优惠政策，来鼓励社会资本向西部地区流动。

全国工商联还就推进我国成品油消费税改革提出提案。建议将消费税从生产环节征收下移至零售终端环节征收，由加油站对终端消费者代收代缴成品油消费税，税务部门则可利用互联网技术实现对成品油消费税应收尽收的目标。这样更有利于减轻生产企业缴纳消费税的资金压力，降低生产企业和销售企业的经营成本。

在记者会上，肖部长说：在基金、收费方面，财政部重点是做好两项工作。一是全面清理规范政府性基金，包括取消城市公用事业附加等基金，授权地方政府自主减免部分基金。这项改革措施到位之后，全国政府性基金还剩21项。二是取消或停征35项涉企行政事业性收费，中央涉企收费项目减少一半以上，还剩33项。

可是，民航发展基金与教育费附加的取消还是让我这个“十年的老代表”耿耿于怀。

在当全国人大代表期间，我多次提取消机场建设费。2012年，饱受争议的机场建设费被整合成民航发展基金；2013年，该基金收取超过250亿元，其背后是3亿多人次乘坐飞机。

根据财政部2012年印发的《民航发展基金征收使用管理暂行办法》，民航发展基金收入全额上缴中央国库，并纳入政府性基金预算，专款专用。

实际操作却不尽然。“新华视点”记者查阅首都机场股份有限公司2013年年报发现，其营业收入72.24亿元中民航发展基金收入10.6亿元，占总营业收入14.7%；广州白云机场股份有限公司2013年年报显示，营业收入51.41亿元中机场费收入6.52亿元，占总营业收入12.7%；海口美兰机场股份有限公司营业收入7.6亿元中民航发展基金收入1.38亿元，占总营业收入18.2%。现在的民航发展基金估计在350亿左右，能不能取消，让利于民？

中国以增值税为主，增值税就是在企业生产环节增加税收，不管企业是否盈利都需缴税。除了缴纳所得税、增值税等，还要缴约13%的附加税费，包括7%的城市维护建设费、5%的教育附加费和1%的防洪费等。有的民营企业家一直很郁闷：为什么民营企业要交教育费附加？

三、PPP最大的功能在于反腐

关于PPP，肖部长在记者会上回答：我们国家PPP项目的落地周期已经开始缩短，第一批示范项目的平均落地周期大约是15个月，第三批示范项目的平均落地周期已经减少到11个月。截至去年底，已经签约落地了1351个项目，总投资达到2.2万亿元，项目落地率已经超过30%。

我觉得推动PPP模式，既可以让社会资本发挥更大的作用，同时也能带来至少以下四个方面的好处。首先，加快了改善民生的步伐；其次，可发挥市场的决定性作用，做大民营企业，转换政府职能；第三，有利于化解地方债务；第四，也是非常重要的一点，就是有利于解决民生领域的腐败问题。这一功能应予以强化，从而解决政府部门长期存在的，由于既当“裁判员”又当“运动员”所产生的腐败问题。在城市建设时期，一些人腐败的方式就是趁机“发建设财”。随着经济的发展、财政收入的增加，民生投入越来越大，但一些地方和部门却自己组建关联公司，于是出现了自己审批、自己建设、自己维修、自己评价的“四自己”现象。其结果是“桥歪歪”、“路塌塌”等情况时有出现，也滋生了腐败。

2017年我国将从多方面继续深化和推广PPP。相关价格、税费等优惠政策将进一步完善，政府会筛选和推介一批有较好现金流、稳定回报预期的项目。农业、林业领域PPP试点将破冰，PPP项目资产证券化也全面提速。

四、为农民工子女受教育想办法

在记者会上，肖部长回答了教育问题：农民工渴望融入城市，全家人一起享受亲情，这个愿望我们应当帮助他们实现。从去年春季的学期开始，财政部会同有关部门已经建立了城乡统一的义务教育经费保障机制，实现了“教育经费可携带”，用通俗一点的话讲，就是钱随人走。

已经建立了全国中小学生学籍信息管理系统，这个系统为实现教育经费的可携带创造了必要条件。主要是有两笔钱：一笔是生均公用经费基准定额，学生无论是在城市还是在农村接受义务教育，学校都能够及时获得学生携带的公用经费基准定额。而且无论是城市还是农村，公办学校还是民办学校，生均公用经费基准定额已经按区域实现了标准统一。另外一笔钱，就是“两免一补”资金，也就是免除学杂费、免费提供教科书，对家庭经济困难的寄宿生补助生活费。从今年春季学期开始，这项政策也将实现全国统一。

这些都要让农民工兄弟知道。

五、预算审查前听取意见机制

据3月4日新华社报道，《关于建立预算审查前听取人大代表和社会各界意见建议的机制的意见》经全国人大常委会党组审议通过，已由全国人大常委会办公厅发布实施。《意见》提出的主要措施有六个方面：

一是建立预算编制工作通报制度。每年11月，由预算工作委员会组织召开通报会，国务院财政部门向财政经济委员会预算审查小组、其他专门委员会委派的组成人员、各代表团推荐的参与预算审查的全国人大代表（简称“联系的人大代表”）等通报下年度预算编制情况。通报的主要内容包括下年度预算编制的指导思想、基本原则、支出重点、主要政策措施等内容，以及当年1—10月预算收支的执行情况。

二是完善听取有关方面专家意见建议制度。每年12月，由预算工作委员会组织召开专家座谈会，邀请财政预算、税收、财会、投资、金融、审计、法律等方面专家学者和企业代表，结合中央经济工作会议精神，就经济社会发展、财税政策、预算改革、预算审查等提出意见建议。国务院有关部门到会听取意见建议（不知道我有没有机会）。

三是建立健全听取部门预算意见建议制度。由预算工作委员会组织召开座谈会，就部门预算编制和执行情况、有关专项资金的使用管理情况，听取财政经济委员会预算审查小组、其他有关的专门委员会委派的组成人员、预算审查联系的人大代表和有关政策利益相关方代表等的意见建议。

四是完善预算草案和预算报告通报工作制度。在预算草案和预算报告初步形成后，由预算工作委员会组织召开座谈会，国务院财政部门向财政经济委员会预算审查小组、预算审查联系的人大代表等通报预算草案和预算报告的主要内容，听取意见建议。在听取通报及意见建议的基础上，预算工作委员会研究提出关于上年预算执行情况和当年预算安排的分析报告。

五是完善人大代表参加预算初步审查会议制度。财政经济委员会依法对预算草案的初步方案进行初步审查时，应当邀请人大代表参加。提前将有关资料发送参会的人大代表。财政经济委员会对预算草案的初步方案进行初步审查后，提出初步审查意见。参会人大代表的意见建议，应当作为财政经济委员会提出初步审查意见的重要参考。初步审查意见送国务院财政部门研究处理，并及时将处理情况的报告反馈财政经济委员会。代表大会召开会议期间，初步审查意见和对初步审查意见处理情况的报告印发全体代表。

六是建立听取人大代表意见建议网络服务平台。充分利用中国人大网，建立人大代表财政预算信息网络服务平台，提供相关信息资料。

其实这些内容，广州市人大已经在做。同时，还是要感谢赵冬苓代表。2015年全国两会，她的议案为《建议全国人大强化预算公开、推进阳光财政改革》。她说：“第一次参加人代会，我有一个非常强烈的感受，就是人大的这种预算审查我觉得很难起到实质性的作用，比方说今年我们是在3月5日政府工作报告那天同时发下了预算报告，7日晚上发了预算报表，厚厚三大本。我作为一个普通代表，第一，时间不够，不可能在这么短的时间内读那么长的一个表；第二，我们人大代表的构成大家清楚，像我这样不具备专业知识的代表即使有足够的时间也看不懂，因此在我看来，人大审查预决算，很难做到实质上真正的审查。”

然而，这一项重要的制度，2017年已经开始了。

全国人大代表、中北大学副校长熊继军告诉记者，“在今年1月底，马上就要过年的时候。我和其他几位全国人大代表一起来到北京，对预算草案进行了‘提前预审’。”“这是前所未有的，以往我们只有在两会期间才能拿到预算草案，时间上自然有些匆忙。”

“我记得当时参加预审的一共有四五十人，除了全国人大代表，还有其他社会各界人士。当时，财政部、税务总局、海关总署等部门都派来了负责人，向我们介绍2017年的预算情况。”熊继军代表说，当时大家提出了很多意见和建议，例如赤字比例、减税降费等，其中很多意见都被采纳，体现在了刚刚公布的最新草案中。“当时草案里写道，2017年的赤字率要控制在‘3%左右’，很多人对此提出：‘左右’的余地太大了，必须严格限制在3%。我拿到预算草案找到这一条，果然改成‘赤字率保持在3%’了。这说明，这是一份充分听取民意的报告。”

六、《财政法》与预算委员会

赵冬苓，第十二届全国人大女代表，山东省电影家协会副主席，影视剧作家。从2013年起，她跨界谈财税问题，年年提财税领域的“致命问题”，让财税学界的“大老爷们”汗颜，也让我这个十年的财税学界“男代表”汗颜，只提了“车改”之类小财政问题。

——2013年建议人大收回税收立法权。她在2013年3月的全国人代会上提出了《关于终止授权国务院制定税收暂行规定或者条例的议案》，建议全国人大收回税收立法权，引发各界广泛关注。这份议案也被称为当年两会“最有含金量的议案”。由于这个问题提得太突然了，以致于全国人大常委会的有关部门都明显准备不足。从十二届全国人大一次会议3月9日下午的记者会中可以看得很清楚。

——2014年希望5年内税收立法权收归人大。2014年，赵冬苓再提议案，希望5年内税收立法权收归人大，建议有关方面给出路线图和时间表。更多的来源于党的十八届三中全会后公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中明确提出“落实税收法定原则”。专家说，她2013、2014年两份议案，使税收法定原则广受关注。

——2015年强化预算公开、预算委员会与《预算法》。2015年全国两会上，对《立法法》的修改高票表决通过。事关民祉的“税率法定”条款重回《立法法》，并最终通过。全国人大明确表示，在2020年之前全面落实税收法定原则。

2015年两会，她的议案为《建议全国人大强化预算公开、推进阳光财政改革》。议案主要内容是尽快推进预决算全公开。其主要内容包括：要求预算全过程公开，公开的主体不限于政府，还应包括各级人大；建议全国人大作出决议，要求国务院自2014年起五年内收入编制细化到“目”，支出的功能分类细化到“项”，支出的经济分类细化到“款”；公开的预决算信息应该完整，除确属涉及国家安全和机密的内容外，其范围具体包括预决算草案和审批通过预决算的全部，以及作为附表的部门预算和单位预算；公开的决算信息要与预算信息对应，如果存在差异，需列出差异比率，并说明原因，未经预算的开支，应在决算表格中单独列明。

为此，她建议成立预算委员会。当时全国人大解释了一下现状，主要是牵涉到机构改革比较复杂，暂时没有解决的条件。但她还想继续提，继续呼吁，并建议，充实人大专业力量。希望财政部门的预算报告能够提前一个月发给代表，让代表有足够的时间自己看，自己看不懂的，还可以请教专业人士。同时，建议人大能够成立专门的预算委员会，剥离现行全国人大财政经济委员会的财政职能，将其更名为经济委员会，并新设立全国人大预算委员会。全国人大常委会预算工作委员会可以保留，协助全国人大预算委员会工作，承担各项具体事务。新设立的全国人大预算委员会，职能应包括预算审查监督和财税立法，具体包括初步审查预算草案及上一年度预算执行情况、决算草案等，并提出初步审查意见；承担有关财税法起草与审议的具体工作等。

2014年12月1日，财政部前部长楼继伟在《人民日报》撰文指出：“在修订《预算法》的基础上，还应当制定财政基本法、财政转移支付法等实体法。”2015年3月，赵冬苓指出，这一届全国人大一直在逐步推进税收法定，不过当前“在各种税费、各项基金方面，特别是中央政府和地方政府在财政上的关系，各级政府到底有多少资产、有多少负债，类似这些问题都缺乏一部统一的法律来规范”。她指出，国外在这方面有一些经验值得借鉴，很多国家都有《财政法》或者在宪法里有明确的规定。因此，赵冬苓就向全国人民代表大会提交了制定财政基本法的建议，并呼吁尽快启动立法程序，推进国家治理体系现代化建设。

——2016年再提预算委员会与优化娱乐业税费制。再次建议人大成立专门的预算委员会。赵冬苓说：《立法法》通过之后，一度觉得问题好像解决了。但专家又指出了新的问题，又有新课题需要探讨。首先我建议全国人大成立预算委员会，充实专业力量，专攻这方面的问题。有些观点称，想把权力下放给地方政府，我想权力下放的话，也应该下放给地方人大，不能给政府。

——2017年再提《财政法》。在2017年全国两会上又一次提出了与财税问题相关的议案。赵冬苓建议，中国应考虑制定《中华人民共和国财政法》。她希望，《财政法》能够尽快列入人大的立法规划，并在5年或6年内实现立法。她认为，为了推进法治政府建设，根据中国的情况制定一部调整国家财政领域各种利益关系的法律，把财政全面纳入法治轨道，是十分必要的。

年年开两会，岁岁说财政。只要有给力的代表委员的努力，我们的财政工作就会有进步。

在撰写此文时，传来消息：预算报告赞成2555票反对208票。而法院、检察院报告都是赞成2606票，反对180票。预算报告是继2012、2015、2016之后第四次居反对票第一，前面三次分别是438、304、299票。可以看出，财政还是有进步的，肖部长已经很努力，不过如果能及早与代表委员们进行深入沟通，也许效果会更好。同时，这也意味着财政系统明年要继续努力。