2017年预算报告解读与点评

●王金秀

2017年预算报告解读与点评

●王金秀

王金秀，中南财经政法大学财税学院博士生导师，三级教授，教育部新世纪优秀人才。自1985年以来一直从事政府预算和会计领域的教研工作，现兼任中国预算研究会学术委员、中国财税法学研究会理事、湖北省财政学会理事、武汉市预算会计研究会副会长、武汉市审计研究会常务理事，湖北省财政厅政府采购评审专家、预算绩效评价专家，武汉市人大常委会特聘预算专家。

一年一度的预算报告随着财经体制改革的深化而不断优化，近年来，我国处于经济增长速度放缓、财政收入增长乏力的新常态，党中央全面深化改革、大力推进依法治国，预算报告每年出现一些亮点。2016年中国经济增速重回全球第一①，2017年面临通货膨胀压力，在此背景下，2017年的预算报告画风大变，清新之气扑面而来，预算安排凸显更加积极有效的财政政策，立足财政促发展、惠民生；预算管理重法治求绩效，推进国家治理现代化。

一、预算报告信息更充分，通俗易懂

（一）逻辑更严密、顺畅，表达更准确

预算报告总体上是按照指导思想、年度预算收支数据、支出政策以及体制管理与改革工作情况来谋篇布局的，其中：对2016年中央和地方预算执行情况的报告是沿着指导思想，预算调整情况，预算收支余超执行情况，支出政策、成效、问题和困难为线条展开的；以此为基础，说明了中央和地方预算草案安排的背景、指导思想、遵循的原则以及预算收支规模和结构安排情况，说明有效实施更加积极财政政策的途径、举措以及财政改革发展工作安排。相对于往年的预算报告，2017年的预算报告无论是从整体上看，还是按2016、2017两个预算年度的情况分别开展的解说，其逻辑更为严密、脉络更加顺畅。此外，还专门解释了报告中地方收入预计数和支出安排数均为中央财政代编数据，并说明原因，其表达更准确，有利于减少公众对预算数据的认知出现歧义。

（二）内容更丰富、细化，数据更翔实

预算报告不仅仅报告了预算收支余超债务和转移支付等常规内容及其数据，还特别说明了2016年预算调整情况，并对预算年度开始后，在全国人民代表大会批准本预算草案前的法律空档期的2017年1月中央一般公共预算支出的安排进行说明，并进一步从教育、科技、社会保障、医药卫生体制改革、农业、生态环保、基本住房保障和文化等方面2016年主要支出政策落实情况，以及2017年在上年有关支出政策的基础上新增国防、文化体育、支持困难地区财政运转和基本民生兜底、中央基建投资等方面的安排，并对部分方面的支出政策列明数据和标准。同时，还解析了债务限额与置换、转移支付改革等情况及其数据安排。此外，预算报告覆盖的范围还从预算资金收支拓展到资产、财务、会计、内控制度和监管机制等内容。

二、落实预算法治化，推进国家治理结构现代化

（一）注意回应人大，落实预算法治化

我国人大既是国家权力机构，也是立法机关。近年来，预算报告开始注意回应人大关于预算的决议，2017年预算报告不仅说明了2016年财政部改进和加强服务全国人大代表、政协委员工作，而且，更是详细解释对全国人大预算决议的落实情况。同时，预算报告还充分体现预算法定、税收法定的原则，体现依法征收、依法理财的法治化要求，一方面按《预算法》所要求的一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算“四本预算账本”说明了2016年预算执行情况和2017年预算收支安排情况；落实《预算法》要求，提高转移支付提前下达比例，及时批复中央部门预算和对地方转移支付预算；硬化预算约束，严格控制预算调整事项。另一方面，报告说明各税种的立法进程和法治化建设情况，提出坚持依法征税。2016年制定政府非税收入管理办法，进一步扩大中央国有资本经营预算实施范围，政府性基金项目减少到23项；2017年要求坚决防止和纠正收取“过头税”以及虚增财政收入的行为；严格按《预算法》要求规范预算收支和债务管理，细化预算编制，防范地方政府债务风险。此外，预算报告对预算调整、预算法律空档期的支出安排、结余结转的管理等方面都体现了《预算法》的要求，有利于推进现代国家治理结构的构建。

（二）深化财税体制改革，健全预算监管体系

预算报告列明严格按《预算法》要求规范预算管理，细化预算编制，进一步压缩代编预算规模，预算报告提供的预算信息从预算资金收支拓展到资产、财务、会计、内控制度和监管机制等方面的内容。报告说明了财政部开展的行政事业单位资产清查，推进权责发生制政府综合财务报告制度改革、财政监督检查等情况，并提出加快财政部驻各地专员办工作转型，实质性嵌入预算管理，提升监管成效；明晰了转移支付结构调整的具体格局，首次明确中央基建投资规模，指出预算绩效管理的进展、盘活财政存量资金的方式、推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式，做实部门预算项目库，加大政府购买服务改革力度，推动政府投资基金加快运作，激发社会投资活力，实行目录清单管理、政府债务风险、转移支付、规范预算编审流程、财政部制定地方预决算公开操作规程库，推动中央与地方财政事权和支出责任划分改革，加快制定中央与地方收入划分总体方案，等等。

总之，预算报告提供的信息涉及预算管理的方方面面，体现了预算管理最新的改革举措，由此构成了一幅预算管理体系的全景图。

三、财政政策更积极有效，防控债务风险

近年来，世界经济不景气，国内外环境复杂，我国经济发展进入新常态，经济增长放缓，经济结构失衡，实体经济面临严峻挑战：企业债务过大，银行金融风险压力高，货币宽松、楼市上涨，房价过高导致资产泡沫。2016年12月出来的数据为消费价格（CPI）同比上涨2.1，工业品价格（PPI）是5.1。2017年需要防止通胀上升过快，不得不收紧货币。2017年是推进供给侧结构性改革的深化之年，政府工作报告提出经济增长6.5%左右、物价涨幅控制在3%左右的目标，为此，2017年需要实施更加积极有效的财政政策，继续着力推进“三去一降一补”供给侧结构性改革，推动解决结构性供需失衡，适度扩大总需求。

（一）大幅度减税降费，促进经济发展

在经济新常态背景下，我国财政收支矛盾突出，实施更加积极有效的财政政策需要实行大规模的减税降费。2016年“营改增”全年降低企业税负5736亿元；清理规范涉企行政事业性收费，减轻企业和个人负担460多亿元。2017年全年再减少企业税负3500亿元左右，减少涉企收费约2000亿元，并由此确定了2017年税收改革的重点；另一方面，2017预算报告预计财政收入增长速度为5%，低于6.5%经济增长速度。据此预计的2017年一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算“三本账”总量分别约为17.1万亿元、5.5万亿元和0.3万亿元，“三本账”合计的财政收入22.9万亿元，创历史新高。减税降费、放水养鱼有利于降低企业成本、增加企业利润，提高企业还债能力，减轻企业债务率，促进企业良性发展，优化经济结构，促进经济稳步回升，实现预设的经济增长目标，并同时应对美国特朗普可能实施的大幅减税政策对我国带来的冲击。

（二）赤字率保持3%，具有积极稳妥性

一般而言，财政赤字率和债务率的国际警戒线分别为3%和60%。近年来，许多国家实际上都大大地超过了此警戒线，我国实施积极的财政政策，赤字率稳步提高，2012年至2016年，我国财政赤字率分别为1.5%、2.1%、2.1%、2.4%和3%，2017年赤字率保持3%不变，按国际警戒线标准，3%的赤字率指标并未突破警戒线。赤字率关系到财政风险的高低，我国政府负债率和财政赤字率在世界主要经济体中均处于较低水平。

财政赤字率从2015年的2.4%提高到2016年的3%，2016年的财政赤字首次突破2万亿元，赤字达21800亿元，比上年的16200亿元增加了5600亿元，增长幅度较大。虽然2017年保持3%的赤字率不变，但由于经济增长，赤字的规模依然会扩大，由此，2017年赤字率拟安排财政赤字2.38万亿元，比上年增加2000亿元。其中，中央财政赤字1.55万亿元，地方财政赤字8300亿元，这种安排是积极稳妥的。

（三）继续置换地方政府债券存量，适度扩大债务规模

根据财政部信息，截至2015年末，我国地方政府债务16万亿元，2015年地方政府债务率为89.2%②；政府债务的负债率③为38.9%；截至2016年末，我国中央和地方政府债务余额约27.33万亿元，负债率约36.7%；预计2017年末负债率不会出现大的变化，低于国际警戒线，也低于世界主要经济体国家水平。近年来，中央和地方政府债务都紧贴经全国人大批准的政府债务限额，政府债务风险总体可控，在积极的财政政策从收入端进行大规模减税降费的同时，为了满足财政支出规模合理扩大的需要，与适度扩大赤字规模相适应，也需要适度扩大政府债务规模。因此，全国人大财经委批准2017年中央预算草案，同时批准地方政府一般债务余额限额115489.22亿元、地方政府专项债务余额限额72685.08亿元，由此，2017年，中央政府债务限额提高到约14.14万亿，比2016年限额12.59万亿增加了1.55万亿元；地方政府债务限额提高到约18.8万亿，比2016年的17.2万亿增加了1.63万亿元。适度扩大政府债务还可以为老百姓提供投资平台，不过扩大政府债务规模需要防控风险。

表1 2014—2016年我国财政赤字和债务情况单位：亿元

为了使2017年的政府债务政策在积极有效的同时保持稳妥、防控风险，一方面应该将债务发行和库底现金统筹安排，有机结合；另一方面，还应该继续进行地方政府债券存量置换，降低政府债务利息成本。

四、财政工作提质增效，保障基本公共服务

（一）统筹安排保重点，扩大有效需求

实施减税降费政策会减少财政收入，但会刺激企业发展。在赤字率保持3%的比例不变的情况下，赤字规模会随国内生产总值增长而相应增加，可将增加的赤字主要用于弥补减税降费带来的财政减收。中央和地方财政通过合理安排收入预算、激活结余结转，全面盘活存量资金，统筹增量和存量资金，确保财政支出强度不减且实际支出规模扩大，保障政府应该承担的支出责任，确保基本公共服务支出和重点领域支出的需要，提高支出的有效性和精准度，优先用于支持推进供给侧结构性改革、适度扩大有效需求，加大对基本民生保障和扶贫、农业、教育、生态文明建设等重点领域的投入，并落实到部门预算安排之中，使财力进一步向困难地区和基层倾斜，增强财政对基本公共服务的保障能力。

（二）突出优化结构强民生的政策，注重支出绩效

预算报告对2017年的预算安排方面优化财政支出结构，一方面，强调加大教育、科技、文化体育、卫生医疗、社会保障、生态环保、农业林业水利等民生支出的力度，满足公众的基本公共服务需要；另一方面，大力调整和压减一般性支出，反对铺张浪费和大手大脚花钱，以政府部门过“紧日子”换取民众的“好日子”，切实体现我国财政“取之于民用之于民”的应有属性；第三，对中央基建投资规模确立投资支出结构优化的方向和要求，减少对小、散项目投资补助，指出了集中投资的重点领域。改进财政资金配置方式，提高财政支出绩效，更好发挥财政资金使用效益。

预算报告特别注重预算绩效管理，2016年中央部门项目支出绩效目标管理、绩效指标、绩效评价及其结果公开的进展；提出2017年要加大财政资金统筹力度，对地区和部门结余结转资金改进管理，建立国债发行与库款管理统筹机制；改进政策性项目预算的核定与调整要求，等等。预算报告的这些安排充分体现了政府支出不仅仅要注重科学合理的分配资金，还必须规范有效地使用资金，确立政府花钱买效果、全程全方位注重绩效的预算管理机制。

总体而言，2017年预算报告更加充分体现了当年国际国内特定形势对宏观财政政策、预算配置资源和管理体制改革的要求，与往年相比，在常规报告内容的基础上新增了诸多亮点，大幅提升了预算报告的质量，时代感强；同时，预算报告从过去长期注重分钱拓展到花钱以及花钱所办的事，并进一步延伸到办事所形成的效果，将钱事紧密结合，以财政预算政策推进经济社会发展提质增效，强化了预算监管机制改革，促进预设的经济增长和控制通胀的目标顺利实现。

注释：

①2017年1月16日，国际货币基金组织（IMF）发布的最新《世界经济展望》报告显示，2015年中国和印度两国的经济增速分别为6.9%和7.6%，估计中国2016年经济增速为6.7%，印度为6.6%，中国经济增速重回全球第一。

②债务率=年末债务余额与当年政府综合财力的比率，债务率是衡量债务规模大小的指标。国际货币基金组织确定的债务率控制标准参考值为90—150%。国际公认的警戒线为100%，我国全国人大常委会划定的债务率红线亦为100%。

③负债率=年末债务余额与当年GDP的比率，负债率是衡量经济总规模对政府债务的承载能力或经济增长对政府举债依赖程度的指标。国际上通常以《马斯特里赫特条约》规定的负债率60%作为政府债务风险控制标准参考值。

（本栏目责任编辑：尹情）