中日韩参与北极气候变化的合作机制研究

李菁

摘要：北极的气候变化深刻影响着全球的自然资源环境的变化，进而对全球的经济和社会状况产生深远的影响。北极的气候变化引起了包括中日韩在内的全世界的关注。中日韩在地缘、经济利益以及政策实践等方面的共性以及这三个国家长期以来在气候变化领域开展的合作为其合作参与北极气候变化奠定了基础。通过对中日韩在气候变化领域现有合作优势以及不足的的分析，为构建中日韩参与北极气候变化合作机制提供借鉴。

关键词：中日韩 北极气候变化 合作必要性 合作机制

随着全球气候变暖，北极冰雪的加速消融，北极生态环境面临重大挑战，而北极的气候变化是全球气候变化最为明显的部分，因此控制北极的气候变化成为遏制全球气候变暖的重要途径。由于北极气候变化的全球性，依靠单一的国家将难以取得成效。为了有效的遏制全球气候变暖，保护北极的自然生态环境需要包括中日韩在内的更多国家的参与。

一、中日韩在北极事务上的共性及合作的必要性

中日韩三个国家在参与北极事务上，无论在地缘，经济利益还是政策实践上都存在诸多共性，这些共性使得这三个国家相互依赖，形成了共同利益，给中日韩之间展开北极海上搜救合作创造了条件。然而，根据新自由制度主义的观点，只有在相互依赖的基础上建立国际合作机制才能使合作顺利开展。[1]

（一）中日韩在北极事务上的共性

1.地缘因素

中日韩三个国家都同处东北亚地区，既是非北极国家又是北极“利益攸关国”。一方面，在地理位置上，中日韩三个国家都地处东北亚地区，属于北极域外国家。非北极国家的身份，使得中日韩三个国家在参与北极事务的过程中遭遇到了重重阻碍。

中日韩在参与北极事务上遇到的最大阻碍是来自北极国家在北极问题上的排外性，企图将北极域外国家边缘化。在2011年5月12日召开的北极理事会努克会议上发布了《北极高官报告》。在该报告中，对于2011年后的北极理事会永久观察员的申请者的准入标准做出了严格的规定，即北极理事会永久观察员申请者必须承认北极国家在北极地区的主权、主权权利和管辖权及“承认包括《联合国海洋法公约》在内的广泛法律框架在北冰洋的适用性。”[2]此外，在《北极高官报告》的附件《观察员手册》中还对永久观察员的职责和权力做出了全方位的界定，对于不按照《观察员手册》的规定进行活动的永久观察员做出了“暂停其观察员席位”、“可要求观察员代表离场”的警告。[3]中日韩三个国家已于2013年5月15日被批準为北极理事会正式观察员国。成为北极理事会正式观察员国，为中日韩三个国家参与北极事务提供了更好的平台，但同时也严格限制着这三个国家在北极的参与活动，使得其在北极事务上的参与受到北极国家的牵制。

另一方面，从地缘上看，中日韩三个国家虽然地处北极域外但同时又是北极“利益攸关国”。中日韩三个国家在北极事务方面与北极地区的利益密切相关，同时凭借着各自的资金、技术、市场等优势能为北极创造更大利益，这使得中日韩三个国家能够在在北极事务中享有更大发言权。[4]

2.经济利益

北极地区丰富的石油、天然气资源以及愈加备受瞩目的航道资源后蕴含着巨大的经济利益，吸引着中日韩三个国家。北极地区拥有全球 30%以上的天然气资源和 13%的未开采石油储量，大量的优质煤炭以及铁、锰、金、镍、铜等矿藏，有“第二个中东”之称。[5]随着北极地区气候变暖的速度加快，北冰洋实现通航的时间可能比预计要早。北冰洋水域的西北航道与东北航道这两条重要航道的开通与使用进一步成为现实。如果中国能够使用这两条航道，将会比现在所使用的经过马六甲海峡和苏伊士运河的航线缩短上万公里的航程，并且能够减少航期和降低运输成本，增加对外贸易利益。[6]

处于经济高速增长期的中国，对能源和原料有巨大的需求，北极地区丰富的油气资源以及北极航道通航后的便利性，将丰富我国能源求采购多元化战略的内容。[7]与中国相比，日韩两国的自然资源更为匮乏，能源资源基本依靠进口，高度依赖国际贸易航线。[8]因此，中日韩三个国家有着共同的经济利益诉求，北极的石油、天然气、航道等资源将会给这三个国家带来巨大的经济利益。

3.政策实践

中日韩参与北极事务身份和利益的相似性，使得这三个国家的政策实践也趋于一致。

近年来，中日韩三个国家通过各自的北极政策表达了其在北极问题上的政治立场。通过这三个国家的北极政策，我们可以看到中日韩在北极事务上的关注点主要集中在北极科研、资源、航道、环境等领域。在北极科研方面，三国都关注北极地区气候系统变化，中国将其列为北极研究的主要科学目标之一，日本国立极地研究所在上世纪 70 年代就开始了相关研究，而韩国也开展过有关北极气候变化的项目研究。在北极资源和航道利用方面，中日韩都看到了北极地区所蕴含的丰富的石油、天然气等资源，为了使北极资源的开发利用成为可能，同时也为了节省国际航运的时间和金钱成本，中日韩三个国家都非常关注北极航道的开发利用，并且已经开展了北极航道的试航活动。[9]在北极环境保护方面，由于北极环境的脆弱性，一旦破坏将难以恢复，因此中日韩三个国家也都非常重视北极环境的保护并将北极环境保护问题列为其北极政策的重要组成部分。

（二）中日韩北极合作的必要性

根据新自由制度主义，行为体的思想与行为彼此相互依赖。相互依赖使世界政治和国家行为不至于在无政府状态中走向无序与混乱，但国家出于自私、寻求利益最大化使得相互依赖并不一定直接促使国家之间走向合作，而国际制度可以通过提供惩罚性手段和服务性功能促进合作。[10]

1.合作将提高各国的参与效率

在参与北极治理方面，中日韩三个国家在地缘、经济利益、政策实践等问题上的共性使得这三个国家之间相互依赖。相互依赖促使各国必须从相互依存的角度来思考军事安全、经济安全与环境安全等问题，寻求新的方法来解决冲突从而实现互利。[11]同时，中日韩三个国家在参与北极治理上各具优势。中国雄厚的资金、广阔的市场，日本高端的科技水平以及韩国在船舶制造上优势都对北极国家有着强烈的吸引。通过中日韩三个国家之间的合作，可以将各自的资金、市场、技术优势汇聚到一起，提高北极国家对其的依赖程度，从而为中日韩三个国家创造更多的合作机会，使其能够更好的参与到北极治理中。相比中日韩三个国家各自为战，三个国家之间的合作将大大提高各自在北极事务中的参与效率。

2.合作要以国际合作机制为保障

中日韩三个国家在北极问题上相互依赖又有相似的利益诉求，为这三个国家之间展开合作提供了无限的可能性。然而，国家是理性、利己的，中日韩之间即便存在共同利益，相互依赖，但由于受到集体行动逻辑和信息不透明的影响，有时也会使三国之间无法认识到彼此之间的共同利益。[12]因此，中日韩三国之间要展开合作还需要建立国际合作机制。国际合作机制的建立，使得互信机制、危机处理程序以及规范性约束得以完善，为新合作关系的建立提供信息和信任基础。[13]中日韩参与北极事务需要在相互依赖的基础上建立国际合作机制，从而减少彼此间的误会和摩擦，避免恶意竞争，实现各自利益的最大化。

二、中日韩现有的气候变化合作状况和机制准备

“气候变化是全球性挑战，任何一国都无法置身事外。”[14]《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》和《巴黎协定》设立了国际社会应对气候变化的主体法律框架，并确立了各国开展全球环境合作的有效机制。[15]中日韩三个国家作为东北亚区域合作的核心力量，在应对气候变化问题上也进行了双边和多边合作的有效探索。

在双边合作领域，中日之间的环境合作由来已久，并且取得了显著的成效。近年来，中日双方关于应对气候变化合作签署了多个双边协定。 两国政府分别于 2007 年和 2008 年发表了《中日两国政府关于进一步加强气候变化科学技术合作的联合声明》 和 《中日两国政府关于气候变化的联合声明》，由此建立了两国应对气候变化伙伴关系。除了制定双边协定，中日在应对气候变化问题上还形成了中日经济高层对话机制、中日友好环境保护中心、中日政府间科技合作联委会等政府渠道以及中日节能环保综合论坛、中日环境合作综合论坛等官民一体化渠道，同时，还通过中日民间绿化合作委员会等非政府组织渠道展开合作。[16]

虽然中韩在气候变化问题上的合作起步较晚，但也形成了政府、民间的多层次双边合作。中韩两国的起始于1993年中韩《环境合作协定》的签订。2015年1月29日，第十三次中韩经济部长会议在京召开期间，国家发展改革委主任徐绍史和韩国副总理兼企划财政部长官崔炅焕共同签署了《中韩气候变化合作协定》。《协定》重申两国元首共识，强调气候变化问题的重要性和《联合国气候变化框架公约》的原则及規定，明确通过信息与技术交流、政策对话、联合研究、合作项目等方式，开展减缓、适应、市场机制、能力建设等领域的合作活动。[17]在签订双边合作协定的同时，中韩两国还利用“中韩环保产业合作地方巡回论坛”、“中韩环保产业论坛”、“中韩环保产业投资论坛”等各种产业论坛频繁进行节能环保技术交流和合作，为推动地区气候环境状况改善做出了积极努力。

日韩为应对气候变化问题也展开了双边合作。1993年，日韩两国签署了《日韩环境保护合作协定》。之后，在这个协定的基础上建立了日韩环境保护合作委员会。以《日韩环境保护合作协定》以及日韩环境保护合作委员会为平台，日韩之间开始了环境合作的政策对话。[18] 2015年5月14日，第17次日韩环境保护委员会会议在东京召开。这次会议，日韩两国围绕着气候变化、生物多样性的环境问题以及东北亚在环境问题上的合作等问题展开了讨论。[19]自1993年成立以来，日韩环境保护委员会成为两国之间进行气候环境对话合作的重要平台。

在多边合作领域，中日韩三个国家在东北亚气候环境区域性合作的框架下展开了多边合作。东北亚地区的区域环境合作机制中既有一般性合作机制，包括中日韩三国环境部长会议、东北亚次区域环境合作项目、东北亚环境合作会议，也有针对具体问题的专项合作机制，如西北太平洋行动计划、东亚酸沉降监测网、区域沙尘技术支持计划、黄海大海洋生态系统战略行动项目和东北亚大气污染物长距离跨界输送项目。这些合作机制通过定期召开政府间会议、发布并执行具体行动计划、为项目募集资金，以及建立合作秘书处等途径推动着东北亚环境合作不断发展。[20]中日韩三个国家也在东北亚的区域环境合作机制中进行了应对气候变化问题的多边合作。

由此可见，中日韩三个国家在应对气候变化问题上，不仅通过政府以及民间的多个渠道开展了双边合作，还在东北亚环境区域合作机制的框架下积极参与了多边合作。中日韩在气候环境方面的合作还是比较成熟的，取得了不错的成绩。

三、中日韩现有气候变化合作机制的评析

中日韩三个国家在气候变化领域的合作为北极气候变化的合作奠定了基础。通过对现有合作机制中起积极作用的部分和起消极作用的部分的总结，将对构建中日韩参与北极气候变化合作机制有借鉴意义。

（一）现有合作机制的优势

1.国家在实践中的良好互动

中日韩三个国家在气候变化方面的合作经过三十多年的发展，取得了良好的成效，为参与北极事务合作机制的构建提供了借鉴。

东北亚国家在气候环境方面，既有双边合作，又有多边合作，逐渐发展为双边和多边并存的混合模式。在这种合作模式下，综合性机制与专门性机制、常态化机制和非常态合作平台并存，为中日韩在气候变化方面的合作提供了良好的沟通和协商的平台。

东北亚国家在气候变化合作方面另一个显著的特点就是制度规范缺乏法律约束。[21]非约束性合作的特点一方面存在治理结构松散的诟病，但另一方面却保证了各国政府拥有足够的弹性空间，能够发展联合机制解决跨界污染问题。虽然，中日韩三个国家受历史文化等方面的原因的影响，国家之间的对话交流常常中断，但由于三个国家在气候变化上的非约束性合作，政府间的环境会议都能够如期举行。[22]

在双边和多边并存以及非约束性合作模式之下，保证了中日韩三个国家长期而稳定的对话和交流，促进了国家之间在实践中的良好互动。

2.治理主体的多元化和多层次性

政府在推动区域合作中起着至关重要的作用，但若要深化中日韩之间的区域合作，还需要加强非政府层面的合作，推动非政府治理机制的发展。中日两国在气候变化方面的合作是一个良好的典范。

虽然中日两国在政治、贸易等方面摩擦不断，但由于两国隔海相望的特殊地缘关系，使得中日之间在气候变化方面的合作逐渐发展成熟，形成了政府、官民一体和民间共同应对气候变化的多层次合作。

在加强地方合作上，北九州和大连两个城市之间的合作就是一个成功范例。两个城市在地理环境、气候方面具有共同特点，因此在环境治理、技术研发、人员培训与宣传教育方面进行了非常有效的合作，成为地方合作的典范。[23]

（二）现有合作机制的不足

1.治理结构的松散性

目前，中日韩三个国家的合作呈现出非约束性的特点。即使在气候变化这样合作较为成熟的领域也同样缺乏有效的约束。一方面，这种特点赋予了国家之间协商和对话的弹性空间，但另一方面也使得治理结构过于松散。

没有法律机制的有效规范，各个机制和对话平台之间的协商呈现出随意化，使得多数机制之间各自为政，治理机构混杂分散，无法形成合力，同时，还会造成功能的重叠，在治理的过程中造成不必要的竞争。这一系列的弊端降低了合作的效率，阻碍了合作的进程。

由于东亚复杂的政治局势，建立严苛的法律规范反而有可能制约各国之间的合作，但治理结构过于松散也不利于合作的开展。因此，应当为各国保留协商对话的弹性空间，保证各国间长期而稳定的交流的基础上，适当加大规范的力度，使治理的结构更加严谨而合理。

2.共同治理理念的淡薄

合作机制的构建需要确立基本的治理原则、共同目标等共同治理的理念，但由于东北亚国家之间在发展差距、合作基础、政治历史因素等方面存在的问题，很难在区域内形成知识共同体。[24]知识共同体的欠缺使得中日韩三国之间很难达成有实质意义的合作共识，因此未能确立共同的治理目标和原则来指导区域治理，影响了中日韩三国之间的合作进程。

共同治理理念将有利于在中日韩三国之间形成良好的凝聚力，增强国家之间的战略互信，使三个国家之间的合作更为紧密，促进各个领域合作的深化。

四、中日韩参与北极气候变化合作的机制构建

中日韩三个国家由于政治制度、意识形态的差异，历史认识问题，领土领海争端以及由其导致的民族情绪对立，造成了三个国家之间的复杂关系和互相的不信任。[25]国家之间信任的缺乏不仅严重影响了三个国家在传统安全领域的合作，同时也限制了中日韩在气候变化等非传统安全领域的合作。虽然中日韩三个国家之间政治互信的缺乏阻碍了合作，然而加强对话和合作，构建合作机制却是三个国家之间共同的夙愿。目前，中日韩三个国家在气候变化领域取得了一些合作成果，通过对其在气候变化领域合作的分析，对构建中日韩参与北极气候变化合作机制提供了借鉴。

（一）强调身份认同，树立共同的治理理念

国家间的关系取决于在实践和互动中形成的对对方的认识，也就是对对方身份的认同，这种身份的认同决定利益，而利益又决定了国家的行为。[26]因此要树立共同的治理理念，深化共同利益，首先要强调身份认同。这里的身份认同主要指两个方面，一方面是指东北亚区域身份的整体认同，另一方面是指中日韩三个国家同为北极利益攸关国。

中日韩三个国家同处东北亚地区，经过长期的交往和活动应当逐渐形成一种区域集体身份。东北亚地区的和平繁荣或动荡落后与东北亚每一个国家都切身相关。只有以一种区域整体的身份审视东北亚的前景，东北亚的问题才能得到化解，中日韓三个国家才能抛弃历史的恩仇，在新的历史机遇面前，走到同一个发展目标上来，进行友好的谈判、协商，建立各种层面的合作。[27]身份的认同具体到北极问题上，就是指中日韩三个国家同为北极利益攸关国。中日韩三个国家在北极事务方面与北极地区的利益密切相关或能为北极创造更大利益，从而在北极事务中享有更多发言权。中日韩同为东北亚国家以及北极利益攸关国的身份认同使得这三个国家在北极气候变化、资源开发利用等方面有着共同的利益诉求。

在共同的身份认同以及利益诉求之下确立基本的治理原则、共同目标等共同治理的理念，将会逐渐减轻长期以来形成的历史积怨对合作进程的影响，为推动中日韩在北极事务上的合作奠定良好的理念基础。

（二）优化治理结构，制订恰当的规则体系

通过分析中日韩三个国家现有的合作机制可以发现，即使是发展较为成熟的气候变化方面的合作机制都存在治理结构过于松散的问题。虽然，东北亚地区地缘政治关系复杂，大国关系多变使得非约束性的治理结构成为中日韩合作机制独有的特点，但治理结构的过于松散大大降低了合作的效率，影响了合作进程。

治理结构的混乱松散，机制功能的重叠等问题严重影响了合作机制自身处理问题的能力，而合作机制具有自治能力才能更好地解决争端和设定规则，发挥自身的效力。

因此，在构建北极事务的合作机制上应当制定恰当的规则体系，平衡治理机构的弹性需求和约束性需求，使得合作机制既能够满足国家之间灵活的对话和协商，又能够在恰当的规则体系之下促进合作的规范化、制度化发展，保证合作的长久性，从而提高合作的效率，促进中日韩三个国家参与北极事务的进程。

（三）扩大参与主体，形成多层次的治理模式

东北亚国家在气候变化领域的合作开展得较为顺利，特别是中日两国之间，更是成为了成功合作的典范。中日之间形成了政府、官民一体和民间共同应对气候变化的多层次合作是成功的主要原因之一。

虽然中日之间由于由于冷战意识作祟、社会制度和价值观念存在差异，国情、民情的差别，甚至由于中日两国和美国关系的亲疏远近不同，造成政治、军事上的各种隔阂，很难建立真正的互信关系架构 。但即使是在这样复杂的关系之下，中日两国在气候变化合作上也展开了良好的合作，这为同样关系复杂的日韩两国，甚至是中日韩三国之间开展合作提供了良好的借鉴。

中日韩三国之间关系复杂，敏感领域较多，倘若仅仅依靠政府间的合作，一旦发生政治敏感性问题，政府之间的合作就会中断，政府间的合作一中断，整个国家之间的合作也会随之停止。然而，如果国家之间不仅构建了政府间的合作渠道，还拓展了官民一体、民间等非政府间的合作渠道，在政府间的合作中断之时，国家之间就仍然能够通过非政府间的渠道继续合作，从而不会打断合作的进程。

中日韩三国在参与北极治理方面，应当扩大参与治理的主体，不仅在政府之间开展合作，在企业、非政府组织等主体之间也同时进行合作。政府间的合作可以对非政府间的合作提供强大的支持以及良好的导向作用，而非政府间的合作可以在加强各国之间交流、协商的过程中加深对双方的理解，消除隔阂，深化共同利益，从而进一步促进政府间的合作。在这样合作的良性循环之下，将大大推动中日韩三国北极事务的参与。

综上，构建中日韩参与北极气候变化的合作机制首先就是要树立共同的治理理念，在共同的身份认同、利益诉求以及治理目标等治理理念的推动下，才能从根本上推动三国之间合作机制的建立。其次，合作机制的治理结构要合理，既能保留现有合作机制在沟通和协商上的弹性化，又能制订恰当的规则体系使得合作更具约束力，更为规范化。最后，要促进治理主体的多元化，发挥政府间合作和非政府间合作的多层效力，保证合作的不间断和持久化。只有这样，中日韩参与北极气候变化合作机制才能够有效地运转，使三国之间形成强大的凝聚力，吸引北极国家的合作，促进这三个国家乃至整个东北亚地区在北极事务上的参与力度。

注釋：

[1]罗伯特·基欧汉著：《霸权之后世界政治经济中的合作与纷争》，苏长和、信强、何曜译，上海：上海人民出版社，2006年，第49页。

[2]Arctic Council ：《Senior Arctic Officials （ SAO ） Report to Ministers》，Nuuk，Greenland，2011.

[3]郭培清、孙凯：《北极理事会的“努克标准”和中国参与北极之路》，《世界经济与政治》，2013年第12期，第118-139页。

[4]王新和：《国家利益视角下的中国北极身份》，《太平洋学报》，2013年第5期，第81-89页。

[5]孙凯、王晨光：《国家利益视角下的中俄北极合作》，《东北亚论坛》，2014年第6期，第26-34页。

[6]康文中：《大国博弈下的北极治理与中国权益》，中共中央党校，2012。

[7]孙凯、张亮：《北极变迁视角下中国北极利益共同体的构建》，《国际关系研究》，2013年第1期，第121-128页。

[8]龚克瑜：《北极事务与中日韩合作》，《韩国研究论丛》，2014年第2期，第33-42页。

[9]《预报中心将再为北极商业航行保驾护航》国家海洋局网站，2015-05-29。

[10]李格琴：《西方国际合作理论研究述评》，《山东社会科学》，2008年第7期，第134-139页。

[11]王力军：《新自由制度主义国际合作理论辨析》，《太平洋学报》，2012年第6期，第44-50页。

[12]李耀华：《新自由制度主义视角下的东北亚地区合作》，《重庆科技学院学报（社会科学版）》，2011年第14期，第34-35页。

[13]宋秀琚：《西方主流国际关系理论对“国际合作理论”的不同解读》，《国际论坛》，2005年第5期，第52-58页。

[14]国家主席习近平于2015年11月29日至11月30日赴法国出席气候变化巴黎大会开幕活动。2015年10月18日，习近平接受路透社采访时谈到“气候变化是全球性挑战，任何一国都无法置身事外。”

[15]景跃军、刁巍杨：《中日韩气候环境合作前景眺望》，《环境保护》，2010年第20期，第68-70页。

[16]张海滨：《应对气候变化：中日合作与中美合作比较研究》，《世界经济与政治》，2009年第1期，第38-48页。

[17]《<中韩气候变化合作协定>在京签署》，国家发展和改革委员会，2015-01-30。

[18]《日·韓環境政策対話》，日本环境省官网，https：//www.env.go.jp/earth/coop/coop/dialogue/japan_koria.html

[19]《第17回日韓環境保護協力合同委員会の開催》，日本外务省官网，2015-05-12。

[20]薛晓芃、张海滨：《东北亚地区环境治理的模式选择：欧洲模式还是东北亚模式》，国际政治研究，2013年第3期，第52-68页。

[21]Esook Yoon，“Cooperation for Transboundary Pollution in Northeast Asia： Non-binding Agreements and Regional CountriesPolicy Interests，”Pacific Focus，Vol.22，No.2，2008，p.77.

[22]薛晓芃、张海滨：《东北亚地区环境治理的模式选择：欧洲模式还是东北亚模式》，《国际政治研究》，2013年第3期，第52-68页。

[23]王玉芹、王娜：《大连与北九州环境合作的经验及启示》，《经济纵横》，2009年第2期，第109-111页。

[24]Komori Yasumasa，“Evaluating Regional Environmental Governance in Northeast Asia”，Asian Affairs： An American Review，Vol.37，Iss.1，2010.p.10.

[25]金博文：《东北亚能源合作机制及其发展趋势研究》，《经济视角（上旬刊）》，2014年第2期，第73-75页。

[26]罗伯特·杰克逊、乔格·索伦森著：《国际关系学理论与方法》，吴勇、宋德星译，天津：天津人民出版社，2008年，第323-331页。

[27]靳利华：《构建东北亚问题化解的对话与合作机制》，《江汉大学学报（社会科学版）》，2011年第1期，第20-24页。

（作者单位：山东省威海市文登区文登一中）