呼之欲出的“国家监察委员会”

覃爱玲

国家监察体制改革推进速度出人意料地快。

1月19日上午，山西省监察委员会正式挂牌，国内首个省级监察委员会开始运转。此前一天的1月18日上午，山西省第十二届人民代表大会第七次会议选举任建华为山西省监察委员会主任。任建华同时是山西省委常委、山西省纪委书记。下午，山西省人大常委会举行第35次会议，任命了山西省监察委员会副主任和省监察委员会委员。

在各地地方两会召开期间，除了山西，另外两个试点地区北京和浙江的省级监察委员会也正式成立。

从去年11月初中央公布试点方案，到12月底全国人大表决通过试点决定，短短两个多月时间，被称为“重大政治改革”的中国监察体制改革试点地区的工作已进入实质运行阶段。

最新透露的“时间表”表明，国家监察委预计在2018年3月 “揭开面纱”。

时间表确定

公众最早感知这种重大监察体制改革可能发生在2016年10月。当时，中共十八届六中全会审议通过的《中国共产党党内监督条例》中规定，各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督，首次出现了“监察机关”与人大、政府和司法机关并列的提法。

2016年11月7日，中央纪委监察部官网发布消息称中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，正式向外界公布了本轮监察改革的基本目标和思路。

2016年12月25日，十二届全国人大常委会第二十五次会议高票通过在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定，对三省市监察委由谁组成、如何产生、对谁负责等问题，都作出了明确规定，为监察体制改革扫清了法律障碍。

2017年1月8日，十八届中央纪委七次全会闭幕。中纪委书记王岐山在工作报告中提及了今年监察体制改革的“时间表”：试点地区先完成检察机关相关部门的转隶，确保今年3月底完成省级监察委员会组建工作，6月底完成市、县两级监察委员会组建工作。要密切联系本地区实际，实事求是、循序渐进，发现和解决试点中的具体问题，为在全国推开积累经验。

特别是国家监察委员会的设立，王岐山在报告中说，在党中央统一领导下，中央纪委要发挥牵头抓总作用，协助全国人大常委会完成国家监察法一审、二审。抓紧筹备组建国家监察委员会。编制“三定”规定，为十三届全国人大一次会议审议通过国家监察法、设立国家监察委员会、产生国家监察委员会组成人员，做好组织机构、干部人事、法律法规准备。

按照惯例，人代会一般在每年的三月召开。上述“时间表”表明，国家监察委预计在2018年3月“揭开面纱”。

在9日的国新办记者招待会上，有关部门的领导同志在回答记者相关提问时也说，成立国家一级的监察委员会，即中华人民共和国监察委员会，是监察体制改革的应有之义，试点的目的就是要把经验试出来。国家一级的监察委员会和中央纪委合署办公，“一套人马两块牌子”，行使的是党和国家自我监督的职责，具体说就是要行使监督、调查和处置的职责。

从试点地区看，新的山西省监察委与山西省纪委、山西省检察院在同一大楼办公，和省纪委是“一套人马两块牌子”。

梳理公布的省监察委员会成员的履历可以发现，新的省监察委主任由省纪委书记兼任，三位省监察委副主任均由纪委副书记书记兼任，六位委员中有本位仍然来自省纪委，其他三位中，两位来自省监察厅，一位来自省检察院的反贪局局长，从这种领导班子的组成，部分可以看出新机构整合原有几家机构的方式，即以纪委为主，整合了部分原来属于省监察厅和省检察院反贪局的职能。原来的省监察厅是行政机关的纪律监察部门，属政府组成部门，监察厅长由纪委副书记兼任。

作为一项如此重要的改革，先行试点、总结经验再有序推开，是稳妥的路径选择。预计改革试点工作的开展情况，将会成为“模板”，为改革全面铺开和制定国家监察法提供实践基础。

权责初定

按照《决定》公布的内容，新的监察改革最重要的机构变化是，整合反腐败资源力量，在北京市、山西省、浙江省及所辖县、市、市辖区设立监察委员会，在现有的纪委系统中整合政府的监察厅（局）、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能。

《决定》并明确规定，试点地区监察委员会由本级人民代表大会产生，监察委员会主任由本级人民代表大会选举产生；监察委员会副主任、委员，由监察委员会主任提请本级人民代表大會常务委员会任免，监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并接受监督。

新的监察委员会拥有3项职权和12项措施。各地监察委员会有监督、调查、处置3项职权，监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况，调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为并作出处置决定，对涉嫌职务犯罪的，移送检察机关依法提起公诉。

为履行以上这些职权，监察委员会可以采取“谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置”等12项措施。

上述表述反映，监察委员会将拥有一定的侦查权。此前，关于监察委员会是否应该拥有侦查权，存在一些不同意见。反对者认为监察委员会的定位是监督机关，非司法机关，不能代行检察院的检察职能，不能享有检察系统所拥有的侦查权力。赞成者则认为，监察委员会在办理疑难案件时，需要有侦查权，否则作为反腐败机构缺少权威。针对腐败问题、职务犯罪问题的侦查权转移到监察委员会，检察院将不再拥有侦查权，这也理顺了侦查、起诉、审判三个环节在司法实践中的相互独立的关系。考虑到避免权力滥用，侦查权在使用时，还应经过相关程序批准。

改革试点方案中首次出现在监察体制中的“留置”措施，也引起了外界的广泛关注。留置权在《警察法》中有明确的规定。而这个新赋予监察部门的权力到底有多大，与此前纪委办案中常用的“双规”等手段的关系是什么，如何实施留置权，具体的期限、方式和方法，如何避免被被滥用等，尚待方案在具体实施中进一步明确。

在反腐行动中，“双规”常被称为反腐利器，在突破大案要案中成效明显，但也面临着和法律进一步衔接的问题。

设立监察委员会，整合原行政监察机关、检察机关的相关职能，涉及有关法律的适用问题。据此，《决定》对相关法律条款的暂时调整或者暂停适用作出了规定，包括行政监察法、刑事诉讼法中关于检察机关对直接受理的案件进行侦查的有关规定，和检察院组织法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法等相关法律中有关规定。

据《 人民日报 》1月20日刊登的文章， 随着山西省监察委员会的成立，山西省将积极探索纪检监察机关内部运行机制，重点在优化执纪监督和执法监督方法，规范纪律审查和执法调查措施使用；积极探索国家监察与巡视监督、派驻监督有效结合的具体办法，把有效监察贯穿于巡视巡察、派驻监督全过程，形成监督合力，提升监察效能；积极探索纪法协调衔接机制，在线索处置、证据转换、案件移送等方面，建立监察委员会与执法机关、司法机关的协调衔接机制，提升反腐败工作制度化、规范化和法制化水平；积极探索坚持双重领导体制，建立健全向上级监察委员会和同级党委请示报告、对同级人大及其常务委员会负责并接受监督的制度措施，健全党委统一领导监察工作的机制。

从这些相当具体的内容中可以看出，在机构整合之后，试点地区的监察系统将可能很快进入涉及深度和广度都很大的职能调整阶段。

“重大的政治体制改革”

以往，中国在中央和地方层面同一层级政权系统均拥有多个反腐败机构，分别隶属于执政党、行政系统和司法三个不同的权力系统。

上世纪五六十年代，中国党内监督和政府监督分别由监察委员会和监察部来执行。但由于管理体制调整等种种原因，上述两个机构分别于1959年和1969年被撤销。直到1978年12月，中共十一届三中全会选举产生新的中央纪律检查委员会。8年后，第六届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议决定设立中华人民共和国監察部。1993年1月，党中央、国务院决定中央纪律检查委员会与监察部合署办公，实行一套工作机构、两个机关名称的模式，履行党的纪律检查和政府行政监察两项职能。

上世纪80年代末，面对日益复杂的腐败局面，中央决定在广东试点，整合经济检察力量，成立了中国检察制度史上第一个“反贪污贿赂工作局”，简称“反贪局”。几年后，最高人民检察院（下称最高检）成立反贪污贿赂总局（下称反贪总局）。

另一方面，在2007年5月，国务院直属的国家预防腐败局成立，负责全国的预防腐败工作，在监察部加挂牌子，局长由监察部部长兼任。此后，各省也纷纷跟进，设立省级预防腐败局。

这样，就形成了目前中国反腐败机构“三足鼎立”的局面：隶属于党系统的反腐败机构纪委，隶属于行政系统的反腐败机构包括各级行政监察机关和国家预防腐败局，隶属于司法系统的反腐败机构包括检察院的反贪机关、反渎职侵权机关和职务犯罪预防机关。

然而，反腐机构的繁多，并没有遏制住腐败现象的蔓延，且各机构的职能交叉重叠。

此次监察体制改革试点明确由纪委负专责，将这三种反腐力量合并到一起，建立了一个党统一领导下的高规格的国家级监督和反腐败机构。在监督手段、方式更加完善之后，形成对包括人大、政府和政协等所有国家机关及其工作人员实行腐败预防、违法调查、刑事侦查、纪律处分、行政处分的全覆盖的国家监察委员会。

除了剥离行政系统现有的反腐败职权，一个在此轮监察体制改革中受到重大影响的机构是检察院。这意味着，检察机关将失去职务犯罪侦查权，反贪局设立以来的反贪运作模式即将终结。

反贪局一般只拥有调查权，侦查案件的拘留和逮捕就需要提交公安机关来执行，很多事情做起来力不从心。查谁不查谁，查到什么程度，检察机关并非真的能够“独立”作出决定。同时，有检察院人士就表示，检察院现在基本是和纪委联合办案，检察人员往往无法取得像纪委人员那样大的反腐突破的一个现实技术原因是，检察没有“双规”的权力，“任何一个贪官的突破不可能二十四小时内打开他的嘴巴，现在纪委查的案都是半年一年才打开缺口的”。

在1月14日的全国检察长会议上，最高人民检察院检察长曹建明就表示，在监察体制改革过程中，各级检察机关要确保思想不乱、队伍不散、工作不断。

无论是全国人大常委会表决通过的“决定”，还是中办印发的“试点方案”，均使用了“事关全局”、“重大政治体制改革”、“重大政治改革”等表述，改革意义可见一斑。

十八届中央纪委七次全会召开前夕，中纪委推出电视专题片《打铁还需自身硬》，持续引发关注。一批昔日的“打虎干将”，如今却成为警示他人的“反面教材”。片中还透露，2015年1月到2016年11月，全国因履行监督责任不到位被问责的纪检干部有4800多人，其中有纪委书记、纪检组长3100多名。在权责前所未加大的情形下，在一个国家级监督和反腐败机构呼之欲出的当下时刻，中纪委显然是试图用这种公开揭露自身问题的方式来回答“谁来监督纪委”的重大社会关切。