司法责任制改革背景下案件管理面临的挑战与应对

摘 要 司法责任制改革背景下，案件管理部门面临机构整合，监督职能要求增强。在这一背景下，本文以重庆市人民检察院第五分院的实践为例，以监督职能为视角，探讨案件管理如何应对改革带来的挑战。

关键词 司法责任制 案件管理 监督

作者简介：重庆市人民检察院第五分院案件管理课题组，重庆市人民检察院。

中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.385

2014年6月，中央全面深化改革领导小组审议通过《关于司法体制改革试点若干问题的决定》， 2016年，重庆市三级检察机关全面推开司法责任制改革 。本轮改革的关键是实行检察官员额制，突出检察官在司法办案中的主体地位，完善检察权运行机制，并建立相配套的司法责任体系。这次改革带来检察人员、办案模式、内设机构等等一系列的重大调整和改变。在这一改革背景下，案件管理工作也面临着改革带来的新挑战和新要求。

一、司法责任制改革对案件管理工作提出的新挑战

（一）司法责任制改革要求案件管理部门进行调整和整合

长期以来，检察机关司法办案一直沿用三级审批模式，业务内设机构是履行各项具体检察职能的主体，在检察权有效运行中起着承上启下的关键作用。本轮改革的核心是要突出检察官在司法办案中的主体地位，落实检察官司法办案责任制，形成“检察官-检察长、副检察长（检委会）”在职权范围内“谁办案谁负责、谁决定谁负责”的办案模式。在这样的模式下，业务内设机构不再是司法办案的主体，这就必然涉及业务内设机构的改革。案件管理部门在本轮改革中同样进行了整合与调整。从实践来看，各地着眼于不同的职能定位和运行机制，对案件管理部门的整合大致有以下几种：有的着眼于窗口部门职能，将原案管部门与控申部门合并；有的着眼于内部管理监督职能，将原案管部门与法律政策研究室合并；有的着眼于检务公开职能，将原案管部门与人民监督工作办公室合并。机构调整后，案件管理部门名称也随之改变。然而无论案管部门如何调整与整合，其管理、监督等职能并没有消失。为便于行文和理解，本文仍沿用“案件管理部門”这一名称，不仅指改革前的案件管理部门，还指改革后履行案件管理职能的部门。

（二）司法责任制改革要求案件管理监督职能增强

司法责任制改革不仅带来了案件管理部门的调整与整合，还对案件管理部门的监督职能提出了更高的要求。主要有以下几点：

1.司法责任制改革要求监督主体全员参与性：

监督主体主要是解决“谁监督、监督谁”的问题。改革之前，检察机关实行的是与普通公务员基本相同的管理体制。这种管理体制具有历史的合理性。但也带来不少弊端，如检察职能与行政管理职能交叉，掣肘了检察监督职能的充分发挥。司法责任改革以是否行使检察权为标准，将检察人员的职位划分为检察官、检察辅助人员和司法行政人员三大类别，并实行不同的管理制度。员额制检察官是行使国家检察权的主体，依照法律规定和检察长授权，在确定的权限范围内拥有对案件和业务事项相对独立的决定权，其权力不可否认的变大。“一切有权力的人都容易滥用权力”，为防止滥用权力，本轮司法改革，在坚持对检察官放权的同时，也要加强对检察官的监督制约。因此，除强化案件管理部门的监督外，还要完善办案各环节之间、办案组织之间、办案组织内部的制约机制，完善检察长、分管副检察长、业务部门负责人对检察官行使检察权的监督机制。也即检察官（包括检察长、分管检察长、处室负责人）、检察辅助人员都应当履行监督职责并接受别人的监督，形成上下监督、相互监督、全员参与监督的新局面。案件管理部门应当在这种全员监督过程中充分发挥统筹协调作用，引导和促进监督规范化，提升监督效能。

2.司法责任制改革要求监督内容全面完整性：

改革之后检察官成为司法办案中执行法律的主体，要完善对检察官的内部监督制约机制，在监督内容上就不能把监督的重点仅仅放在“过程控制”上，还要对检察官、检察辅助人员决策权、执行权的行使活动进行全面、深入监督。体现检察官、检察辅助人员决策权、执行权行使活动的主要载体即统一业务应用系统。目前，最高检对系统功能进行了优化和完善，以适应司法责任制改革的要求。我们应当依托统一业务应用系统，借助信息化手段，对司法办案活动的每一个流程节点、每一个“动作”、步骤、每一个行为都进行监督，具体来讲，就是要通过网上业务活动办理过程中的信息填录、文书制作、业务流转等操作，将案件从受理到审结的整个诉讼过程，包括案件程序、涉案财物处理、文书制作、当事人及律师诉讼权益保障等各个方面纳入监督范围。

3.司法责任制改革要求监督过程全程同步性：

案件管理部门对司法办案工作实行统一集中管理，全面记录办案流程信息；全程、同步、动态监督办案活动 。全国检察机关统一业务应用系统为全程同步监督提供了依托平台。在司法责任制改革全面推开之前，最高检就于2016年7月出台了《人民检察院案件流程监控工作规定（试行）》，为各地案件管理部门流程监控工作提供了指引。然而就实践来看，案件管理部门的监督工作还面临一些现实困境，如一些承办人对网上办案不够重视、操作不熟，网上填录不规范、不及时、网上办案与网下实体办案不同步，案管部门对这种不同步现象没有有效的监督办法，不能同步、实时、动态跟踪监督案件实际流转情况，监督效果大打折扣；还有一些流程监督仅限于对办案期限、羁押期限是否超期进行监督，对办案活动没有进行深入、细致、有效的监督，没有真正做到“案件流转到哪里，监督制约就延伸到哪里”。顶层设计的要求与现实困境之间的差距，需要案件监督管理在司法改革背景下予以弥补，不断增强监督的全程同步性。

二、案件管理工作的应对

2016年重庆市检察机关全面推开改革。重庆市人民检察院第五分院也于2016年完成了三类人员分类定岗，并组建了新的办案组织，今年1月开始正式按照新的司法责任制运行。按照改革要求，五分院进行了内设机构整合，原来的案件管理部门与人民监督员办公室合并，成立综合业务管理部。为积极应对改革对案件管理工作提出的新挑战和新要求，我院在全面总结以往案件管理监督工作经验的基础上，建立了以统一业务应用系统为依托、全员、全面、全程监督的“三见五倒逼”监督制约机制 ，进一步强化了内部监督、规范了司法办案行为。