做强县域经济 争取撤县建市——四川省犍为县建市的实践与探索

张强

（中共犍为县委党校，四川 犍为 614200）

做强县域经济 争取撤县建市
——四川省犍为县建市的实践与探索

张强

（中共犍为县委党校，四川 犍为 614200）

犍为作为典型的农业县，在撤县建市创建工作中要立足自身实际特点和所长，着力发展有利于对接国家和四川省区域发展与城市化布局的优势领域，在争取和创建撤县建市的系统工程中，努力加强创建策略研究，突破创建瓶颈性因素，最大可能地用好“加分项”，努力发挥犍为独特的优势，实现有效突破。

县域经济；撤县建市；瓶颈；突破

犍为位于成都经济区南翼边缘，全县总面积1375平方公里，总人口约57万，属于典型的农业大县。犍为县坐拥经济、地理、人文、交通诸多优势，顺应国家推进城镇化和深化行政体制改革要求，争取撤县建市已是大势所趋。力争“撤县建市”，是“十三五”时期统领犍为经济社会发展的全局性战略。本文以犍为为例，研究作为典型的农业县，如何有效突破撤县建市瓶颈性因素，充分运用好地方优势加分项目，为县委政府实现“十三五”之重大目标建言献策，同时也为成都经济区及周边辐射区域农业县深化转型发展提供有力的策略参考。

一、犍为撤县设市创建工作的制约因素

（一）政府与社会有效合力不足，制约创建工程的系统化运行

《中共犍为县委关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》就犍为县“十三五”发展定位和主要目标，提出一要“全面建成小康社会”，二要“做强县域经济、建设县级市”，“撤县建市”由此成为犍为“十三五”时期经济社会发展的根本性和全局性战略目标。当前，创建工程算是正式启动，尽管县委政府创建目标和信心坚定，但社会各界却准备不足，尚未形成有效合力。

其原因主要有两个方面：一是缺乏强力的宣传造势，舆论氛围营造不够。长期以来，犍为作为“农业大县”的定位观念已经深入人心，而“设市”更注重城市化倾向，重心是发展工业、城市及服务业，“三农”地位必然弱化，这意味着将会淡化犍为既有的农业特色化地位及优势，社会各界对县域经济和社会发展习惯的传统价值定位和取向已经过时，亟待更新。二是“撤县建市”创建本身颇具功利化倾向，导致社会各界态度和观念出现分歧。在多数人看来，党政机关事业单位等体制内群体会成为“撤县建市”的直接受益者，参与创建信心和动力更强，而对全社会而言，广泛的社会效益相比显得间接而遥远。在认识直接利益和间接利益、眼前利益和长远利益关系问题上，迫切需要正确引导。

撤县建市，是带有全局性富有长远意义的综合目标，是一个复杂的系统性工程，牵一发而动全身。它依赖于政府与社会组织、政府与社会团体、政府与企业、政府与民间的高度良性互动。这种高度良性互动的形成，不是自然而然的，它需要一种体系的高效运作，需要一个组织系统的良好运转，需要一大批体制机制予以保障。

在“撤县建市”创建过程中，争取政府和社会力量的一致有效，主导权和责均在政府。至于措施和路径，可利用强大的政府行政资源，一方面加强对撤县建市的好处、优势条件、短板因素、国家政策、推进策略及县域远景规划等内容的高调宣传，努力在全社会形成一致的舆论氛围，号召全社会参与创建；另一方面，建立完善的“撤县建市”创建工作运行体系，包括组织机构、运行机制，在人力财力物力资源上最大限度的给与保障；此外，还应该制定阶段性的创建目标，系统化地运行，有计划地去执行落实，确保“撤县建市”创建目标的最终实现。

（二）行业部门利益的不一致，导致对待“撤县建市”的态度和信心差异化明显

撤县建市，对一个地方的经济和社会发展而言，是一个牵一发而动全身的系统性改变，它的影响会波及到地方农业、工业、旅游及服务业、交通运输、城市建设、文化教育、医疗卫生等各个领域。这一创建工作目标的实现，必须依靠各行业主管部门协调运作、目标一致，打好“组合拳”。从调研了解的情况来看，由于“县”和“市”在我国行政体制中功能定位和工作重心任务分配的不同，中央部门和省级政府在对待“县”和“市”在管辖和各类待遇区分的具体政策上存在较大的差异，这就意味着地方一旦撤县设市后各行业部门所享受的政策待遇会有直接的调整变化。那么，既定的行业和部门利益格局自然就打破了，这种可遇见的倾向性直接导致地方各行业部门对待撤县设市的态度和信心明显差异化。

对“撤县建市”这类引领全局的战略性工作而言，如果政府内部各部门之间参与创建的态度出现较大差异，自然不利于创建工程的整体性推进和协调性运作。就当前来说，推进此项工作进程，还须组织相关人员开展扎实深入的调研，广泛征求各行业各部门的意见和建议，加强相应的对策研究，适时适当制定必要的政策加以落实。特别是对于利益调整关系较大的部门，如农业部门、财税部门、国土建设部门等，要更加深入调查研究，用政策和数据说话，从总体和宏观上权衡，确保全县行政资源围绕撤县设市中心任务合理配置，抵制消极影响。

总之，作为县委和政府，要确保“撤县建市”创建目标实现，就应该想方设法调动各个方面的积极性因素，破除创建中的瓶颈和障碍，统一思想、明确目标、划清责任，切实为撤县设市目标的实现夯实基础。

（三）城镇化基础及城市化水平有明显缺陷

城市化水平具体指标滞后于“设市标准”，成为犍为“撤县建市”最大瓶颈。严格来讲，城镇化和城市化是两个截然不同的概念。城市化，基于城镇化发展，却有更高水平和层次的要求。有效推进城镇化，是提高一个地方城市化水平的基础和前提。众所周知，犍为撤县建市的核心和关键，还在于推进犍为（县城所在地玉津镇）城市化水平的提升。从理论层面讲，城市化至少有两层内涵：一是人口从乡村向城市集中的过程，二是第一产业人口向第二、三产业人口转换的过程。其实，城市化水平的内涵和要求远不止这些，从国家撤县建市的相关考核标准就一目了然。自然，这里讲的城市化水平提升与传统城镇化进程中遍地开花式（如犍为城镇化格局——“一心四副二十四支点”）的推进有明显区别，其内容更多标准更高，特别是强调突出对县政府所在地城镇人口集聚程度、产业层次情况、基础设施情况、城市管理状况、市民城市化程度等方面的更高层次要求。

对照撤县设市相关标准，对犍为城镇化、城市化水平加以仔细考量，发现其明显的缺陷有四个：

1.全县人口城镇化率过低，城镇人口集聚程度严重不足。按照相关标准测算，撤县设市的县人口城镇化率一般应达到55%，而犍为县截止2014年底人口城镇化率仅为34.46%，按照每年1.5个百分点的递增速度，到“十三五”末，预计只能达到45%，距离55%的要求仍然差近10个百分点。这成为犍为撤县设市目标考量第一个短板。如何加快推进犍为城镇化进程，力争“十三五”末人口城镇化率达到撤县设市标准，是犍为“十三五”时期一大重要任务。

2.全县乡镇总数中建制镇的数量比例偏低。按照相关标准，撤县设市的县全县乡镇总数中建制镇的数量应该不低于60%。犍为共30个乡镇，目前只有12个镇、18个乡，其中建制镇的数量只占40%。这成为撤县设市的另一个短板。犍为应当通过深化乡镇级行政体制改革予以突破，一方面可以通过合乡并镇减少乡镇总体数量，另一方面符合条件的乡可直接申请升级为镇。

3.县城建成区绿化人均面积严重不足，城市绿化覆盖率水平较低。按照相关标准，撤县建市的县城市建成区人均绿化面积不低于20平方米，城市绿化覆盖率不低于20%。经过调查，犍为县城玉津镇，截止2014年底统计人口为12.5万，建成区绿地面积126.88公顷，人均绿化面积只有10.1平方米，离人均20平方米的标准差距甚远。整个县城建成区绿化覆盖率实际统计为16.62%，距离20%的标准也有较大差距。由此可见，大力提升犍为县城建成区建设的绿化水平，成为犍为撤县建市创建战略的另一大艰巨任务。

4.犍为城市的产业水平层次不高。按照相关标准，撤县设市的县人民政府驻地所在镇总人口不低于10万人，其中非农业户口的人口不低于8万人。据调查，2014年底犍为玉津镇总人口12.6万人，其中非农产业人口只有7万人，非农产业人口数量和比例均不达标。这从侧面反映犍为急需出台政策引导和鼓励第二、三产业大力发展，提高二、三产业对城市就业人口的吸收和承载能力，促进城市化水平整体提升。这也是犍为撤县建市创建进程中，需要着力突破的另一个瓶颈。

二、创建要素中的特色性加分因素

犍为县将有条件立足于自身实际特点和所长，着力于发展有利于对接国家和四川省区域发展与城市化布局的优势领域，在争取和创建撤县建市的系统工程中，努力实现以优势和特色功能获取加分支持。即努力加强创建策略研究，突破创建瓶颈性因素，最大可能地用好“加分项”，努力发挥犍为独特的优势，实现有效突破。犍为县创建要素中的特色性加分因素主要体现在以下方面：

（一）独具特点的地理区位

犍为县位于岷江下游、四川盆地西南边缘，地处乐（山）宜（宾）凉（山）自（贡）四市州交汇处，是乐山南翼城市群中心，川滇走廊的连接点，成都经济区、攀西经济区、川南经济区辐射的重要节点。犍为县周边县如沐川、马边、雷波、屏山、泥溪、峨边等县同犍为的直线距离与这些县城同附近其它地级市距离大体相当，即是说，以犍为为中心，向这些县城可以形成川南又一个全新的城市群和经济辐射圈。

（二）业已形成并正在逐渐强大的交通体系

犍为交通便捷，区位优越。乐宜高速、国道213线、岷江水道纵贯全境，即将开工的岷江港航电和建设中的成贵铁路、仁沐新高速交汇于此，是成渝经济区水陆交通枢纽重要节点。相对于沐川、马边、雷波、屏山、泥溪、峨边等县，犍为县与这些县城的交通正在实现快速通道化连接，并已经初具交通结点的形态和地位。这使犍为在第三产业特别是物流贸易领域成为川南一个全新的重要集散地和流转中心。犍为全县还已实现了100%的乡镇、村通沥混路（水泥路），是全省首批城乡交通运输一体化发展示范试点县。逐渐优化并优越的交通条件，有利于各类创业和定居人口的入住。

（三）资源环境承载力强、发展潜力大

犍为地域幅员面积1375平方公里，森林覆盖率达43.77%，大气二氧化硫、氮氧化物以及水体COD化学需氧量、氨氮含量指标等连年实现国家节能减排要求。全县辖30个乡镇，347个行政村。境内分布着煤炭、天然气、盐卤、石灰石等20余种矿产。据初步探明，全县天然气储量150亿立方、煤炭储量6.75亿吨、岩盐储量60亿吨、石灰石储量10亿吨、石英砂储量5500万吨。依托丰富的资源禀赋、充足的环境容量和日趋优越的区位条件，大力推进新型工业化，加速打造“川南工业重镇”，科学合理规划沿江、沿道布局“一区三园”，打造工业集中发展平台，促进产业集中、集聚发展，园区规划面积已经达15.66平方公里。这些条件，对进一步做强产业聚集，依托优势资源发展特色产业，夯实产业基础，具有十分重要的意义。

（四）历史文化底蕴丰厚，有较强的文化整合能力

犍为历史悠久，人文荟萃，资源富集，西汉置郡，自隋朝建县已有1400多年，是全国仅存的6个自建县以来一直沿用原县名的县市之一，有着“金犍为”的美誉。犍为文庙、罗城古镇、桫椤湖泊、工业遗存，建筑、农耕、山寨、民俗等方面文化影响深远。悠久的历史人文条件，有利于提高犍为在中心城市及犍为周边各县市创业群体和居住人口中的美誉度和吸引力。

（五）文化旅游、休闲养老产业潜力巨大

以文旅产业为引领，依托“十年花香、百年火车、千年庙镇、万年湖泊、亿年桫椤”等独特文旅资源，大力推进文旅产业化，加速打造“西南地区新的文旅目的地”。投资逾10亿元倾心打造的特色旅游环线被列为川南乃至全省知名旅游线路，全县文旅产业实现从零到领跑全市区县旅游发展的华丽转身，“古韵犍为”的知名度、美誉度和对外影响力极大提升。先后荣获省级旅游强县、省级旅游标准化示范县、省级乡村旅游示范县等称号，承办亚太旅游协会年会和旅博会犍为分会场、省旅游协会年会等多个大型活动。2015年接待游客突破450万人次，旅游综合收入达39.5亿元。同时，良好的生态条件与物产、文化、风物、景观、交通等条件相互呼应配合，使犍为在未来大规模发展养老服务产业集群成为触手可及。文化旅游休闲养老产业的兴起，可以使犍为往川内大中型城市的配套服务型城市去定位，实现有前景的发展。

（六）聚合发展能力强大

犍为县目前的人居条件，很适合高层次教育医疗等公共资源配置向中小城市和县城倾斜的战略要求。犍为县委政府已经将引导高等学校和职业院校在犍为城市内布局、引导优质教育和医疗机构在本县中设立分支机构等方面，纳入犍为县未来发展的战略规划。同时，犍为正在大力发展商贸物流、信息服务、养老休闲等新兴服务业，建设各类专业市场，打造城市商业综合体，人气、商气、财气越发兴旺，促进消费市场持续繁荣活跃。未来犍为在增强集聚要素的吸引力方面，将会有更大幅度的提升。

三、未来发展路径的调整建议

根据对国家政策趋势分析及犍为县自身特点的反思，有必要调整犍为县未来发展的一些路径。

（一）抓好政策跟踪

一是要成立专门的政策研究工作小组。对国家和省级关于宏观发展与撤县建市相关政策的最新要求做好紧密跟踪，及时研究分析，精准把握好政策动态和趋势。二是加强政策信息梳理研究。基于省级政府负责本行政区内的城市群规划编制和组织实施，犍为县应及时根据政策要求，研究调整县创建工作方案。

（二）自我审视与梳理

撤县建市所涉及动作的系统和领域如此宽泛，犍为县有必要采取扬长避短重点突破的策略和做法。传统工业固然不能放弃，但多年来招商引资的艰难曲折与求之不易，提示我们必须采取“两手抓”的做法：即一面不放弃继续在工业和招商引资上的努力，而另一面要寻求以建设“经济中心配套型城市”“区域辐射聚合型城市”“旅游休闲型城市”为目标，大力发展宜业、宜商、宜居、宜闲、宜养、宜游的城市形态。形成既对中心经济城市的产业承接、食品补给、生活服务、休闲供给、养老配套，又对边缘区县的产能带动、商贸集聚、物资集散、服务汇集、医疗教育卫生辐射的角色定位。

（三）进一步完善城市基础功能，突出区域辐射与功能发挥

把握宏观大局，着眼区域性辐射与功能影响，突出区域性城镇群的辐射聚集中心和节点的打造，在产业政策、宜居环境建设、养老产业扶持、商贸物流产业兴起、旅游休闲服务等方面，一方面不断优化调控政策，另一方面必须持续加大招商的投入和力度。

（四）突出创新与开放性思维

这里强调的创新与开放思维，其含义包括：在空间上，不囿于犍为和乐山一市一县的格局，触及空间放宽到县外市外（如宜宾、自贡、凉山州）更大资源环境的整合利用；在行业区分上，包括瞄准和扶持的行业应从传统工商业转向与现代各类服务业甚至新兴产业衔接，如现代物流、贸易、电商、养老、户外活动、服务、融美术、音乐、影视等在内的艺术创作等文化型产业甚至文化创意性产业；在投资群体上，包括大型企业集团，也包括中小微型企业或个体业主、个人创业者；在资本构成上，可以是资本密集型的投资类项目，更应广为开辟劳动密集型服务类产业（如茶叶管护采摘类服务企业、农业及食品加工类企业）；在组织形态上，广泛通过设计示范，扶持务工聘用合作、劳动资本合作、入股合作等多种形式。总之千方百计创设犍为百花齐放的创业氛围和商业环境。

（五）从宏观调控上加强各类发展资源的整合和综合利用

以犍为县的“十三五”规划、城市发展近中远景规划、犍为文化旅游发展规划、犍为养老服务产业发展规划、犍为商贸物流产业发展规划的制定和实施为依托，遵循统筹兼顾原则，加强各类项目资金、扶持资金、财政贷款、政府统筹性投入等的综合使用，既解决好每一投入应解决的当下问题，更应体现出能否为创建新型城市发挥出边际效益，这尤其需要我们着力提升政策调控的有效性和影响力。

（六）有计划有步骤致力于推动犍为的服务业发展

犍为未来产业的新型化发展过程中，服务业应当成为最重要的主力军，可以期待，三产特别是旅游产业和今后应努力的以文化旅游区为核心的文化产业、文化创意产业的发展，将会使犍为的服务业特别是新型服务业有机会成为犍为最重要的产业和支柱。

责任编辑：康 璇

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10.3969/j.issn.1009-6922.2017.02.17

1009-6922（2017）02-69-04

2017-03-02

张强（1976—），男，四川乐山人，中共犍为县委党校副校长，科学社会主义讲师，主要研究方向：科学社会主义。