社会组织参与下的职业健康治理模式分析与研究

尉肖帅，刘　笑

(1.华北科技学院 管理学院，河北 廊坊 065201；2.国家安全生产监督管理总局 国际交流合作中心，北京 100713)

0　引言

“职业健康”是指工作中对人体健康造成危害或引发职业相关疾病的有毒有害物质的防范，包括：物理、化学、生物及人机工效等方面危害的防范[1]。对于“治理”，联合国全球治理委员会进行了相关概念的界定，是指“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方法的总和，是使相互冲突的或不同利益得以调和，并采取联合行动的持续过程”，其主要包含以下4方面特征：治理不是一套规则条例，也不是一种活动，而是一个过程；治理的建立不以支配为基础，而以调和为基础；治理同时涉及公、私部门；治理并不意味着一种正式制度，而又有赖于持续的相互作用[2]。而长期以来，我国职业健康治理工作坚持“预防为主，防治结合”的方针，对职业危害进行分类管理、综合治理，力求从源头控制职业危害，加大执法监督力度，开展了一系列针对重点行业、重点地区、重点人群职业危害的专项整治，鼓励企业加入OHSM体系，加强劳动者职业健康意识培养。特别是2002年，我国出台并实施了《中华人民共和国职业病防治法》后，从中央到地方政府，从相关部门到企业，对职业危害更加重视，取得了一定成绩。但从近几年的数据来看，我国职业健康治理形式依然严峻，根据国家卫计委统计数据，我国2011年上报职业病例29 879例[3]；2012年上报职业病例27 420例[4]；2013年报告26 393例[5]；2014年共报告职业病29 972例[6]，整体数量依然庞大。而由职业危害造成的直接和间接经济损失数以亿计，据粗略估算，每年我国因职业病、工伤事故产生的直接经济损失达 1 000亿元，间接经济损失 2 000亿元[7]。在政府管理方式和职能结构改革进程中，社会组织开始逐步参与到我国的社会治理中，党的“十八大”报告中提出“要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制”；“十八届三中全会”强调，“改进社会治理方式。坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。而文献[8]提出，政府和社会组织应在彼此信任、权责明确、规范保障的前提下，构建起相互独立、合作互动、政府主导的新型关系。在目前我国职业健康治理水平以及社会组织参与下的社会治理现状的基础上，本文以问题为导向，提出社会组织参与职业健康治理体系的功能定位，并对相关治理体系的组成和运行机制进行讨论，为各级政府和企业进一步提高职业健康治理水平提供参考和借鉴。

1　现阶段职业健康治理体系分析

1.1　现阶段职业健康治理体系构成

目前，我国职业健康治理体系遵循“用人单位负责、行政机关监管、行业自律、职工参与和社会监督” 的基本构建原则。政府起主导作用，主要负责直接对职业健康治理工作进行监督和管理，并成立相关机构间接提供职业健康服务；用人单位是直接负责人。整个体系可分为三个层次，第一层是政府主导的职业健康相关政策制定与规划机构，主要负责职业健康治理工作规划、提供财政和政策支持等；第二层是各级行政管理机构及执法监督机构和职业健康治理相关的辅助机构，主要有卫生行政部门、安监部门、工会及卫生监督所、疾病预防控制中心、职业病防治院、职业病鉴定机构、职业病诊疗机构、民营服务机构等部门；第三层是用人单位及劳动者。而根据我国职业健康治理体系的三个层次，我国职业健康治理工作也可相应分成三个等级。

1)第一级，通过岗前体检等形式对有职业禁忌症者所从事的工作进行限定；对可能产生职业危害的项目严格执行“三同时”，并改进生产工艺和生产设备，使用符合规定的防护设备及防护用品，达到减少职业危害发生概率的目标。

2)第二级，定期对劳动者的劳动作业环境进行职业危害因素的检测，对劳动者定期体检，早发现、早预防。

3)第三级，职业危害发生后，积极进行治疗和康复：对于已经遭受职业危害的接触者调离原有岗位并进行治疗、康复，同时预防并发症；根据病因，对生产环境和生产工艺进行改进[9]。

1.2　现阶段职业健康治理体系存在的问题

以上以政府为主导的职业健康治理体系虽然对我国相关职业健康防治工作，尤其是较为规范的大中型企业，起到了积极的推动作用，但由于我国现有工业门类多样，职业危害分布广泛，涉及煤炭、冶金、化工、建材等几十个主要行业，特别是很多小企业存在劳动条件恶劣，生产工艺落后，缺乏必要的防护等问题，造成了我国职业危害高发、矛盾凸显。分析其原因，主要有以下5个方面。

1)我国职业健康治理体系是“自上而下”、多部门多领域协调合作的结构，不仅涉及安监、卫生部门，还涉及劳动、工会、社保等部门，这些机构虽然有各自的权限，但各部门多头执法，职能交叉，责任不明，相互推诿，缺乏配合，既有执法重叠，也有执法空隙，导致职业健康治理工作中存在管理越位、缺位和空位的现象[10]。

2)监管执法人员数量欠缺，工作量大，难以保证监管的长效性[11]，特别是在发生事故的时候，人力不足的情况更加明显。

3)监督部门与职业健康服务机构间信息不对称，协作不畅。

4)企业职业健康意识淡薄，对职工的职业健康培训与服务工作力度不足[12]。

5)职业危害事件报告不及时，存在漏报事件。

2　社会组织参与下的职业健康治理模式

我国目前职业健康治理中存在的这些问题，很多情况下是由于政府和企业之间缺少中间桥梁、治理缺乏第三方监督所造成的，而社会组织正可以弥补这一不足。针对以上现有职业健康治理模式存在的问题，提出社会组织参与下的职业健康治理模式，以充分发挥其在职业健康治理过程中，社会动员者与教育者、对企业的第三方监督者、对政府的施压者、以及政府和民众之间的信息沟通者的重要角色作用。

2.1　社会组织的定义以及与职业健康治理的关系

2.1.1社会组织的定义、类型和特点

2006年，“十六届六中全会”上通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，第一次提出了“社会组织”的科学概念。根据我国《非营利组织法的立法原则》，社会组织是指：在特定的法律体系下，在政府与企业之外，向社会某个领域提供社会服务，并具有公益性、非营利性、自治性、志愿性等特点的组织机构。我国社会组织主要包括以下4种类型。

1)社会团体：是指以协会、学会、研究会、商会、促进会、联合会等名称命名的，基于一定社会关系形成的会员制组织。

2)民办非企业单位：是由民间出资成立的，直接提供各种社会服务的各种民办学校、医院、福利机构等非会员制组织。

3)基金会：是由一定财产关系而形成的财团性组织。

4)涉外社会组织。

根据美国约翰霍普金斯大学的萨拉蒙教授研究观点，社会组织具有5个特点：组织性、非营利性、自治性、志愿性及公益性，这一观点被广泛认可。

2.1.2社会组织与职业健康治理主体的关系

社会组织是参与职业健康治理的主体之一，此外，还有政府和企业，社会组织与他们之间的关系从最初的独立、对抗逐渐演变为相互合作互动，三者之间关系如图1所示。

图1　政府、企业和社会组织参与职业健康治理的关系Fig.1　The relationship of government, enterprise and social organization participate in occupational health governce

作为职业健康治理的2个主体，政府和企业不是万能的。行业管理乏力，群众监督局限，政府失灵和市场失灵的境况对社会组织与政府、企业开展广泛的合作互动产生了需求。社会组织与政府、企业在职业健康治理中的互动关系主要体现在以下2个方面。

1)在合作机制上，政府、企业与社会组织相互之间既相互促进又相互竞争；“小政府、大社会”的政府职能改革促进了社会组织的发展，同时社会组织的发展也强化了政府职能由全能型向服务型的转变。

2)3个治理主体之间相互监督和补充，政府支持、扶持企业和社会组织的同时，又进行监督管理；企业、社会组织积极参与职业健康治理，共同强化治理力度[13]；社会组织又为企业和政府提供职业健康相关服务，充当了“缓冲器”、“过渡器”和“调节器”的角色。

2.2　社会组织参与下的职业健康治理模式组成与运行机制

2.2.1社会组织参与下的职业健康治理模式组成

根据“治理理论”和“公民社会理论”，政府、企业、社会组织3者共同参与合作是现代职业健康治理的新模式。政府、企业与社会组织彼此合作，共同推动职业健康工作的同时，3者在职业健康治理工作中的地位和作用发生了很大的变化。对政府而言，是从统治到掌舵；对企业而言，从被动参与到积极主动参与；将社会组织纳入职业健康治理主体，将3者连接起来，形成“多中心主体”的、相互合作的网络关系。这种治理模式，一方面改变了单一的以政府为中心带来的束缚和问题，确立了包括政府、企业、社会组织为主体的共同行动体系；另一方面，政府从繁杂的琐碎事务中解脱出来，更加明确地对职业健康治理工作进行掌控，从而实现政府职能的转变。

2.2.2社会组织参与下的职业健康治理模式运行机制

就在王祥自己胡思乱想的时候，一个心宽体胖的中年人来到了古玩市场里。最初王祥以为是哪家店铺的老板来顾店的，不过看这人四处转悠，不像是此地的熟人。王祥赶忙打量起来人的打扮，只见这人一身名牌，身上都是花里胡哨的配饰，光玉镯子就带了3个。老道果然也是一副认定这个胖子就是今天主菜的神情，向王祥连打眼色，王祥心领神会的静下心来，观察起那人的动向。

政府、企业、社会组织3者作为职业健康治理的主体，在明确的任务分工基础上，本着共同参与、相互协作的精神，共同支撑整体治理模式的有效运行，不同主体的任务分工如表1所示。其中，社会组织向政府和企业提供职业健康相关服务，主要包括：职业危害因素评价服务、工作环境危害因素检测服务、职业病诊断、职业健康教育、职业卫生培训等，政府和企业从社会组织购买服务；政府授予社会组织服务资质并监督其工作，社会组织受政府委托，对企业进行相关检测和监督，例如：作业环境有害因素检测、职业病防治健康教育等[14]。在此模式下，社会组织发挥的积极作用主要包括以下4个方面。

表1　不同治理主体的任务分工Table 1　Task of different governance subject

1)社会组织弥补了传统模式下政府多部门协作中可能产生的管理空位问题。

2)社会组织作为政府与企业和劳动者的桥梁，辅助政府对需要救治和救助的职业病患者进行及时、有针对性的帮助，同时将相关信息反馈回政府，以推动政府政策的制定，避免了信息不对称的问题。

3)社会组织可以为政府和企业提供职业健康培训等相关服务。

4)职业危害产生时，社会组织可以协助政府部门和企业统计受害者情况，避免漏报。

3　社会组织参与下的职业健康治理模式实践

随着近几年我国社会组织的发展以及相关政府职能的转变，全国部分地区开展了相关社会组织参与下的职业健康治理实践工作，譬如：“中国职业安全健康协会”为国家职业安全健康的发展战略提供数据和建议、举办国际职业健康会议、开展职业健康科学技术理论与应用研究、承办职业健康专业人员资质评鉴等工作；温州市瓯海区为更有效落实企业安全生产主体责任，动员社会力量参与企业安全生产社会化服务，坚持“市场主导、政府推动、社会参与、企业自主”的原则，发动行业协会(商会)、基层商会大力推进安全生产社会化服务工作；江苏省兴化市鼓励支持社会组织，特别是行业协会参与到职业健康治理工作中。下面以兴化市为例，对社会组织(行业协会)积极参与职业健康治理的实践工作进行总结。

表2　江苏省兴化市行业协会参与职业健康治理的主要成效一览Table 2　Main results of occupational health governancejoined by trade associations in Xinghua ,Jiansu Province

从以上兴化市社会组织参与的职业健康治理工作实践来看，主要涉及的业务内容包括：行业专家检查服务、安监人员培训服务、重大安全隐患整改和专项整治服务、安监文件的制定参与等，已经较全面地覆盖了职业健康治理的相关实际工作范畴，不但从治理的专业性上有所深入，而且在人员投入和产出上也有较明显的改善。执法人员专业知识和实战水平大大提高，以前对检查出来的安全隐患，有时很难提出解决方案，现在一般现场都能解决；发现的安全隐患的条目相对之前也有明显增加；同时，在参与各项专项整治中，根据不同类型和模式的企业，结合社会组织，特别是行业协会中的专家，提出合情合理又能保质保量完成整改的整治方案；与此同时，兴化市社会组织参与了《市安委办关于印发兴化市涉氨制冷企业液氨使用专项治理实施方案的通知》、《市安委办关于开展水泥制造和石材加工企业粉尘危害专项治理工作的通知》、《关于印发全市油气等危险化学品罐区专项安全大检查工作方案的通知》等文件的制订，还参与制定了《危化品生产单位安全检査表》、《职业卫生安全检査表》、《船舶修拆造安全检查表》、《机城加工企业安全检塞表》等检查表，为执法人员检查工作提供了有力的技术支撑。

4　结论

1)提出社会组织作为现代社会治理的主体之一，应与政府、企业合作，共同参与到相关职业健康治理工作中，构建“三位一体”的职业健康协同治理模式。

2)在政府、企业、社会组织共同参与的职业健康治理模式下，进一步分析不同治理主体间的关系与工作任务。

3)社会组织在职业健康治理中承担了社会动员者与教育者、对企业的第三方监督者、对政府的施压者、以及政府和民众之间的信息沟通者的重要角色。

4)以“江苏省兴化市”为例，分析了社会组织参与职业健康治理实践工作的主要内容与成效，为其他地区开展相关工作提供借鉴和参考。

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