贯彻落实《民办教育促进法》新法的若干思考

徐绪卿

（浙江树人大学中国民办高等教育研究院，浙江杭州310015）

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贯彻落实《民办教育促进法》新法的若干思考

徐绪卿

（浙江树人大学中国民办高等教育研究院，浙江杭州310015）

新修订的《民办教育促进法》将于今年9月1日正式实施。原先法律中缺失的一些问题得到明确，一些争议较大的问题得到突破，由此带来一些贯彻落实新法具体的问题。贯彻落实《民办教育促进法》新法，必须从国家对民办学校发展的要求和目标出发，从民办学校发展的实际和阶段出发，全面理解，细心领会。要正确区分营利性和非营利性民办学校，消除落实中的误区，加强地方政府政策创新，发挥各界智慧，解决现实问题，促进民办学校健康、稳定、可持续发展。

《民办教育促进法》新法；贯彻落实；若干思考；研究

一

新修订的《民办教育促进法》（以下简称“新法”）是在我国民办教育新一轮发展的关键时期颁布的重要法律，对于加强民办教育发展国家层面的顶层设计，从法律层面破解民办教育发展面临的关键问题，继续营造民办教育发展的软环境，深化民办教育治理，提高民办学校品质，指导民办教育健康和可持续发展，具有重大意义。一是进一步加强民办学校党的建设。新法从法律高度确立民办学校党的领导的合法性，强调民办学校党的建设的重要性，要求积极发挥党组织的政治核心作用，确保民办学校始终坚持社会主义办学方向。二是确立分类管理的法律依据。新法突破原有法律框架，允许社会力量举办学前教育、高中阶段教育、高等教育以及非学历教育的营利性民办学校，实行非营利性和营利性民办学校分类管理的差异性政策。三是进一步保障举办者权益。新法规定举办者可以自主选择设立非营利性或营利性民办学校，根据学校章程规定的权限和程序参与学校的办学和管理。现有民办学校继续实施非营利办学的，在办学终止时给予出资者相应的补偿或奖励。四是进一步完善师生权益保障机制。新法提出，民办学校应当依法保障教职工的工资、福利待遇和其他合法权益，并为教职工缴纳社会保险费，鼓励民办学校按照国家规定为教职工办理补充养老保险。县级以上各级人民政府可以采取助学贷款、奖助学金等措施保障民办学校学生的权益。五是进一步完善国家扶持政策。新法强调民办学校与公办学校具有同等的法律地位，规定非营利性和营利性民办学校在财政、税收优惠、用地、收费等方面的差别化扶持政策，明确国家的鼓励方向。六是进一步健全民办学校治理机制。新法规定，民办学校应当设立理事会、董事会或者其他形式的决策机构并建立相应的监督机制，教育行政部门及有关部门应建立民办学校信息公示和信用档案制度。

围绕新法的实施，有关部门密集下发了一系列文件。2016年11月7日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议审议通过《民办教育促进法》修正案后，12月29日，中共中央办公厅印发了《关于加强民办学校党的建设工作的意见（试行）》，对民办学校党的建设做出新的部署；同日，国务院印发了《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》（国发〔2016〕81号，简称“国办30条”），对民办教育改革发展做出全面安排。12月30日，教育部、人力资源社会保障部、民政部、中央编办、国家工商总局联合下发了《关于印发＜民办学校分类登记实施细则＞的通知》，教育部、人力资源社会保障部、工商总局还联合下发了《关于印发＜营利性民办学校监督管理实施细则＞的通知》。这些法律法规及相关政策是新形势下我国民办学校办学的基本依据，构成了保障和规范我国民办教育发展的主要制度体系，应该成为今后一个时期民办学校和相关部门学习贯彻的重要内容。

二

本次民办教育立法和政策制定的主题之一，也是最重要的要求，就是要加强民办高校党的领导。我国民办学校是在中国共产党领导下的社会组织，应该接受中国共产党的领导，坚持社会主义的办学方向，培养社会主义事业可靠的接班人和现代化建设合格的建设者，牢牢掌握意识形态的领导权和话语权。由于历史的限制，原有的《民办教育促进法》整个文本没有提到党的建设相关问题。《高等教育法》规定：“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。中国共产党高等学校基层委员会按照中国共产党章程和有关规定，统一领导学校工作。”“社会力量举办的高等学校的内部管理体制按照国家有关社会力量办学的规定确定。”而指导社会力量办学的国家总法《民办教育促进法》又没有提到党组织建设问题，由此在实践中造成某些误解。在现实中，确实也有少数民办学校党组织不健全，隶属关系不落实，党的建设和党的领导弱化。具体表现为：党组织法定地位不落实，职权不明确，作用难发挥；党的建设工作淡化，在节省人力、节约经费的幌子下，党的机构被精简，人员很少甚至没有安排；党组织生活不健全，党组织经费没预算，存在有组织没机构、有组织没经费、有组织没活动的情况；党组织的主体责任虚化，从严治党力度小、不见效；党的作用边缘化，党的组织涣散、软弱，作用发挥不明显，成为学校的摆设。学校内部治理混乱，事故苗头频出，影响学生培养，甚至给社会稳定带来影响。尽管总体上民办学校党的建设有所加强，但是由于先天不足、缺乏法律依据，因此并没有得到应有的重视。本次新法修订的第一个方面，就是明确“民办学校中的中国共产党基层组织，按照中国共产党章程的规定开展党的活动，加强党的建设”。“国办30条”中也提出了“切实加强民办学校党的建设”的要求：“全面加强民办学校党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、制度建设，增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识。完善民办学校党组织设置，理顺民办学校党组织隶属关系，健全各级党组织工作保障机制，选好配强民办学校党组织负责人。民办学校党组织要发挥政治核心作用，强化思想引领，牢牢把握社会主义办学方向，牢牢把握党对民办学校意识形态工作的领导权、话语权，切实维护民办学校和谐稳定。”文件把“加强和改进民办学校思想政治教育工作”纳入民办学校党的建设的一项重要内容，也凸显了民办学校思想政治工作的重要性和紧迫性。不仅如此，作为一份专项文件，中共中央办公厅在《关于加强民办学校党的建设工作的意见（试行）》中不仅强调了民办学校党建工作的重要性，而且对民办高校党的建设的地位、职能、内容以及工作机制等做出了全面规划和布置。几个文件密集下发，从而在法律高度确立了党的领导的合法地位，为民办学校加强党的建设提供了法律依据。但客观地看，当前这一系列文件的下发，尚未引起广泛的重视，许多单位和部门把过多的精力集中于“分类管理”上，许多会议讨论的主题局限于“分类管理”，民办学校党的建设问题提及不多，有被淡出的倾向，值得有关部门重视。

三

“分类管理”问题是伴随民办教育发展产生的重大问题，也是本次修法的重大问题之一。由于这一条款承认了营利性民办学校存在和发展的法律地位，与以往教育法律对于“办学营利”的排斥条款相抵触，因而一直广受社会关注和争议。现在，多个相关法律条款得到修订，从国家层面允许营利性民办学校的存在；同时，实施分类管理，实行差异性优惠和扶持政策。实施分类管理，一是有利于破解长期以来民办教育发展的瓶颈，使民办学校发展中存在的许多问题和矛盾在法律层面得以澄清和解决；二是有利于贯彻国家鼓励社会力量办学的导向，分类落实财政、税收、土地等方面的扶持政策；三是有利于拓展民办教育发展空间。非营利性民办学校可以获得政府更多扶持，提高办学质量；营利性民办学校可以利用市场机制，创新教育产品，增加教育供给，满足社会接受教育的多样化需求。新法充分考虑到我国的国情，顾及民办教育发展的现状，也充分考虑到民办学校举办者的利益。教育法律是国家意志的具体表现形式，是国情、文化和历史的集中体现。无论实行哪种形式（营利/非营利），都要有利于国家教育事业的健康发展，有利于教育资源和教育品种的增加，满足社会接受个性化、多样化教育的需求。鉴于目前各地新法的具体实施意见尚未出台，对于新法部分条款的宣传和理解总体来说都不到位，现有规定与一些举办人的期待又有巨大反差。因此，部分举办人采取一些过当措施保全资产的想法和行为是可以理解的，关键是要尽快出台实施新法的具体意见，做好教育引导工作，稳定举办人的思想。在实施新法之前，少量举办者的行为只要不是有意违规违法，就不应受到谴责和处理。

四

就理论而言，既然营利性民办学校和非营利性民办学校都是国家允许举办的，那么，举办这两类学校中的任何一类都是合法的，不存在法律上的障碍和道德上的缺失，都应该得到鼓励和支持。实施分类管理，民办学校可以根据自身的性质（营利或非营利），获得相应的政策优惠和扶持。营利性学校有望通过股权激励等方式，改变教师报酬结构，吸引更多优秀教师加入；非营利性学校也有望获准登记为民办事业单位，获得土地、税收、贷款等方面的优惠。

按照笔者的理解，根据现行法律，营利性与非营利性民办学校具有六个方面的政策区别：

一是分类登记。登记是营利性民办学校和非营利性民办学校的入门区别。《民办学校分类登记实施细则》中专门列有“分类登记”一章：

“第七条正式批准设立的非营利性民办学校，符合《民办非企业单位登记管理暂行条例》等民办非企业单位登记管理有关规定的到民政部门登记为民办非企业单位，符合《事业单位登记管理暂行条例》等事业单位登记管理有关规定的到事业单位登记管理机关登记为事业单位。

……

第九条正式批准设立的营利性民办学校，依据法律法规规定的管辖权限到工商行政管理部门办理登记。”

由此可见，民办学校设立之初，就应当明确选择营利性或者非营利性民办学校进行登记。

二是结余分配。新法规定：“非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益，学校的办学结余全部用于办学。营利性民办学校的举办者可以取得办学收益，学校的办学结余依照公司法等有关法律、行政法规的规定处理。”举办者是否可以分配办学结余资金，构成营利性与非营利性民办学校之间的核心区别。营利性民办学校的举办者可以分配剩余资金；非营利性民办学校的举办者不能分配剩余资金。“区分营利性民办学校和非营利性民办学校的关键，是看学校创办者是否分红，分红就是营利，不分红把经费用于教育发展就是非营利。”[1]

三是校园用地。非营利性民办学校按照公办学校的同等待遇获得土地，营利性民办学校是“可以供给土地”，政策的差异化明显。根据现有政策，政府供地是可能的，关键是供地的方式和土地的价格。

四是税收政策。非营利性学校按照公办学校的税收政策，营利性学校按照公司法的规定缴纳税收。从目前各地的政策看，对于举办学历教育的民办学校，都是给予免税的。湖南某民办学校在章程中明确标明“营利性办学”。该校举办的是高等学历教育，因此也不曾被要求纳税。估计在今后相当长的一个时期，为了稳定民办学校办学，营造民办学校的发展环境，创设政策洼地，各地还会对营利性民办学校尤其是营利性学历教育学校实施税收优惠政策。

五是财政补贴。对于非营利性学校，政府会给补贴，这是政府承诺的，也是分类管理的必要性所在。那么，补贴多少？如何补贴？法律没有提到，需要地方政策去落实。另外，是否对营利性学校予以补贴，法律也不明确。从目前部分省市的现有政策看，对明确要求取得合理回报的学校还是给补贴的，但在补贴的标准方面一般会减半处理，如上海、重庆等地。

六是终止清算。新法规定，现有民办学校“选择登记为非营利性民办学校的，……终止时，民办学校的财产依照本法规定进行清偿后有剩余的，根据出资者的申请，综合考虑在本决定施行前的出资、取得合理回报的情况以及办学效益等因素，给予出资者相应的补偿或者奖励……营利性民办学校终止办学时，清偿上述债务后的剩余财产，依照公司法的有关规定处理”。由此可见，本次修法充分考虑到举办者利益。

综上所述，本次颁布的新法，对于一些原则性问题考虑周全，内涵清晰，为举办者的选择提供了明晰的指导，也为法律的实施创造了良好的条件。

五

由于新法两方面内容都突破了以往的法律框架，它的颁布引发了社会的广泛议论，这是必然的。尤其是分类管理写入法律以后，对此理解不一，由此造成一些误区。在新法的贯彻落实中，有必要澄清认识、消除误导。

第一，非营利性等于公办。有人认为，非营利办学就是捐资办学，而捐资办学是不能参加管理的，由此得出“非营利办学=捐资办学=放弃管理权”的结论，认为新法实施后捐资办学的举办者就要卷铺盖走人了。这个观点是错误的，也引发一些举办者的担忧。的确，捐资办学是非营利办学，但是法律并未规定非营利办学就得放弃办学权和管理权。法律规定“民办学校的举办者根据学校章程规定的权限和程序参与学校的办学和管理”，民办学校举办者是否参与管理由学校章程约定，而与营利或非营利的办学类别无关。从国家现有法律来看，并未规定非营利或者捐资办学就必须放弃学校管理权。从国际上私立大学发展的实践来看，日本、韩国和我国台湾地区私立大学实施的都是非营利办学，而这些私立大学大多是由举办者自行管理的，甚至家族制管理的私立大学也不在少数。实践证明，非营利只说明办学的类别，而民办体现办学的性质，两者不是一个层面的概念。民办学校可以办成非营利性的，也可以办成营利性的。

第二，非营利性等于低收费。这一观点也是不准确的。举办者选择非营利办学以后，其民办的性质不变。从民办学校的实际情况来看，绝大多数民办学校的主要经费来源还是学费。学校要走向市场，办出质量，留住优质师资，势必增加办学成本，收费也会比较高。教育部发展规划司司长谢焕忠曾表示，“目前社会上有人认为高价学校或者贵族学校等同营利性学校，这种认识并不准确。收费高不一定就是营利性。收费比较高的学校，会高薪聘请很好的老师，学费收得高，但是支出也会很高。这些学校的开支和耗费都比较大。非营利性不等于不收费或者低收费。”[2]

第三，非营利等于低酬金。这一观点也是错误的，会导致非营利性民办学校的教师队伍不稳定。其实选择举办非营利性民办学校，不涉及内部酬金分配。无论是营利性民办学校还是非营利性民办学校，若要办出特色，办出水平，就必须引进和留住优秀人才，就需要下大力气和本钱建好队伍，当然也包括提高教职员工的待遇等。因此，非营利学校也需要通过高酬金招揽人才。这也会受到政府的鼓励。上海目前出台的政策是鼓励民办学校提高教师待遇，民办高校职工工资发得越多，政府提供的配套经费越多。“国办30条”也提出：“国家鼓励民办学校按照国家规定为教职工办理补充养老保险。”这里当然也包括非营利民办学校。

第四，非营利性等于更严格的政府管理。这一点有些举办者比较担心。诚然，实施分类管理之后，政府会加大对非营利性民办学校的支持力度，当然也会加大对民办学校的监管力度。但如果让政府接管非营利性民办学校，我们的改革就失败了。实施分类管理后，对于营利性民办学校，政府无疑也会加大监管的力度，这一点是肯定的。政府已经出台《营利性民办学校监督管理实施细则》，监管力度也不会小。目前，既缺乏非营利性的制度框架，也缺乏营利性的制度安排。因此，至少从现有政策文本上我们还看不出两者的区别。同时我们也要相信，从国际高等教育管理的主流来看，随着国家治理和治理现代化的推进，政府会逐渐放松对教育的管制，充分尊重民办学校自治权。

第五，营利性民办学校得不到政府资助。这也是一个极端的误区。从目前的制度安排来看，政府对营利性民办学校和非营利性民办学校都持鼓励态度。当然，从政府的导向来看，政府大力鼓励和支持民办学校选择成为非营利学校，这个倾向是公开透明的，但法律并不排除对营利性民办学校的支持。在国家层面，新法和“国办30条”中都有这方面的条款。从地方政府来说，若要有利于形成政策洼地，吸引更多的投资进入民办教育，也不可能采取单边的支持政策。

第六，非营利民办学校等于放弃产权。这一认识误区是对法律系统的全面学习和理解不够造成的。实际上，根据现有法律法规的规定，无论是举办营利性民办学校还是非营利性民办学校，在学校存续期间，资产均属学校法人资产。新法第五章“学校资产与财务制度”中有如下规定：

“第三十六条民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权。

第三十七条民办学校存续期间，所有资产由民办学校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占。”

“国办30条”也明确提出：“民办学校应当明确产权关系，建立健全资产管理制度。民办学校举办者应依法履行出资义务，将出资用于办学的土地、校舍和其他资产足额过户到学校名下。存续期间，民办学校对举办者投入学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累享有法人财产权，任何组织和个人不得侵占、挪用、抽逃。”可以看出，对于民办学校的法人财产权，不会因为举办者对营利或非营利的选择而发生变化。这一点对于民办学校的稳定和发展有着重要意义。

六

我国幅员辽阔，各地之间民办学校发展的环境和条件差异较大。因此，本次《民办教育促进法》的修订，秉承了以往立法的经验和传统，给地方政府留有很大的政策创新空间。由于新法实施时间紧、任务重，许多省市都在紧锣密鼓地制订地方政策，压力很大。当然，地方政府的政策创新也要顾及合法性和风险性问题，不能没有底线、“无法无天”。

对于地方立法和政策制订问题，有以下几点建议：

第一，政策实施的时间节点问题。按照全国人大常委会决议，新法将于2017年9月1日起实施。根据这个安排，时间紧、任务重，各地教育部门资源缺失、压力很大。尽管如此，我们认为必须严格按照这个时间去落实。反之，国家立法机构就会产生诚信问题，实践中也可能留有执法的空白地带，给法律实施带来更多的问题。

第二，奖励和补偿问题。新法规定：“本决定公布前设立的民办学校，选择登记为非营利性民办学校的，根据依照本决定修改后的学校章程继续办学，终止时，民办学校的财产依照本法规定进行清偿后有剩余的，根据出资者的申请，综合考虑在本决定施行前的出资、取得合理回报的情况以及办学效益等因素，给予出资者相应的补偿或者奖励，其余财产继续用于其他非营利性学校办学。”这里的关键问题是：补偿或者奖励由谁出钱？可否兼得？

第三，政策制定的协调问题。由于新法的实施涉及政府各部门的权限，除了教育部门以外，人力资源保障、工商、物价、土地、民政、编制等部门都有涉及。即便在一个教育部门内部，也有内设机构各个部门的协调问题，协调工作量大面广。为了争取时间、加快进度，应该建立由地方政府主要领导牵头的领导小组，协调和指导具体工作，及时消除工作障碍，保证工作顺利进行。

第四，国家层面的具体政策协调问题。新法颁布以后，现有一些相关法律也会发生冲突。例如，转设营利性民办学校资产转移中的税费问题，营利性民办学校运行过程中的税费问题，营利性民办学校的土地供给问题，对于营利或非营利的选择可否悔选等。地方政府没有权限，政策创新具有一定的风险。笔者建议，最好由国家有关部门统一明确相关要求，保持政策的适度平衡。

第五，贯彻落实新法，既需要政策创新，也需要一些智慧。新法不可能解决所有问题，现有法律之间的冲突也还客观存在，各地的民办学校之间也不是千篇一律的。实施新法，既要严格执法，解决实施中的问题，也需要集中智慧，善于解决重点难点问题。对于新法实施中的问题，还要分清轻重缓急，有的甚至可以暂时搁置，待条件成熟时再实施，以保证新法实施得以有序推进。

[1]腾讯新闻．民办学校学费十多万也是非营利？教育部释疑［N/OL］.（2016-11-02）[2017-02-25].http://news.qq.com/a/20161102/ 032900.htm?t=1478085623057.

[2]赵倩．非营利性学校不等于低收费［N/OL］.成都商报，2016-11-02（3）.http://e.cdqss.com/html/2016-11/02/content_578921.htm．

Reflections on the Implementation of the Newly Promulgated Private Education Promotion Law

XU Xu-qing
（China Private Higher Education Research Institute,Zhejiang Shuren University, Hangzhou 310015,Zhejiang,China）

The newly amended Private Education Promotion Law is going to be enforced on September 1st this year.Some concrete questions are asked when the new law is implemented,although some items are clarified and some disputed issues resolved.It is imperative to implement the new law by living up to the requirement and expectations of the nation and carry it out according to the school's situation and its developmental phase with an overall apprehension and careful interpretation of the law.For-profit and non-profit schools should be distinguished,false enforcement should be eliminated,and policy-making innovation should be encouraged.It is imperative that all walks of life bring wisdom into play and solve practical problems so as to promote the sound, stable and sustainable development of private schools.

The Newly Promulgated Private Education Promotion Law;Implementation;Reflections; Research

2017-03-01

教育部人文社科规划基金一般项目“我国民办高校治理及机制创新研究”（15YJA880084）

徐绪卿，1956年生，浙江江山人，浙江省二级教授，教育学博士，浙江树人大学校长，中国民办高等教育研究院院长，主要研究方向为民办高等教育和区域高等教育发展。