气候正义视域下的气候变化损失与损害救济路径分析

王琪

摘要：气候变化对生态环境和人类健康造成的影响一直受科学家和国际组织的广泛关注。在现有的科学技术无法确切论证气候变化对环境的总体影响及对小岛和低地国家带来损害情况下，该议题自提出至今的进展都举步维艰。本文对议题谈判进展及各方立场进行梳理，提出未来谈判和规则的制定应以全球气候正义为价值衡量标准，树立整体观上的气候正义理念。并对气候正义内涵进行具体解读：一是以人权保护为维度，指出保护小岛和低地国家的基本人权是实现气候正义的逻辑前提；二是指出应当基于分配正义与矫正正义的传统分析视角，将共同但有区别责任原则作为设定权利与义务分配机制时的基础标准；三是气候正义要求一国在行使权利时应遵循领土无害使用原则，负有不污染和破坏他国环境和生态的义务，如违反便可能引发国家责任或惩戒。本文进而以气候正义为价值指引提出三种救济路径：一是国家责任路径，以国际人权法、国际环境法的规则或原则为法律依据，根据一定的规则，来判断当事国的损害行为或结果是否构成国际法上的国家责任；二是国际环境规制路径，即在《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》）所确立的遵约与履约机制下解决问题，利用市场机制和激励手段如基金和保险支持制度来救济或补偿损失与损害；三是国际环境争端解决路径，主要以磋商、协商、和解、谈判等非强制性方式及国际仲裁、国际司法的法律手段解决气候争端。在救济路径上，应以全球规制路径为主，以国家责任路径为补充，以环境争端解决方式为程序性保障。中国基于全球气候治理的积极推动者，应表明立场，以共同但有区别责任原则为谈判基础，加强南南合作，履行国际气候承诺，发展低碳经济，积极推进该议题的国际谈判。

关键词 ：损失与损害；气候正义；共同但有区别责任；国家责任；环境规制

中图分类号：D912.6

文献标识码： A

文章编号： 1002-2104（2016）12-0031-08

全球气候持续变暖，气候风险日益加剧。IPCC分别发布了五次气候变化科学评估报告，对全球气候变暖这一事实毋庸置疑。从科学视角来看，气候变化严重威胁了全球经济社会可持续发展，给地球上的多样性物种、生态系统以及社会经济结构带来一场浩劫，而这一过程已越发明显[1]。气候变化引起的自然灾害已经导致图瓦卢的人口、自然、财政和社会、物质资金的减少，气候变化使得海岸侵蚀、盐水入侵、风暴潮、海滩侵蚀、洪水、持续干旱日益加重以及随着海平面的上升，海洋生物及水生生物发生病害，生存所需的食物产品（农业和鱼类）被侵害。更甚者，一些沿海和小岛国家如图瓦卢、所罗门群岛、毛里求斯等将面临被海水淹没的危险。这些由气候变暖造成的不利影响直接制约了低海岸线国家或小岛屿国家的生存与发展，然而造成现实损失或损害的“加害者”却是地理上与这些国家并不相邻但温室气体累计排放量极大的发达国家。面对这些非正义现象，为保护国家利益，小岛屿和低地国家专门成立小岛国联盟（Alliance of Small Island States，AOSIS）以寻求在联合国框架内解决气候变化损失与危害问题。

1 损失与损害议题谈判进展与各方立场

关于气候变化损失与危害议题的谈判历程，国内学者对此也做过相关的梳理和总结。总体来说，气候变化损失与危害议题的谈判经历了从忽视到逐渐得到重视，从诉求模糊到逐渐清晰的发展过程。

1.1 谈判历程与进展

2007年第13次缔约方会议（COP1）通过的《巴厘岛行动计划》包括减缓、适应、技术和资金四个主要方面，在适应政策中强调对于易受气候变化负面影响的发展中国家应利用减灾策略和手段来解决相关的损失和损害[2]。2008年的波兹南会议（COP14）上，小岛国联盟首次提出应对气候变化损失与危害的“多窗口机制”，其目标是通过减少风險，风险转移和风险管理的综合方法增强应对气候变化的适应性能力[3]。2010年的《坎昆协议》（COP16）正式开展帮助发展中国家应对损失与损害的多边谈判[4]。2011年6月的波恩会议上，由缔约方、政府间组织及非政府组织就气候风险保险基金、风险评估和管理及防治损失损害的适应措施进行广泛的讨论[5]。2011年11月在德班召开的第17次缔约方会议（COP17）上，如何预防气候风险和救济那些易受气候变化影响的沿海和低地国家权利和利益成为探讨的热点问题，德班平台进一步加深了对损失与损害问题的认识。2012年的多哈决定3/CP.18有专门条款对解决损失损害问题提出一系列的方法和策略，结合区域、国家和地方的能力不同，采取鼓励所有利益相关方积极参与损失损害的防治，解决与气候变化有关的损失和危害的方法以增强适应能力，并决定在COP19会议上设立应对损害的机构安排[6]。此后，华沙国际机制专门用于解决损失损害问题，建立执行委员会，加强利益相关方的对话与协调，促进相关行动和资金、技术及能力建设的支持，其职能包括了解和熟悉风险管理方法，具体是指对异常气候造成灾害的灾后重建，寻求解决气候变化造成的损失与危害的方法[7]。随着2015年《巴黎协定》的签署，损失损害议题的谈判取得新进展。协定明确“承认”气候变化引发损失和破坏问题，并将损失损害与减缓和适应并列作为独立的要素进行规定，提出应对气候变化长期目标包括2 ℃温升，提高各国特别是发展中国家抵御极端风险的能力及实现绿色发展的能力，对如何实现2020年1 000亿美元气候融资承诺有明确路线图。但《巴黎协议》的局限性在于对气候变化带来损失和破坏内容上的设计大多针对由气候变化所引发的灾难，协定仅是沿袭了长期以来发达国家思路，对气候变化损失与损害问题仅限于原则性的规定和倡导，并未深入涉及到该机制的实现路径、归责体系及实施效力等敏感问题。可见，气候变化损失损害议题在未来的谈判任重而道远。

1.2 谈判各方立场分析

目前根据谈判主体是否支持机制的发展以及支持的程度可分为三种立场：一种是持特别积极的谈判立场，这类主体代表小岛和低地国家表达最迫切利益诉求的小岛国联盟。与之相反的是持消极谈判立场的发达国家，它们基于历史累计排放量和本国利益考虑，对损失损害问题持回避和反对态度。再者就是基于历史排放水平较低的立场相近的发展中国家集团，他们往往持中立或保留态度，强调损失损害问题的解决应遵循“共同但有区别责任”和“各自能力”原则。

1.2.1 小岛屿国家联盟立场

自2008年起，小岛国联盟和最不发达国家集团一直积极推动《公约》下损失与危害的谈判进程，小岛屿国家联盟提出适应已经不能完全消除气候变化造成的不利影响，要求确定减排、适应与损失、危害之间的定量关系，并在新的气候协议中包含损失与危害条款。小岛国联盟和最不发达国家集团强调损失损害问题应遵守《公约》的原则和条款，在新协定相关谈判中，考虑到气候变化导致的不可逆和永久的损失与损害问题，强调气候变化是生存问题，提倡损失与损害应作为与减缓和适应相并列的第三大要素，成为新协定的主要支柱，建立减缓风险、风险转移、评估及管理、移民及未达减排目标的补偿、赔偿等新机制[8]。

1.2.2 立场相近发展中国家集团立场

针对非洲和小岛屿国家联盟要求，一些排放量相对较高、经济较发达的发展中国家表示气候协议的制定应遵循《公约》下的“共同但有区别的责任”原则，全球适应目标、损失与损害问题等应与发达国家温室气体排放的历史水平和其减排力度挂钩。发展中国家也是气候变化的受害者，其历史人均排放水平较低，适应气候变化是发展中国家的额外负担，不能为发展中国家设定额外的资金义务[9]。该集团持较中立的态度，既没有积极支持，又没有明确反对，大多在适应气候变化方面提出了新的建议，要求发达国家提供新的、额外的和可预测的资金资助，以帮助发展中国家实施长期适应气候变化计划，要求简化资金申请和批准程序，确定适应行动的具体融资渠道，促进适应气候变化技术的转让，提出建立适应气候变化的评审机制，对适应进行评估和监控、报告和评审。

1.2.3 以美国为代表的发达国家立场

发达国家提出不同地区有各自的适应需求并采取不同的适应行动，其他非气候因素在很大程度上影响适应成本，反对制定全球适应目标和在新协议中设立应对损失与损害条款。美国在坎昆和德班会议期间，提出损失与损害问题是包括发达国家在内的所有国家共同面临的问题，认为损失与损害问题在科学上仍存在不确定性，现有研究无法明确区分气候变化和非气候变化因素带来的损失与损害。发达国家基于自身利益考虑，不想因此付出更多的责任和减排义务或者提供更多的资金和技术支持，在谈判中试图向发展中国家转移责任，进而淡化“共同但有区别责任”[10]。发达国家坚决反对将损失与损害议题单独作为与减缓和适应并列的第三大机制。

发达国家逃避历史责任，忽视小岛或沿海国家利益的行为是与人道主义精神和气候正义价值观相违背的。谈判各方只有切实站在对方的立场上考虑问题，彻底摒弃狭隘的民族主义价值观，视地球为人类共同的家园，致力于建立一個公平、合理、公正的国际气候治理新秩序，从而在《公约》及国际法的框架下寻求救济损失与损害的最佳途径。

2 气候变化损失与损害救济路径之价值衡量标准：气候正义

自联合国1972年斯德哥尔摩人类环境会议以来，全球性的气候变化治理已走过40多年的历程，为人类的共同利益和可持续发展做出重要贡献，但气候治理也面临诸多困境。如气候谈判进展缓慢，各方利益分歧严重，治理效果不佳，治理进程远滞后于现实所需等，原因多种多样，但最重要的因素之一在于气候正义尚未得到真正阐明和厘清，理论层面的模糊使得气候变化治理实践中缺乏现实可操作性，有效性受到限制。“如果不解决气候变化与正义之间的交互影响，就不可能成功地应对气候变化”[11]。国内外学者对气候正义进行了广泛和深入的研究，从不同的视角揭示了气候正义的不同内涵，气候正义逐渐成为讨论气候变化领域利益和负担设定时经常使用的一个规范和核心概念[12]。学界普遍认为气候正义应是一个综合概念，且具有丰富的内涵和多重的价值目标，是一种价值观念上的集合体。对气候正义的讨论主要集中于对代内正义、代际正义及种际正义，分配正义和矫正正义层面的解读，鲜有对如何建立全球气候正义观方面进行探讨。本文认为气候正义的概念生成应以人权侵害（生存权、发展权抑或环境权）为逻辑前提，这种对人权或环境权的侵害直接导致了结果的“不正义”，为了扭转这种“不正义”，则需要引入分配正义与矫正正义（现有的气候正义观）作为保障。以不同的维度，气候正义具有不同的价值指引功能：从权利保护维度看，气候正义以保护人权为价值目标，保护人类最基本的生存权和发展权等权利，从而实现代内公平，进而到达代际、种际的公平；从正义的实现基础来看，不论是在减缓、适应抑或是损失与损害制度构建方面，都应坚持共同但有区别责任原则，不仅仅实现形式正义，更重要的是要体现实质正义；从气候正义的内在要求看，气候资源有限性及大气的无国界特质要求对他国领土“无害使用”，禁止对他国的生态环境进行污染或破坏，否则应承担国际法上的不利后果和赔偿责任。气候正义为气候变化损失损害应对机制提供多重的价值指引，最终达到保护那些受气候变化影响较大群体的权利和利益，从而实现机制本身的目的和使命。

2.1 气候正义的权利维度：保护人权

从权利维度出发，气候正义本身要求保护人的基本权利，即保护人权。人权包括生存权和发展权，生存权是第一需求，是基础，生存权有了保障，再会有后续的发展权、环境权等一系列的权利。2008年及2009年联合国人权理事会（The United Nations Human Rights Council）就气候变化与人权关系问题形成的《人权与气候变化》中提及气候变化影响了人权的充分享有，强调应加强气候变化领域的国际合作和国家政策制定的协调性、合法性和一致性。在联合国人权事务高级专员2009年气候变化与人权关系问题评估报告中，气候变化损失与损害与保障基本人权之间呈现普遍的关联性，报告反映了为《经济、社会、文化权利国际公约》及《公民权利和政治权利国际公约》所确认的多项权利正在受气候变化损害威胁的事实：生命权，获取适足食物的权利，水权，健康权，适足住房权，自决权。人权事务高级专员报告的上述概括，将经济学意义上气候变化的福利减少的损害（welfare loss）[13]提升到人权评价的高度[14]。

人权是特殊权利的概括，是人之为人而存在与发展的最重要的权利，反映相互协调的自由意志的最重要价值[15]。在制度上，权利关涉到一系列可行动的制度、行动规则与习惯。在权利社会中，权利拥有者在很大程度上控制着其与义务承担者之间的关系，基于权利的自由意志的实践影响社会关系和法律秩序[16]。气候变化已经严重影响世界上穷人的生命权、健康权等生存性权利，结果就是导致富国与穷国之间的生存不平等。“气候变化不仅是一个环境问题，同时也是一个正义和人权问题，是一个和种族与阶级危险地交织在一起的问题”[17]。气候正义的本质在于平等与发展，要求必须关注和解决贫困、社会脆弱性及对人权的侵犯等的不公。以气候正义为价值导向，发达国家就必须放弃“以邻为壑”的传统观念，将正义的共同体扩展到全球范围，承认地球上所有人在气候变化利益分配和负担中的公民身份，建构一种整体观上的全球正义理念[18]。在众多权利和利益中，优先关注和救济紧缺权利和利益，从而达到实体上和程序上的公平正义，环境保护与生存诉求是并行不悖，相互依存的。

2.2 气候正义的实现基础：共同但有区别责任原则

“区别对待”作为一种利益矫正机制，是国际环境法不可或缺的一部分，也是国际环境条约的基本要义，是为了生态系统的安全和环境正义的实现，最显著的成果就是“共同但有区别责任”原则的确立，随后被广泛运用于气候变化领域。1992年的联合国环境与发展大会通过的《联合国气候变化框架公约》和《里约环境与发展宣言》都确立了这一原则，该原则在《蒙特利尔议定书》《保护臭氧层公约》《巴塞尔公约》《京都议定书》等条约和公约中都有所体现。工业革命以来发达国家是主要的受益者，发达国家的额外排放对发展中国家构成了侵害，按照“矫正正义”和“补偿正义”的要求，发展中国家的经济实力和科学技术较落后，加之大量承接发达国家转移过来的高能耗、高污染、高排放产业，客观上存在减排的困难。发达国家理应对那些受气候影响大且贫穷的发展中国家所遭受的损失给予资金和技术支持。但这一原则自哥本哈根气候变化会议之后有被发达国家淡化的趋势，哥本哈根的争论主要体现于责任的“区别”，发达国家提出“并轨”，将发展中大国拉入强制减排行列。不难看出，忽视不同国家历史贡献与现实能力差异的客观存在而依据严格的平等原则要求各国就小岛和低地国家遭受之损失与损害承担相同的责任，本身就是忽视历史责任和违背气候正义的体现，更难激励发展中大国积极参与损失与损害议题的谈判，难以达成共识。共同但有区别责任原则的根基是历史责任，有区别的责任应理解为发达国家应当在技术上、资金上援助发展中国家减缓和适应氣候变化并支持其能力建设。在温室气体减排目标和责任分配上应坚持人均排放权原则、满足公民生存需要原则、实质公平原则、坚持双轨制，并按照气候变化的脆弱性、气候变化的贡献度等指标划分国际气候谈判中的各类主体并明确其责任[19]。

2.3 气候正义的内在要求：领土无害使用原则

领土无害使用，也称为“国家资源主权权利和不损害国外环境义务”原则。1972年的《人类环境宣言》和1992年《里约宣言》都规定了这一原则，该原则来源于一个著名判例，即美国与加拿大之间的“特雷尔冶炼厂仲裁案”[20]。该原则虽很早被提出且被诸多国际条约和文件确认，但长期来并未得到广泛运用，在气候变化问题愈发受到重视以来，西方有关学者开始将该原则运用于气候治理机制中。国内学者也对该原则适用于气候变化领域进行研究，如曹明德教授指出人均平等排放权原则、污染者付费原则、领土无害使用原则都是十分重要的国际环境法原则[21]。基于大气是一种环境资源，对“领土无害使用”原则的引入也是切合当前气候变化治理的国际背景，是实现实质正义的有利武器。该原则主要适用于认定因跨界损害引起的国家责任问题，往往以损害结果与污染或破坏行为具有明确且可证明的因果关系为前提。具体到气候变化领域，当事国应有确切证据证明温室气体排放与全球气候系统的损害有因果关系，而对于处于弱势群体的发展中国家，即使遭受了气候变化带来的不利影响，但由于科学技术的局限性及证据收集的艰难性，导致该原则在适用上遭遇瓶颈。同时，在运用此原则时还应考虑全球性因素及各国经济发展水平等影响因素，防止发达国家的环境霸权主义侵害。

综上所述，气候正义作为一种价值衡量标准，应担负起全球气候治理的理论基石，超越主权国家的利益分歧，汇集多元主体力量，损失与损害救济应以人权保护为目标，在遵循共同但有区别原则的基础上，明确各方主体的权利和义务，在行使国家权利时，应对他国的环境和生态负有一定的注意义务，否则将可能会受到惩戒。气候正义为损失与损害救济机制的构建提供了理论和意识形态层面的支撑和价值指引。只有树立整体观的气候正义或者说建立在人权基础上的气候正义才有可能是长了牙的老虎，才能更好地保护小岛和低地国家的利益，从而避免发达国家的责任规避。

3 气候变化损失与损害救济路径分析

气候变化损失与损害问题已成为未来国际气候大会不可回避的重要议题，如何通过有效的途径对损失与损害进行救济是解决问题的关键所在。国际法作为动员各类国际主体参与国际事务的重要制度工具，应将气候变化损失与损害问题纳入其全球政策议程，并通过立法以指引和约束各国际法主体在该问题上的积极行动。

3.1 国家责任救济路径

国际法上的国家责任是以违反国际法的行为或不行为为前提。现代意义的国家责任不仅包括传统意义上的国际不当行为（包括国际不法行为和国际犯罪行为），还包括现代出现的跨界损害责任，即“国际法不加禁止的行为所产生的损害性后果的国际责任” [22]。国家责任首先是一种法律责任，不同于道义或政治责任，它确定国际不当行为和跨界损害行为所产生的法律后果，具有强制执行力。在损失与损害问题上，当事国是否须承担国家责任，主要应以是否侵犯人权，是否构成跨界损害以及违反国际环境法的规则或原则作为追究国家责任的法律依据。

（1）因侵犯人权引发的国家责任。生存权是全球气候治理中气候正义关注的基本事项，国际人权法可适用于损失与损害问题基于三点理由：①气候变化对小岛和低地国家的基本的生存权和发展权造成严重影响和侵犯，属于国际人权法救济范畴。美国和加拿大北极地区的因纽特人部落的案例以侵犯人权而进行的控诉，因纽特人部落在提交给人权委员会的一份申明中提到，由美国作为或者不作为所引发的全球变暖和其他气候扰乱影响直接侵犯了包括文化权益、财产权、健康生命和人身权、居住权和自由迁徙权等基本人权[23]；②排放权是人权的组成部分，每个人应享有平等的使用作为全球公共资源的大气排放容量资源，个人拥有平等的碳排放权是气候正义的要求之一；③联合国人权理事会于2008年及2009年通过的两份决议中明确承认气候变化对人权的享有产生一系列直接或间接的不利影响[24]。国际人权法可以为一国领土或管辖范围内的符合资格的个体或群体赋予最低的待遇标准，各国也负有义务保护他们的基本人权[25]。但由于法律条文规定较为模糊，以排放温室气体行为侵犯了另一国民众的人权在法律上很难成立等因素，导致很难因气候变化损害与损害侵犯人权而追究当事国的国家责任。

（2）因跨界损害引发的国家责任。关于“跨界损害”法律责任主要体现在联合国国际法委员会分别于2002年和2006年通过的《关于预防危险活动的跨界损害的条款草案》及《关于危险活动造成的跨界损害案件中损失分配的原则草案》，这两份法律文件初步界定了构成“跨界损害”法律责任的一些要素。在认定跨界损害责任是否成立时，应考虑多个因素：①损害标准的确定，即国际法应在何种程度上禁止跨界损害，这种损害是否可以容忍；②要求损害可估量，如生态破坏、生物多样性破坏等造成的损害可估量；③损害必须是人类行为所致，其后果是物质的或有形的。跨界损害责任主要依据的是国际法上的领土无害使用原则，一国在行使权利时，因违反领土无害使用原则而引发跨界损害责任。林灿铃教授认为国际法上的跨界损害责任是一种严格责任或结果责任，即只要受害人证明其受到的损害与行为者的行为具有因果关系，就可以得到赔偿[22]。但对于因气候变化造成的损害结果是否纳入国际法上的跨界损害责任还存在很大争论，因为一国排放温室气体的行为是否对一些小岛国家造成损害以及损害大小不具有可估量性，要求发达国家为损害结果担责难以寻找有力且科学的证据加以证明。

此外，还可能因违反国际法的其他原则或规则引发国家责任。将气候变化损失与损害问题纳入传统的国家责任和因跨界损害引起的国家责任体系尽管是一种较为可行的路径，但因涉及复杂的国际关系及国际法主体间的利益之争而适用受限。国家责任路径是一种补充救济途径，除了应谨慎适用之外，还应加强国际法主体之间的沟通与对话，以及注重国际法律部门之间的相互衔接和协同。例如，将损失与损害问题与自然灾害法、国际环境法、国际人权法、国际人道法、难民公约等国际法律部门相联结、相融合，进而消除不利因素，拓宽气候变化损失与损害救济途径，切实保护弱小国家的权利和利益。

3.2 全球环境规制救济路径

对于气候方面的环境规制，主要指《公约》所确立的遵约与履约机制，可体现为基金和保险支持制度。对于损失与损害议题，主要体现在公约框架下和华沙损失与损害国际机制下达成的协议和共识。气候变化损失与损害机制产生时间较短，在制度安排上也因此存在诸多缺陷，如其既有体系在权利和义务负担、救济方式及强制力等方面的规定十分模糊，并未涉及实体内容，这些问题有待在未来的谈判中加以明确。损失与损害问题应充分利用市场对履约主体提供激励，建立保险和基金制度。例如，慕尼黑气候保险计划便是成功典范，该计划主要包括预防和保险两部分。在符合成本效益原则下的预防性活动以应对较小的风险比如频发的暴雨或轻度干旱，保险则用于应对中等或很高的气候变化风险，特别是将最脆弱的国家定义为不需要付出成本的受益国[26]。发达国家和相关私营部门应该帮助发展中国家建立新型的保险和提供融资服务。为保障保险和基金支持制度的有效实施，应建立完善的监督和评估机制来力促主权国家进行履约，设立资金使用的监督和约束机制，明确基金的用途、落实和使用情况，防止发达国家的空口承诺。建立气候变化损失与损害预防性、应急性、激励性及实施保障性的政策和法规，在谈判过程重视各国间的相互沟通、对话和磋商，充分利用全球环境规制的方式定纷止争。

3.3 国际环境争端解决机制

国际环境争端是指在国际环境领域由于各种人为原因造成的污染和破坏而产生的冲突和纠纷，解决方法主要分为报复、干涉等强制性方式及谈判、和解等非强制性方法。法律的方法主要指国际仲裁和司法。根据一般国际法之规定，在国家责任得以成立的前提下，受害国可以主张加害国中止违法行为、保证不再重犯以及对所引起的损害予以充分赔偿[27]。由于温室气体排放性质很难界定，温室气体是否是污染物尚未有定论，大气资源具有流动性、无形性、整体性等特征，无法要求对方中止违法行为、保证不再重犯及恢复原状。本文认为赔偿为救济气候损失与损害最适宜的方式，即由责任方就损害行为支付赔偿费用。但国际环境法中要求支付修复环境和清理污染的费用仅限于生物多样性丧失、野生动植物死亡等可评估损害之赔偿，对应对气候变化损失与损害目前不具有适用前提。另外，在诉讼资格的认定、因果关系及管辖权等方面还需进一步探讨和研究。对于管辖权，是选择设立国际环境法庭，将损失与损害诉讼纳入到国际环境诉讼，还是设立独立的国际气候法庭专门处理类似案件仍存在争议。当国际法主体在履行和实施国际气候公约时，公约的執行机构应依照法定程序对各国履约情况进行监督和评估，对违反公约义务的行为给予适当的惩罚和约束，对于公约执行机构无法解决的气候争端就可以交由国际气候法庭进行裁判。因为国际气候法庭可以充分利用相对灵活的非强制性手段、国际环境仲裁及司法手段解决争端，从而保证条约实施的有效性和司法性[28]。

综上所述，无论是国际法中的国家责任路径、全球环境规制路径，抑或是国际环境争端解决手段都各有利弊，不适宜以单一的形式存在。国家责任具有硬法特征，有利于确立责任负担而避免责任逃逸；环境规制大多属于软法，能够调动资源，容易在各国之间达成政治共识；国际争端解决手段灵活，为争端和纠纷的解决提供程序性的救济。但国家责任的构成理论较复杂，难以确立责任，致使现阶段发挥的功能有限。相较而言，环境规制手段更适宜解决气候变化损失与损害问题，但由于其本身缺乏约束性易引发责任的逃避。鉴于气候变化损失与损害问题的复杂性，为争取更多国家的积极参与和支持，本文认为现阶段应以全球环境规制为主要救济路径，即优先考虑在《公约》的框架下利用环境规制来解决这一问题，因为具有一定的谈判基础，更易被各国接受。但同时，应以国家责任为救济路径的补充。环境规制一般缺乏法律约束力，对于解决一些特殊的气候争端难以发挥作用，这时便可辅之以国家责任路径加以救济。在程序性问题上，以环境争端解决方法作为保障措施。

4 中國对气候变化损失与损害议题所持的谈判立场与应对策略

气候变暖严重侵犯了小岛屿和低地国家民众的生存权和发展权，基于全球气候正义理念，这些小岛屿和低地国家民众的权利和利益绝不容忽视。中国本身也是发展中国家，深受气候变化的不利影响，近年来，因气候变化引发的自然灾害、极端天气、水旱灾害事件频发，严重制约农业和经济的可持续发展。不论是基于人道主义关怀，还是基于全球的生态安全抑或是中国自身的可持续发展，中国都应积极参与该议题的谈判和促成协议的达成。中国在应对全球气候变化方面一贯立场分明，积极行动，理应在气候变化损失与损害议题上有所作为。

4.1 中国所持的谈判立场

（1）以气候正义为价值评判标准，坚持共同但有区别责任原则。中国应积极参与气候变化损失与损害议题的谈判，关注特殊群体的基本诉求，以气候正义为价值理念，强调共同但有区别责任原则，积极建言献策。以保护人权角度，要求发达国家为最脆弱国家和人群提供资金和技术支持，对相关损失与损害进行赔偿或补偿。在谈判策略上，中国必须强调历史责任，以共同但有区别责任原则为谈判基础，团结发展中国达成一致立场，坚决抵制在损失与损害议题的谈判上抛弃历史责任，武断地要求中国与发达国家承担同样责任的非正义现象，并积极推动发展中国家要求构建全球适应目标的合理诉求。

（2）加强“南南合作”，不断推进和完善中国气候援助政策。“南南合作”是发展中国家各自发挥优势、共同合作及发展的重要途径，“南南合作”框架下的气候援助是推动国际气候谈判和气候治理的重要因素。中国是“南南合作”主要倡导者，在气候变化影响越发严峻的当下，作为负责任的发展中大国，中国政府本着“量力而行、尽力而为”的原则，支持发展中国家提高适应气候变化的能力建设[29]。中国一直致力于气候援助领域的发展，以气候治理技术转移、开发清洁能源、提供援助资金等方式支持小岛国家、非洲国家及最不发达国家应对和适应气候变化。在利马会议期间，中国政府宣布建立“气候变化南南合作基金”，为南南合作投入1 000万美元，并在《中美元首气候变化联合声明》中，承诺拿出200亿人民币建立“气候变化南南合作基金”支持其他发展中国家应对气候变化。中国将在“南南合作”的基础上，进一步推进气候援助工作进程，积极参与谈判，树立负责任大国形象。

4.2 国内策略

（1）加快应对气候变化国内立法，加强国际合作与交流。中国近年来已密集出台了一系列应对气候变化的国内政策和适应性政策法规，目前正在起草专门的气候变化基本法。中国提倡大力发展低碳产业，鼓励开发和使用新能源，通过开展节能减排项目和碳排放权交易试点来提高能源效率和减少碳排放量，关注可再生能源的开发和利用，以实现经济的可持续发展。虽然中国目前还没有接受减排的强制性约束，但根据巴黎协议提交了自主贡献，中国将面临较大的减排压力。中国正利用多种灵活履约机制如清洁发展、自愿减排、碳抵消及森林碳汇等项目实施减排政策。中国将坚持公平原则和共同但有区别责任原则，加强国际合作，积极履约，为发展低碳产业和能源结构调整创造良好的国际政治环境。

（2）采取减缓和适应并重的政策模式，走低碳绿色发展之路。目前在气候变化国际合作日益加强的趋势下，要实现中国在国际社会上承诺的减排目标，应利用减缓和适应并重的减排模式。在减缓政策方面，通过碳吸收、发展生物能源、碳捕捉、碳储存相关技术以及植树造林减少碳排放，走低碳发展之路；在适应政策方面，应不断加强气候变化的适应能力建设，争取发达国家的资金、技术资助，预防和降低气候变化风险、减轻损失，不断提高在适应气候变化方面的综合抵抗能力。

致谢：在此衷心感谢中国政法大学曹明德教授对本文的宝贵建议及同窗的支持、帮助！

（编辑：刘照胜）

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Abstract The adverse consequences to ecological system and human health caused by climate change have already been widely noted by scientists and international organizations. Considering the overall impact to environment and damage to the small island countries and low coastline countries caused by climate change which can not be exactly demonstrated by the current science and technology， the progress for dealing with the loss and damage issue has been struggling for a long time from the beginning to the present. In this paper， the author sorts out the progress and the positions of Parties of the negotiations associated with the matter， and proposes that the process and rulemaking of future climate negotiations

should be under the guidance of the concept of global climate justice which is regarded as a measure of value， and also a overall view on the concept of climate justice must be established. Generally， there are three dimensions to understand the concept of climate justice. Firstly， from the dimension of human rights protection， to protect smallislands and lowlying countries for their fundamental human rights is a logical premise for the implementation of climate justice. Secondly， based on the traditional analysis perspective of distributive justice and corrective justice， the principle of common but differentiated responsibilities should be upheld as a basic standard of allocating rights and duties associated with climate change. Thirdly， climate justice requires that any state shall comply with the ‘noharm principle which is regarded as a international customary law. According to the principle， one country shall adhere to the obligation for not causing the damage to transboundary environmental harm. If the obligations or related rules are seriously violated， the action countries may suffer a penalty according to state responsibility or international rules. Then we can put forward three kinds of remedy approaches based on the guidance of climate justice including the approach of State Responsibility （SR）， based on the principles and rules of international human rights law and international environmental law. According to certain rules， international society can judge and determine whether the damage behavior or the damage result of the state party to constitute a state responsibility. And the approach of International Environmental Regulation （IEB）， which means solving the problems within the framework established by the conventions on climate change， using the market mechanisms and incentives such as fund and insurance support system for compensation and redress. The approach of International Environmental Dispute Settlement Mechanism （IEDSM）， which is mainly composed by the means such as consultations， negotiations， nonmandatory ways and international arbitration， international judicial ways to solve these disputes and IEDSM can be functioned as procedural safeguards. As an active promoter of global climate governance， China should no doubt take the principle of CBDR as a basis for negotiations， actively strengthen the work of SouthSouth cooperation， perform its international climate commitments with no discount， vigorously develop the lowcarbon economy， and actively promote international negotiations of the subject of loss and damage.

Key words loss and damage； climate justice； principle of CBDR； state responsibility； environmental regulation