关于杭州城市轨道交通沿线土地综合利用的思考

朱秋林， 陈 杰， 周庆伟

(杭州市地铁集团有限责任公司， 杭州 310017)

关于杭州城市轨道交通沿线土地综合利用的思考

朱秋林， 陈 杰， 周庆伟

(杭州市地铁集团有限责任公司， 杭州 310017)

阐明杭州实施轨道交通沿线土地综合利用的重要意义，针对杭州轨道交通沿线土地利用现状与存在的问题，结合其他城市的主要做法，提出杭州城市轨道交通沿线土地综合利用的思考与建议，包括加强沿线土地综合开发的规划研究，明确土地开发范围，明确地铁集团为轨道交通沿线土地做地主体，明确专用筹资地块保障地铁建设，明确地铁上盖物业开发的取得方式，出台轨道交通沿线土地开发利用政策，进一步加强领导、强化监督等方面，以确保杭州轨道交通的可持续发展。

城市轨道交通； 土地综合利用； 地铁上盖物业

杭州地铁三期建设规划已于2016年12月12日获国家发展改革委批复[1]，至2022年亚运会[2]前，还将建成10条地铁线、2条城际线，通车总里程达446 km。为更好地发挥轨道交通(以下简称“轨道”)的带动和引领作用，促进地铁沿线区域经济发展，有效整合和综合开发地铁场站周边土地，实现城市社会效益与经济效益最大化，笔者对杭州城市轨道交通沿线土地的综合利用进行研究，并提出了一些思考与建议。

1 重要意义

当前，杭州致力于建设独特韵味、别样精彩的世界名城，正处在创新驱动、转型发展的关键时期，现有土地资源稀缺，迫切需要运用集约化的城市开发模式来破解土地瓶颈。利用地铁建设快速推进契机，实施轨道沿线土地的综合利用，对提高城市品质具有重要的意义。

1.1 打造一流城市的需要

目前，杭州正处在由单中心向组团式发展的演变进程中，大量的城市职能仍集中分布在杭州主城区内，造成交通拥堵、资源短缺、住房紧张等问题。根据杭州市最新城市总体规划，未来将重点推动城市交通建设，优化城乡空间布局，进一步向副城、组团和新城转移，轨道建设将是重要的推动举措。

通过对地铁沿线物业、地铁车站、上盖空间及周边有效资源进行深度挖掘、合理规划及综合开发，优化沿线地区投资开发环境，使得生产流、劳动流、资金流流向轨道沿线，由常见的“摊大饼”式的无序蔓延转变为有序的沿城市主要交通走廊发展的空间拓展，既能实现土地资源的节约使用，又能带动沿线区域的有机更新、产业聚集和景观变化，从而打造一条现代化的城市走廊，提升城市的档次和品位。

1.2 营造高效率公共交通体系的需要

根据高德地图发布的《2016年度中国主要城市交通分析报告》[3]，杭州市列全国堵城第8名，交通拥堵严重。应发展轨道交通及其沿线土地的综合利用，轨道规划布局根据实际情况，使地铁、住宅、商业、公共道路之间的出入及换乘线均布置合理，方便市民无缝接驳，改善地面交通拥堵。如地铁 1 号线开通以后，杭州错峰范围内主要道路(不含高架)工作日早高峰行驶速度提高了10.5%。

1.3 提高土地资源集约利用的需要

根据杭州市最新土地规划，到2020年中心城区建设用地上限为430 km2，截至2016年底已使用382 km2，意味着杭州市“十三五”期间每年仅有9.6 km2的新增建设用地配额，现有土地资源极度稀缺。轨道沿线土地综合利用可节约土地。根据公共交通国际联合统计，要达到相同的运输能力，道路交通用地大约是轨道交通的20倍。在土地资源稀缺的情况下，通过土地综合利用，一方面可以优化沿线土地利用，调整城市土地利用类型，使轨道沿线地产资源开发利润最大化；另一方面通过超高密度的新增站点物业建设或存量改造，同时满足市民居住、购物、娱乐等多种需求，节省土地资源，提高物业的使用效率。如香港地铁上盖可以达到超过普通商圈的容积率，中环站的容积率最高可达15，高密度的地铁地块建设加强了土地纵向空间开发的程度，帮助缓解日益紧张的土地矛盾。

1.4 实现轨道可持续发展的需要

城市轨道交通投资额大、回收期长、对政府投入依赖程度高，轨道交通企业能否可持续发展是长期困扰业内的难点问题。城市轨道综合开发作为轨道交通外部效益内化的途径，起到筹集轨道建设资金的重要作用已得到多个城市的实践证明。如港铁作为国际上极少可以实现盈利的地铁公司之一，2015年实现税前利润 193 亿港币，其中物业发展、物业租赁、物业管理以及车站业务(指车站商铺等)合计贡献利润 114 亿港币，占总利润的60%。

未来5年，杭州城市轨道交通将迎来建设高峰，资金需求量大。经初步测算，至2022年，杭州将开通运营一、二、三期共10条轨道线(共计387.28 km)总投资约2 600亿元，其中需融资1 560亿元，未来地铁集团将面临巨大的还本付息压力。因此，通过研究杭州城市轨道沿线土地综合利用模式，锁定相关地铁建设筹资地块，建立地铁集团补亏盈利机制，是实现杭州轨道可持续发展的重要途径。

1.5 提高轨道建设效率和安全的需要

目前，杭州尚未出台针对轨道沿线土地综合利用的专门规范，在地铁建设规划阶段，由于缺少上位法和相应的审批程序，一般上盖综合开发主体尚不明确，因此地铁线位站点设计与物业开发方案较难同步结合。由此，一方面导致后期开发商对地铁与开发方案的结合设计反复修改，影响地铁建设实施进度；另一方面由于规划设计不同步，上部开发与地铁不能同步施工，既影响日后运营安全，地铁预留结构的利用率也大大降低，造成建设成本浪费。

今后6年，杭州将有12条线路同步建设，工期紧、任务重，需进一步强化地铁沿线土地的综合开发利用，通过统一协调规划，促使地铁及沿线土地规划设计结合更合理，使地铁与周边物业同步规划、同步设计、同步施工，减少方案调整，避免周边地块开发对地铁设施产生不利影响，从而加快地铁建设进度，也使地铁安全得到最大保障。

2 现状与问题

2.1 杭州轨道沿线土地利用现状

杭州市委市政府一直以来重视轨道发展及土地综合开发，相继出台了两个意见[4-5]，对加快地铁物业开发提出了明确要求。根据市委纪要(2009)10号[6]，为落实“地铁+物业”模式，地铁集团被赋予“做地”“做房”、“做房东”等职能。

2.1.1 “做地”储备初见成效

通过深入梳理地铁沿线地块，努力做到优地优用、节约集约利用。七堡车辆段综合体地块、机床集团地块分别以44.4亿元、37.35亿元成功出让；七堡车辆段B1/B2-13地块、建国北路站邮局地块、沈半路灯具市场地块等车站周边地块已具备出让条件或正稳步推进“做地”前期工作。

2.1.2 物业开发逐步展开

地铁站点上盖、车辆基地及沿线由地铁集团“做地”地块经公开招拍挂后，吸引品牌开发商进行打造，如机床集团地块由绿城竞得，成为杭州楼面价地王。地铁集团以独资或合作的模式以市场化方式获取地铁1号线武林广场站、七堡车辆段上盖、翁梅站等3处地铁物业，权益建筑面积40万m2。其中七堡车辆段上盖杨柳郡项目、东城广场项目自开盘以来分别完成销售收入53.5亿元、2.5亿元。

2.1.3 实现土地资源优地优用

在地铁规划设计时，由地铁集团“做地”，对周边地块进行统盘考虑，实现地块开发效益最大化。如机床厂地块、打铁关地块、沈塘桥站邮电学校地块等项目，经市政府同意由地铁集团“做地”后，地铁站点与上部建筑同步规划、同步设计，最大限度优用土地，提高地块容积率及可开发面积，同时实现地铁与上盖物业的无缝衔接，提升了项目品质和区域价值，提高了整体开发收益，同时项目在后续开发中既减少了方案调整，也降低了施工安全风险，有利于推动地铁建设的进度。

2.2 存在的问题

杭州轨道沿线土地综合利用开发虽然起步较早，也有七堡车辆段综合开发等示范案例，但与深圳、南京等兄弟城市相比，在开发规模、政策保障、收益反哺等方面已相对滞后。

1) 轨道沿线土地利用率不高，不能将土地资源利用最大化。由于轨道沿线大部分地块做地主体不是地铁集团，因此周边地块无法与地铁同步设计、同步施工，致使地铁建成后，周边地块出于保护地铁安全的需要，还要退界10～30 m，造成地块可出让面积变小，容积率降低，土地资源浪费，土地价值不能得到最大化利用。

2) 轨道沿线土地存在多个做地主体，影响地块开发品质。目前杭州地铁沿线做地单位较多，基本为属地区政府和市土地储备中心。在轨道交通建设时，由于各个地块主体不一、开发进度不一，造成轨道沿线可开发地块无法统筹考虑，无法与轨道统一规划、设计、开发，既影响城市整体风貌，又影响沿线地块的开发效益和开发品质。

3) 轨道建设主体和上盖物业开发主体不一致，影响地铁工程安全。在地铁建设时，往往地铁上盖综合体开发主体尚不明确，因此地铁线位站点设计与上盖开发方案难以同步结合。一旦土地受让方调整地铁集团提前确定的上盖开发方案，将会影响地铁建设进度，同时对地铁工程安全造成较大的安全隐患。

4) 缺少轨道沿线上盖物业开发审批标准，影响地铁建设进度。目前轨道沿线上盖物业开发的建设审批标准套用常规的城市建设规范，而地铁周边地块受区域及面积的限制，无法满足部分规范要求，每次都要由市政府专题协调，往往都是一事一议，流程长、时间久，影响工程建设进度。

5) 轨道外部效益内部化渠道缺失，地铁集团土地储备少，影响地铁资金平衡。参考其他城市的做法，轨道沿线土地综合利用作为重要的利益反哺渠道，尤其是专项轨道储备土地(及土地增值)，是还本付息的主要来源。如日本名古屋轨道延伸线开通后，土地增值效益占全部效益的70%以上。杭州地铁目前虽然有做地权限，但缺少类似广州、深圳、南京地铁集团享有地铁沿线专属土地的做地或出让金收益权，可以储备的地块只有车辆段、停车场，虽然面积稍具规模但数量较少，无法起到资金平衡的作用。未来杭州地铁在巨大的资金缺口和还本付息压力下，可持续发展堪忧。

3 各地的主要做法

随着轨道建设的推进，越来越多城市意识到轨道沿线土地综合利用的重要性，进行了各种模式的探索，深圳、上海、广州、南京、天津、南昌、青岛、武汉等城市在轨道沿线土地综合利用方面已出台相应的政策文件，并取得了明显成效。

3.1 加强统筹规划

各地原则由地铁集团牵头或主要参与进行城市轨道沿线土地规划编制，提高土地开发价值。如深圳由地铁集团牵头组织编制轨道沿线特定区域的土地综合开发利用规划；南京由市规划局牵头、地铁集团参与编制轨道场站综合开发利用专项规划；广州由市发改委牵头，地铁集团参与组织编制站场综合概念方案和周边土地综合开发规划；上海由市规土局牵头、地铁集团参与编制轨道场站及周边地区控制性详细规划，规划统筹范围原则上不小于轨道场站周边500 m的范围。

3.2 明确土地政策

深圳将土地使用权作价出资。政府将国有土地使用权作价出资给地铁集团，从财政资金作为资本金改成以土地作价出资，用地价收入和开发收益来解决地铁建设和运营所需的资金问题。

南京明确土地储备权，收益返还。以轨道场站为核心，划定500m×500m范围规划区、200m×200m范围核心区，核心区内新增土地由地铁集团收储运作；规划区其余新增土地，主城区由市土地储备中心统一收储运作，新五区由各区土地储备中心收储运作。核心区土地收益和线路正式运营前的上盖物业收益全部纳入市级承担的轨道建设资金，运营后的上盖物业收益用于轨道运营收支平衡；规划区其余新增土地，市收益部分抵顶市级承担的轨道建设资金，区收益部分抵顶区级承担的轨道建设资金。

广州设立地铁专项土地储备。地铁集团直接参与土地一级储备，事先对地铁沿线的土地进行摸查，梳理出可开发的站点和停车场周边300～500 m范围内土地，划定收储红线范围，由市土地开发中心安排各区政府完成做地，储备土地出让后获得的土地出让收入通过财政全额返还用于地铁建设。

上海轨道交通场站综合建设用地在明确规划和形成“净地”或“上盖”后，可以以协议出让的方式，出让给综合开发主体。

3.3 明确开发模式

深圳地铁集团可以自行开发，也可以拿土地与开发商合作开发，合作开发需公开竞标。

南京核心区内不具备单独规划建设条件，或适宜与地铁相关设施同步实施的经营性土地，按协议方式出让给地铁集团，鼓励地铁集团直接开发核心区土地和持有(或部分持有)上盖物业；规划区内土地使用权以招拍挂方式公开出让，鼓励地铁集团参与开发，可自行开发，也可以与其他开发商联合开发。

广州明确地铁集团通过协议出让获得地铁车辆段平台、与车站直接衔接的地下空间开发权；如果采取合作开发，则需要通过招拍挂。

上海明确轨道车辆基地综合开发利用以轨道建设主体为主，轨道车站综合开发利用以相关区(县)国资公司为主，鼓励轨道建设主体与相关市、区(县)国资公司组成综合开发主体；综合开发主体以协议方式取得的建设用地使用权，以自主开发为主；如引入社会投资主体参与开发，以招拍挂方式公开出让。

3.4 提供政策保障

各地铁城市均出台相关政策，加强轨道沿线土地的综合开发。

深圳出台《深圳市地下铁道建设管理暂行规定》[7](2001年)、《深圳市轨道交通条例(征求意见稿)》(2010年)、《深圳市国有土地使用权作价出资暂行办法》[8]和《深圳市国有土地使用权作价出资工作委内部实施流程》(2013年)等政策。

南京2015年出台《推进南京市轨道交通场站及周边土地综合开发利用的实施意见》[9]《南京市轨道交通场站及周边用地一体化开发利用建设导则(试行)》。

广州2012年出台《广州市推进轨道交通沿线土地和物业开发工作方案》和《2012—2016年广州市轨道交通沿线土地储备规划(首批)》，实现新线20个站点、8个车辆段共439 hm2土地纳入地铁沿线土地储备范围； 2012年广州地铁分别与番禺区、增城市政府签署《广州市轨道交通建设资金筹措及站点周边土地储备合作开发协议》，增加联合收储土地范围约1 039 hm2；2016年10月《广州市轨道交通场站综合体建设及周边土地综合开发实施细则》[10]经市府常务会审议通过。

上海2014年市发改委和规土局联合颁布了《关于推进上海市轨道交通场站及周边土地综合开发利用的实施意见(暂行)》[11]，2016年10月在此基础上作了修改和补充，进一步明确综合开发工作的目标原则、规划编制、开发方式、开发主体、保障措施等。

3.5 强化组织领导

各地均成立相关领导机构，强力推进轨道沿线土地综合开发利用工作。南京成立轨道场站及周边土地综合开发利用工作领导小组、南京地铁小镇开发建设指挥部，建立轨道建设报批绿色与专项通道，成立专项小组等协调机构；广州建立新线建设协调会、土地储备和物业开发例会、规划设计审查委员会等协调机构；上海设立轨道交通场站及周边土地综合开发利用工作领导小组，加强统筹协调工作。

4 几点思考

随着城市轨道的大力发展，各级政府对轨道沿线土地的综合开发也日益重视。2012年12月，国务院出台《关于城市优先发展公共交通的指导意见》[12]，鼓励支持对轨道用地的地上、地下空间，按照市场化原则实施土地综合开发利用，收益用于弥补建设和运营亏损。2014年8月，国务院办公厅出台《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》[13]，对铁路用地及站场毗邻区域土地综合开发利用政策做出了进一步的规定。借鉴各地铁城市轨道沿线土地综合开发经验，结合杭州实际情况，对杭州轨道沿线土地综合利用提出以下几点思考。

4.1 加强沿线土地综合开发的规划研究

建议由地铁集团牵头，联合市规划局，加强轨道沿线土地综合利用统筹规划。或由规划局牵头，地铁集团主要参与，锁定场站周边土地，开展轨道场站周边城市设计，确保场站周边土地与场站同步规划、同步设计、同步施工，提高土地开发价值。

4.2 明确土地开发范围

轨道沿线土地综合开发范围原则上不小于轨道场站周边500 m范围，分层落实规划管控要素，明确由市地铁集团主导或主要参与开展城市轨道设计规划研究工作。

4.3 明确地铁集团为轨道沿线土地做地主体

建议主城区范围轨道沿线土地由市地铁集团作为做地主体，结合地铁规划、建设同步开展做地工作；财政独立区轨道沿线土地由地铁集团和相关区政府联合做地，属地区政府负责地块征地拆迁工作，地铁集团负责地块规划设计工作。

4.4 明确专用筹资地块保障地铁建设

建议划定地铁沿线一定范围的土地作为地铁建设筹资地块，所有做地资金用于地铁建设与运营补亏，保障地铁可持续发展。地铁沿线筹资地块不足部分，可通过划定地铁小镇等成片土地来平衡资金。这些用于地铁建设平衡资金的地块，一经确定，不得挪作他用。

4.5 明确地铁上盖物业开发的取得方式

为确保与轨道建设同步开展设计及报批工作，对于不具备单独规划建设条件或适宜与轨道相关设施同步实施的经营性土地(即地铁上盖物业)，综合开发主体为地铁集团，地块以协议出让或划拨方式交给地铁集团，以便地铁集团同步开展地块设计与报批工作，与地铁建设同步施工。

4.6 出台轨道沿线土地开发利用政策

编制“关于推进杭州市轨道交通场站及周边土地综合开发利用的实施意见”，对主管机构、执行机构、资金来源、规划内容、项目管制、土地取得及开发方式、项目审查、监督、处分及奖励等做出明确规定；制定“轨道交通场站及周边用地一体化开发利用建设导则”，明确符合综合开发利用实际的审批标准。

4.7 进一步加强领导，强化监督

充分发挥市、区两级政府的合力，加快推进轨道场站及周边土地综合开发利用，加强监督考核。

5 结语

在分析杭州实施轨道沿线土地综合利用的重要意义、现状与存在的问题后，结合其他城市的做法，提出杭州轨道沿线土地的综合开发利用，对提高土地利用价值、确保轨道交通可持续发展具有重要意义。

[1] 国家发展改革委关于杭州市城市轨道交通第三期建设规划(2017—2022年)的批复:发改基础〔2016〕2639号[EB/OL].中华人民共和国发展和改革委员会. (2016-12-12 )[2017-04-06] .http://www.sdpc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/201612/t20161222_832261.html.

[2] 中国杭州获得2022年第19届亚运会举办权[EB/OL].新华网. (2015-09-16)[2017-04-06].http://news.xinhuanet.com/sports/2015-09/16/c_128235605.htm.

[3] 2016年度中国主要城市交通分析报告[EB/OL].高德地图.(2017-01-10) [2017-04-06].https://report.amap.com/download.do.

[4] 中共杭州市委、杭州市人民政府关于加快地铁建设的若干意见(试行):市委〔2007〕12号[EB/OL].(2007-03-23 )[ 2017-04-06]. http://www.hangzhou.gov.cn/art/2007/4/25/art_808579_2924.html.

[5] 中共杭州市委、杭州市人民政府关于进一步加快城市轨道交通建设发展的若干意见:市委〔2014〕13号[EB/OL].杭州市规划局.(2014-11-28)[ 2017-04-06]. http://www.hzplanning.gov.cn/Data/HTMLFile/2016-02/c226c76d-3304-4c86-ba77-943144795d77/c0e0635c-8cba-4540-9-635920188493618521.html?type=法律法规.

[6] 关于地铁上盖物业开发有关问题的会议纪要:市委纪要〔2009〕10号[A].杭州,2009.

[7] 深圳市地下铁道建设管理暂行规定:市政府令第101号[A].深圳,2001.

[8] 深圳市国有土地使用权作价出资暂行办法:深府办函〔2013〕50号[A].深圳,2013.

[9] 市政府关于推进南京市轨道交通场站及周边土地综合开发利用的实施意见:宁政发〔2015〕215 号[A].南京,2015.

[10] 广州市轨道交通场站综合体建设及周边土地综合开发实施细则(试行):穗府办规〔2017〕3号[A].广州,2017.

[11] 关于推进上海市轨道交通场站及周边土地综合开发利用的实施意见(暂行):沪发改城〔2014〕37 号文[A].上海,2014.

[12] 国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见:国发〔2012〕64号[A].北京,2012.

[13] 国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见:国办发〔2014〕37号[A].北京,2014.

(编辑：曹雪明)

Comprehensive Land-use along Hangzhou Urban Rail Transit Lines

ZHU Qiulin, CHEN Jie, ZHOU Qingwei

(Hangzhou Metro Group Co., Ltd., Hangzhou 310017)

Problems facing Hangzhou are identified in its comprehensive utilization of land along its urban rail transit lines and suggestions are made to improve the land use in the city by learning from other similar cities. For the sake of sustainable development of urban rail transit in Hangzhou, the development scope of the land should be clarified; the metro group should be defined as the main body of the land users along the lines; specially-financed land should be earmarked for the construction of metro; the way to obtain the development right of properties above metro should be specified; policies on land use and development should be made; and leadership and supervision should be strengthened. Keywords： urban rail transit; comprehensive utilization and development of land; properties above MTR

10.3969/j.issn.1672-6073.2017.03.017

2017-04-07

2017-04-27

朱秋林，男，研究生学历，副研究员，副总经理，从事城市轨道交通对外投资、资源经营开发等管理工作，zhuqiulin@hzmetro.com

重大项目: 国家发展改革委关于杭州市城市轨道交通第三期建设规划(2017-2022年)的批复(发改基础〔2016〕2639号)

U231

A

1672-6073(2017)03-0088-05