省级财政重整计划立法研究——基于《地方政府性债务风险应急处置预案》的施行

马宝飞

（安徽大学法学院 安徽合肥 230601）

省级财政重整计划立法研究
——基于《地方政府性债务风险应急处置预案》的施行

马宝飞

（安徽大学法学院 安徽合肥 230601）

地方政府财政重整计划是《地方政府性债务风险应急处置预案》中的一项重要内容，其对地方政府实施财政重整计划的内容做出了相应的规范，这些规范为地方政府财政重整计划提出了原则性的指向。然而，对于该《预案》的具体实施还需要地方立法的具体规范,并由此形成相对固定的法定程序。文章主要是从省级层面对财政重整计划进行相应的立法方面研究，包括其触发的机制、程序的启动、重整计划的实施及恢复后的处置和预防等方面。

地方政府性债务；债务风险；应急处置预案；财政重整计划；立法研究

自分税制改革以来，地方政府性债务风险逐渐显现并有继续扩大的趋势。虽然我国之前对于地方政府发行债券的行为是禁止的，但是这样的限制并没有使得地方政府举债的现象得以消除，相反地方政府为规避这一法律而借助于融资平台、城投公司等方式进行筹资，进而用以政府的部分开销，而对于这些筹资手段也没有具体的法律进行相应的规制，因此更容易衍生出地方政府性债务风险的问题。自2009年之后，国家对于地方政府的发债权予以一定程度的放开，允许地方政府进行一定规模的债券发行。可见，在市场经济下对于地方政府举债的现象是无法避免的，而且在一定程度上地方政府举债有其正当性、必要性。在此背景下，国务院办公厅于2016年10月27日印发《地方政府性债务风险应急处置预案》（以下简称为《应急处置预案》）的通知，此预案的出台一定程度上对于地方政府性债务风险问题作出了法律及制度层面的回应，其目的是建立健全地方政府性债务风险应急处置工作机制，进而通过应急处置工作机制控制不发生区域性系统性风险并最终化解地方政府性债务风险，维护经济和社会的安全及稳定。在《应急预案》中，对于出现债务风险的地方政府其提供了通过财政重整计划进行解决的方式。然而，省级财政重整计划在立法上具体将如何设置，这正是本文下面将要研究的内容。

从整体上看，由于受大陆法系影响的原因，我国是以立法为中心的成文法国家。因此，对于一个新领域或新事物的法律规制，必然首先要进行立法上的确定，而立法在一定程度上有其滞后性的缺陷，笔者认为，在克服这一缺陷上可以在相应的程序法的确定上加以弥补。依据这样的逻辑模式，在对于地方政府性债务财政重整计划的省级立法研究中就需要注意在其立法过程中，不仅要考虑到要符合上位法的要求，而且还要在法律本身中进行相当的程序设计，而程序的设计可以相应借鉴比较成熟国家的制度规则并与国内的法治环境相契合。

一、财政重整计划的触发原因

我国的财政重整计划与美国的市政破产制度在目的上可谓异曲同工，都是为了解决地方政府的债务危机并同时保护债权人的相应权利。美国主要是通过联邦制定的《破产法》解决地方政府出现的债务危机问题，其是通过发生债务危机的地方政府（已经过州政府的特别许可或专门授权）向破产法院申请破产的司法程序进行解决的，也即是通过司法方式解决地方政府性债务危机。而从目前来看，我国的财政重整计划是通过行政方式来解决。日本也有实质上的政府破产的制度，其称之为财政重建，但是与美国不同的是其是采取行政方式。然而，无论对于是那种采取何种形式的解决手段，其前提都是发生了地方政府性债务危机。而不同国家对于债务危机又有着各自不同的确定标准，不过在一般情况下各国都会设定一定的指标作为衡量地方政府财政危机严重程度的标准，如财政赤字率、偿债率等。

（一）发生债务风险事件。财政重整计划的起点是发生债务风险事件。相应的，省级财政重整计划的是以发生省内重大债务风险事件为前提的。对于地方政府性债务风险事件的界定，在《应急处置预案》中进行了相应的说明。在《应急预案》中进一步说明政府债务风险事件包括政府债券风险事件（地方政府发行的一般债券、专项债券还本付息出现违约）和其他政府债务风险事件（除地方政府债券外的其他存量政府债务还本付息出现违约）。对于出现的债务风险事件还需要注意一个问题，即对其认定时间的截点问题。政府的资金都是不断流动着的，另外还有到期债务和没有到期的债务以及未来财政年度的收益等，因此如果采用现金流量的分析方法的话，就必须固定一定时间使其作为分析的准据点并以此判断地方政府是否已经达到了无力偿债的失衡状态。可见，对于债务风险事件本身的判断标准亦是比较复杂的，其需要考虑诸多方面的有关因素才能加以一定程度的相对确定。

（二）债务风险的级别识别与应急响应。然而，需要注意的是对于省内重大债务风险事件的认定标准问题。在《应急预案》中对债务风险事件进行了相应的级别划分，即按照政府性债务风险事件的性质、影响范围和危害程度等情况，划分为四个等级，并且根据债务风险事件的级别做出分级响应和应急处置。对此，需要进一步考虑的是对应于省级财政重整计划的债务风险级别认定问题。从目前规定上看，省级政府对其本地区政府性债务风险应急处置负总责，而对于省一下地方各级政府按照属地原则各负其责。由此从广义上说，任何级别的地方政府的债务风险或多或少都会牵涉到整体；从狭义上看，只有省级政府本身出现债务风险或者是其他地方政府的债务风险或将在很大程度上影响到整体时才启动省级财政重整计划。对于省级财政重整计划的启动会牵涉到整个地区的公共服务状况，因此，需要十分谨慎方可启动此程序。可见，在目前的债务风险事件等级中至少是出现重大债务风险事件级别。

二、省级财政重整计划启动程序

（一）申请主体。对于财政重整计划的启动程序而言必须是具有被动性的特征，也即只有在申请人申请的情况下才可以启动此项程序，这就要求一方面受理机构需要在申请的情况下才能予以介入，另一方面对于申请人自身而言应是具有限制性的，这种限制主要是体现在资格上。在《应急处置预案》中对于应急组织机构作出了专门的规定，即在县级以上地方各级政府设立政府性债务管理领导小组或应急领导小组。由此，对于省级政府而言相应的设立了省级债务管理领导小组以专门的处理政府性债务风险问题。因此，对于省级财政重整计划的申请由省级政府设立的债务管理领导小组（应急领导小组）负责。对比美国的地方政府破产制度，其地方政府在发生市政破产原因之后，对于申请破产人其只能是被州政府授权的地方政府，除此之外，其是不允许未被州政府授权的地方政府或者债权人作为市政破产申请人的。由此看出，虽然美国实行地方政府破产制度，但是在破产申请的主体方面作出了非常严格的资格上限制。可见，在财政重整计划的申请主体上是十分有必要进行严格的限制的，一是由于其本身的特殊性而决定的，二是这种限制可以有效避免申请救助的滥用从而影响政府的稳定性。

（二）受理机构。对于省级财政重整计划的启动而言，不仅仅是要明确申请的主体，对于受理的机构也要进一步的明确。财政重整计划的受理机构应是具有一定的超脱地位，其是相对于申请人而言的，这是保障受理机构的中立性与规范性的重要前提。已如前述，如美国等实行地方政府破产制度的国家而言，其大多数是通过司法方式解决，因此，不言而喻对于地方政府的破产申请是由法院受理的。但是，采用司法方式的处理机制往往会付出比较的高的成本。而对于采用行政方式则会比较灵活迅速，但是，采用这一方式也有其相应的缺陷，如不如司法方式的相对中立、程序固定。债务管理领导小组的设立与我国的行政机构的级别划分是相对应的，在县级以上一级政府设立一级债务管理领导小组。而上级债务管理领导小组对于下级债务管理领导小组有监督管理的职责，因此，相应的财政重整计划的受理机构可以是上级的债务管理领导小组。相应的，省级财政重整计划的受理机构应是国务院的相应部门。

当然，受理机构在受理财政重整计划的同时还要考察诸如申请人的主观方面及与债权人的协商结果等因素以决定是否批准通过此项财政重整计划。一般情况下，在制定财政重整计划之前，往往需要先行与债权人进行协商并了解具体债务状况。在与债权人协商的过程中可能就会涉及债务调整的情况，所谓债务调整就是地方政府与债权人之间就重组债务和潜在的债务救济进行的协商，如对于债务利息的减免、对债务进行的债券置换等。如果与债权人协商一致进而就会达成初步的财政重整计划，如果与债权人的协商未达成一致则如何继续进行。对于这一问题，美国的做法是：如果市政破产申请人是基于善意的并且债务调整是基于债权人的最大利益而考虑的，即使破产申请人未与债权人协商一致，那么受理法院会强制债权人接受从而通过市政破产申请人的债务调整计划。同样的，我国的财政重整计划的受理机构对于此种状态相应的应行使强制执行权。之所以设置这样一个强制执行权，是因为政府的特殊地位及职能，即提供服务的公共性与维护基本的公共职能。

三、财政重整计划的具体实施

财政重整计划的实施更多的是关注于具体的财政重整计划的制定方面。在财政重整计划被批准后就要尽快实施以尽早偿还债务并恢复正常的财政秩序。毕竟财政重整计划的实施会或多或少的对于提供公共服务的职能有相应的影响，会使得公共福利有所降低。对于财政重整计划具体可以包括以下几个方面的内容：

（一）“开源”，即拓宽财源渠道，其也被称为“积极的财政调整”。不言而喻，这一方式主要是为增加地方政府财政收入。我国地方政府的财政收入整体上主要是通过税收、收费及国家转移支付等手段而取得的。因此，可以主要从这三个方面入手增加地方政府的财政收入。在税收、收费方面，可以依法严格税收的征管程序，加强控制偷漏税等妨碍税收的现象，加大清缴欠税欠费的力度，从而确保应收的税收尽可能的不遗漏。除此之外，在法律、行政法规和国务院规定的财税优惠政策之外，对于在其他财税方面的优惠政策等可以适时暂停，等债务风险解除后可再行恢复。另外，地方政府还可以通过发债进行再融资以解决当前债务危机，不过一般来说当地方政府出现债务危机之后其信用评级会相应的降低，如果进行在融资是非常困难的，但是并不是不可能，如果中央政府或上级政府给予担保的话，是有可能进行债券再融资的。但是，对于地方政府的再融资一般都会进行诸多的限制，往往即使有担保其成功的可能性还是非常的低。

（二）“节流”，即优化支出结构，其也被称为“消极的财政调整”。在财政重整计划期间内，出了必要的基本民生开支和政府有效运转的支出外，对于财政支出的项目应该严格谨慎，尽可能不增加甚至是减少支出的项目，使财政保持零增长或者是大力压减。而财政支出的压减可以从以下方面进行：一是在基本建设的支出方面。对于政府的新的投资计划、新上的政府投资项目或者是需要政府出资的投资基金等不再进行批准，对于已经设立的投资基金应当进行分年退出计划。二是在政府的公用费用的支出方面。对于公务出国、培训、公务接待等项目暂停财政支出，并且尽可能压减政府咨询、差旅及劳务等的支出。三是在人员的福利支出方面。对于机关事业单位尽可能暂停新增人员的加入，甚至在必要的时候进行机构编制人员的精简措施；对于地方自行出台的机关事业单位的各项补贴政策尽可能暂停，而且取消编制之外的外聘人员支出。四是在对企事业单位的各类补助补贴方面。对于地方出台的各类奖励、对企业的政策性补贴和贴息、非基本民生类补贴等应暂停或是是取消。五是在支出的标准控制方面。对于过高的支出标准应进行调整，在保障国家出台的教育、社保、医疗、卫生等重大支出政策的前提下，地方支出的标准不得超过国家统一的标准。六是在触底出让金方面。对于地方政府的土地出让金的收入在扣除成本性支出之后应全部用于偿还债务。

（三）处置政府财产。政府资产往往是用于提供公共服务或者政府自身的运转。因此，对于政府的资产处置需要谨慎严格的识别是否是政府的必要性资产或者是否是用于基本民生的资产。从本质上说，政府应保有其最基本的提供公共服务的职能，这也是财政重整计划的初衷。即使像美国等国家实行地方政府破产的国家，其对于地方政府的破产是不适用破产清算程序的，其本质就是财政重建和债务重整。即使美国地方政府有处置其政府财产的行为，但是其所处置的政府财产对于民生来说都不是十分必要的。总之，对于政府财产的处置始终要以保障政府提供最基本的公共服务为其最低限度。

（四）申请救助。对于地方政府性债务原则上是实行中央不救助原则，其只能是由地方政府履行债务偿还的责任。然而，对于债务风险影响重大，而采取其他的手段仍未解决债务风险的情况下其可以通过申请救助来对其进行一定的支援，如申请代偿部分政府债务、加大财政转移支付力度等。而在财政重整计划实施结束之后，由提供援助的政府自行决定是否收回相关的资金。对于申请救助其应是所有适当措施都无法解决的情况下而实行的，因为首先对于地方政府性债务本身而言其具有偿还责任的仅仅是发生债务风险的地方政府，其不应将此种责任转移到其他政府层面；其次如果地方政府发生债务风险之后可以在无限制下就可以申请救助，那么地方政府在控制债务风险方面就会相对懈怠，从而更易发生地方债务风险的问题。可见，对于地方政府申请救助的行为应加以诸多的限制条件以防止其滥用申请救助权。对于申请救助权的严格限制从一方面来说可以使得地方政府更谨慎严格的控制地方政府债务风险的发生。

（五）强化预算审查力度。在制定并实施财政重整计划之后，对于涉及到的财政总预算、部门预算、重点支出及重大投资项目等事项，需要在依法报本级人大或常委会审查批准的同时，还必须报上级政府进行相应的备案。上级政府对于下级政府报送备案的预算调整方案应加强其审核和评估，认为有不适当之处需要对已批准的预算决议进行撤销的，应当依照相应的法定程序提请本级人大常委会进行审议并决定是否予以撤销。对于预算审查其更多的是上级政府对下级政府的在财政上的监督，目的是避免其由于预算的不适当而扩大债务风险进而波及更多领域和地区。

（六）协调完善财政管理。从本质上看，财政管理更多的是为了适时对财政重整计划进行进一步的协调完善。对于已经制定的财政重整计划应适时进行评估以进行相应的调整，使之更适应于当时的情况。发生债务风险的地方放政府应当实施中期财政规划管理，能够及时发现新情况以便为后面作出适当的调整，并严格做好与化解政府性债务风险政策措施的衔接。

四、财政重整计划的终结与后期处置

地方政府的财政重整计划的终结是指地方政府走出债务危机，其财政状况实现良性运转，从而向相关的机构申请财政重整计划的终结的一种状态。相应的，诸如美国的市政破产制度，其破产终结是政府破产状态的终结，地方政府是在破产期间清偿了全部到期债务，并且对于未到期的债务亦又了适当稳妥的财务安排，在此基础上其可以向法院申请破产的终结，进而挣脱出破产法律制度的束缚，恢复其原有的财政自由度。虽然我国的财政重整计划没有美国的市政破产制度有严格的司法程序限制，但是对于我国的财政重整计划的批准、实施及终结也是需要依照法定程序的，而这种法定的程序并非体现在司法程序方面，而是基于行政部门内的法定程序。因此，对于申请财政重整计划终结的地方政府，需要其符合相应的终结条件方可予以准许。然而，需要注意的是虽然财政重整计划的终结意味着地方政府债务风险得到化解，但是这也只是地方政府财政重整计划的阶段性的成果，并不意味着地方政府彻底摆脱了财政的困境，而只是财政重建后的新的开始，在接下来来还要面对诸如基础设施、公共服务职能的恢复等。

已如前述，对于地方政府性债务风险的化解来说，制定可行的财政重整计划并非其最终目的，而是财政重整计划终结后的财政秩序的有效恢复。因此，对于在财政重整计划终结之后的后期处置措施亦是不可或缺的非常重要的环节。一般来说，后期处置措施主要是就本次债务风险发生的原因等进行总结，对财政重整计划的实施过程进行的记录及总结，最后进行整体的评估分析，以预防、避免此类债务风险的再次发生，并且完善相应的应急处置机制。除此之外，后期处置措施还应包括财政重整计划终结后的财政秩序的恢复工作及地方政府的信用恢复与提升。一般来说，地方政府由于债务风险而进入财政重整计划程序之后，其信用评级就会受到一定程度的影响，如果不进行信用上的恢复与提升，在接下来的再融资中将会异常艰难。

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[责任编辑 刘金荣]

D922.11

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2095-0438（2017）05-0032-04

2017-02-19

马宝飞（1991-），女，安徽利辛人，安徽大学在读硕士，研究方向：宪法学与行政法学。