美国玉米补贴政策的经济效应分析

杨浩

（宿迁学院法政学院 江苏宿迁 223800）

美国玉米补贴政策的经济效应分析

杨浩

（宿迁学院法政学院 江苏宿迁 223800）

美国玉米补贴政策（以下简称“玉米补贴政策”）主要包括贷款差价支付、生物能源补贴和休息耕种等补贴项目。玉米补贴政策主要来源于政府的财政拨款，政府通过转移支付的形式将纳税人的税款支付给农民，保证了农副产品的有效供应，增加了农业的产出，稳定了玉米的市场价格，同时也促进了美国农业的兴旺。文章通过补贴政策对玉米种植面积、玉米价格、农民收入变化的影响进行分析，结合我国国情，对我国农业产业的发展提出可持续性建议。

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一、美国玉米补贴政策的变迁及原因

玉米产业是美国农业的重要支柱之一，玉米的耕种面积占总耕种面积的25%，是除了大豆之外的最重要的粮食种植品种。美国有41个洲主要种植玉米，形成了几个大型玉米生产带，玉米年产量在3亿公吨左右，占世界玉米总产量的45%以上，是世界主要的玉米的生产国和玉米出口国。近几年，美国的玉米的产量一直保持上升趋势，一般用于食品、生产、种子、工业酒精、饲料、燃料等，除了自用之外，大部分用于出口，在世界玉米市场的份额占一半以上。另外，美国的玉米产业给美国创造了10万多个工作岗位，直接增加了居民的收入，促进了经济的发展。玉米产业在美国传统农业中的地位非常重要，因此，对于玉米产业的扶持和保护一直是美国农业政策中的重要内容，玉米补贴政策也是美国农业补贴政策中的重要内容。

美国的农业补贴政策可以追溯到20世纪罗斯福新政时期，当时为了应对经济危机对美国农业产生的恶劣影响，罗斯福出台了政府支持价格、对仓储粮食补贴、对出口粮食补贴的政策，这些政策的主要目的是保护农民利益，扩大粮食出口。但这种农业补贴政策给美国政府的财政带来沉重负担。一直到1996年，克林顿总统颁布《1996年联邦农业完善和改革法》，在里根总统和布什总统减少农业财政开支的基础上，推翻了以价格补贴的为主农业保护政策，把农业放在自由市场之中，政府主要通过调控降低贷款利率的方式来促进农业的发展。但是，这个政策忽视了农业本身的弱质性，给农民的利益带来了损失。1996年，美国颁布《农业法》，法案的内容是农业自由主义的延续，但由于1997年世界农产品的价格一跌再跌，农业生产的成本不断上升，农民的实际收入不断减少，1996年的《农业法》中却没有提供保护农民的具体措施。在这个背景下，美国政府不得不出台应对危机的农业补贴政策，包括《农作物收入保险计划》和《市场损失补助计划》，固定补贴减少，但是具体实践中的临时性补贴政策却很多。2002年之后，随着自由主义在美国的逐渐衰落，农业保护主义逐渐盛行，美国政府在农业补贴方面的政策也在不断加强。2002年，布什政府颁布了《2001年农场安全与农村投资法》，提出将在农业贸易、林业、农村发展、农业信贷、农村研究和教育等方面投资1900亿美元。2008年，美国政府颁布新的《农业法》，在2002年的基础上，将农业补贴金额提高到2900亿美元，进一步加大农业补贴的范围。

在所有的农业补贴政策中，为了扩大出口进行的玉米产销补贴是重要内容之一。具体来说，1985年的《农业法》中，为了促进玉米产量的提高，美国政府对玉米的收购价格进行了补贴；20世纪80年代末，由于玉米的产量供大于求，政府对玉米补贴的财政负担过重，玉米价格下降，这时对于玉米的补贴开始转向促进玉米的出口，增加玉米的产量及出口降低使得国内和国外的玉米的价格；2002年之后，玉米开始用于工业生产，主要用于乙醇和汽油的生产，特别是在2005年之后，美国国内和国际玉米的价格开始上升，玉米补贴的形式主要还是以促进玉米的产量为主。

二、美国玉米补贴政策现状

美国在历次的《农业法》中涉及到的玉米补贴政策主要包括贷款差价支付项目、生物能源补贴项目、休息耕种项目、周期补贴项目、产出补贴项目、储备补贴项目、商品贷款项目、预定耕种面积项目、直接补贴项目和农业保险。在以上项目当中，贷款差价支付项目、商品贷款项目、农业保险、直接补贴项目、周期补贴项目、生物能源补贴项目等对玉米的增产起到了积极的作用，其他的补贴项目并没有明显促进玉米产量的提高作用。当然，上述补贴政策并不是同时实施，而是在不同的时期，针对不同的目的，实施其中的几项。

目前，美国的玉米补贴政策仍然在以上的政策范围内选择实施，为了应对世界玉米产量和价格的影响，通过选择不同的补贴政策来实现玉米价格和产量的优势。国际世贸组织根据价格影响程度对世界各国的农业补贴政策分成蓝箱、黄箱和绿箱三类，根据这个分类，美国的玉米补贴项目也可以划分蓝箱、黄箱和绿箱。

第一，蓝箱玉米补贴政策：主要包括直接补贴项目、周期补贴项目和收入支持计划。直接补贴项目是在1996年开始实施的，以农民的玉米产量为标准，与玉米的市场价格无关。周期补贴项目是2002年开始实施的，主要补贴农民在农闲时的损失，市场玉米价格下降的幅度大，补贴的额度高，这项政策为农民带来相对比较稳定的收入，实践证明，这项政策也起到了促进农业生产的作用。收入选择计划是在2008年开始实施，替代2002年颁布的周期补贴项目，补贴的主要目的是保证农民的最低收入。

第二，黄箱玉米补贴政策：主要包括商品贷款项目和农业保险两项。农产品的贷款根据农产品的种类、产量为来确定贷款的额度。农业保险政策是美国为农民提供保障的主要手段，美国超过一半的玉米种植户都加入了这项保险。农业保险最大的特点是多保多得，少保少得，保险的种类、保险的额度和保险的范围可以自主选择，农民首先支付一定的保险费，赔偿支付的范围是超过基本保额50%的损失。

第三，绿箱玉米补贴政策：主要涉及环境保护和资源保护方面。主要包括休息耕种项目和耕地项目等。休息耕种项目是指退耕还林、退耕还荒，休耕周期一般是10年到15年，农民在休耕期间得到补偿，政府作为补偿主体，以每亩平均产量的市场价格进行支付，这项政策即保护了自然环境，同时也增加了农民的收入。耕地项目主要包括两个计划，分别是环境质量激励计划和环境质量安全计划，也就是我们所提到的EQIP和CSP计划。EQIP对停止耕种的土地进行技术和保护支持，如增加土地的肥力、提高耕种技术等；CSP以提高产量为目标，旨在保护耕种土地周边的环境。

玉米补贴政策主要来源于政府的财政拨款，政府通过转移支付的形式将纳税人的税款支付给农民，保证了农副产品的有效供应，增加了农业的产出，稳定了玉米的市场价格，同时也促进了美国农业的兴旺。

三、美国玉米补贴政策的影响

美国的玉米补贴政策在全世界范围内都是高水平的，促进了玉米产业的发展，促进了新型能源的开发，增加了农民的收入，但是，从长远来看，高额度补贴却打破了玉米的市场价格，损害了其他玉米生产国的经济利益，造成了玉米价格的严重扭曲。

（一）补贴政策对玉米种植面积的影响。美国的农业补贴政策中，涉及玉米种植面积的政策主要有转移支付项目、休息耕种项目、资源保护项目、产出变动项目等。美国在颁布实施农业保护政策之初，就注重对于土地和资源的保护，到2002年之后，对环境保护的重影程度提高，这起到了环境保护的作用，另外也增加了农民的收入，产生了收入效应，进一步刺激了玉米的种植面积的扩大。但是，玉米种植面积扩大的同时，美国的其他农作物的种植面积却在不断减少，比如小麦、大麦、高粱，相比种植玉米产生的经济效益和补贴额度较低，生产其他农作物的利润更小、经济效益更低。

（二）补贴政策对玉米价格的影响。从相关数据检验可以看出，美国历年的农业补贴，特别是对玉米的补贴的总额度是没有减少的，只是表现出来的补贴的形式发生了很大的变化，可以说，美国的玉米补贴的形式是与玉米本身价格相脱节的，玉米补贴增加了玉米的产量，扩大了玉米的种植面积，直接增加了美国玉米出口产量，但是，相应的数据显示，美国国内和国际市场的玉米的价格因此被压低，也就是说，玉米补贴增加，玉米价格下降。

（三）补贴政策对农民收入的影响。农民的收入主要包括生产玉米出售的价格和政府补贴总额，但和生产相对应的农业税费和农业保险是需要农民自己缴纳，虽然美国政府对于农业玉米的补贴一直持续，但补贴的额度每年高低不一，特别是临时补贴项目，农民应对这种变化的补贴项目，其收入和生产都会发生变化。例如在2000年和2005年两个年份，在享受了几次临时性补贴之后，农民预测政府会在下一年进行大规模地进行玉米补贴，因而增加产量，但事实上，2000年和2005年两年的临时性补贴的额度相比之下是下降的。总体来说，美国的玉米补贴政策是提高了农民的整体收入的，不论是政府补贴价格，还是直接补贴农户，除了需要缴纳的农业税费和农业保险之外，农民的生活水平是不断上升的。要想保持高水平的激励效果的话，政府需要不断地增加补贴的额度，这样就对政府的财政开支带来了沉重的负担。

四、美国玉米补贴政策对我国农业补贴政策的借鉴意义

我国的玉米补贴政策在2004年之后才开始正式的实施，主要包括粮食直接性补贴、综合性补贴、扩大粮食种植范围补贴和农机具购置补贴。这些补贴的形式从本质上讲属于调控玉米的储备方面政策，美国在玉米补贴政策的早期实施这种政策。这种政策的主要的内容是通过政府储备或拖放玉米来保证玉米市场的供应量，继而维持农民的利益不受损害，但是这种做法的最大缺点是政府的财政负担过重，不利于玉米的世界产业竞争力。和美国的玉米补贴政策相比，我国的玉米补贴政策还存在很多的不足。

首先，我国农业补贴的政策项目少，缺少法律法规。美国的农业补贴政策不仅包括对农民的直接性补贴项目，还有根据市场竞争情况制定的周期补贴项目，以及环境保护和耕地保护方面的补贴，除了资金上的支持，提供技术支持。我国除了国家制定的法定政策之外，一些省市比如黑龙江在玉米补贴政策中，出现过对玉米进行直接补贴，或者对玉米深加工的企业进行补贴，但是和美国相比，这些政策具有临时性的特点，不能以法律的形式加以确定，可持续性较差。

其次，我国农业补贴政策对农业生产的刺激作用较小，政策更新速度慢。美国的农业补贴政策的直接目的是促进农业产量的提高，比如周期补贴项目，而我国目前的农业补贴项目的主要目的是保持农民的基本生活水平，刺激的作用较小；同时，我国的农业补贴政策从2004年才开始起步，而且近几年来补贴政策基本上没有多大的变化，不能实现补贴金额和价格挂钩，不能实现补贴金额和产量挂钩，更加没有注重环境的保护和耕地的保护。

借鉴美国的农业补贴政策，本着绿色环保、提高生产积极性、遵守国际世贸组织规则的原则，我国农业政策应该注重以下几点：第一，注重环境和耕地的保护。从美国的玉米补贴政策的效果来看，补贴的实质是提高了农业的亩产，而过度利用土地会使土地的使用效率不断下降，因此，应该在加大农业补贴投入的同时，不断提高农业的技术水平，促进农业的可持续发展。第二，完善农业保险体系。将农业保险是降低农产品价格波动的主要的应对手段，我国应该在原有的农业保险的基础上，不断完善保险的项目和提高保额，建立直接为农民生产、销售、服务、灾害多位一体的保险体系。第三，明确补贴范围，将农业政策法制化。目前，我国农业补贴的随意性较大，各项补贴政策的可持续性较差，缺少明确的规定，借鉴美国的农业补贴政策，我国应该结合具体国情，制定完善的法律法规，完善《农业法》，提高农业补贴政策的权威性和法律效力，给农业一个稳定的保护。

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[责任编辑 杨贺]

F310

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2095-0438（2017）05-0008-03

2017-02-08

杨浩（1984-），男，辽宁锦州人，宿迁学院法政学院讲师，硕士研究生，研究方向：社会治理与政府经济。