水电站大坝安全应急管理现状和改进建议

沈海尧，沈静，王小清

（国家能源局大坝安全监察中心，浙江杭州，311122）

水电站大坝安全应急管理现状和改进建议

沈海尧，沈静，王小清

（国家能源局大坝安全监察中心，浙江杭州，311122）

大坝安全突发事件的预测预防和应急处置是水电站大坝安全管理的重要环节。我国近十年来发生了多起与水电站大坝安全相关的重特大自然灾害，实际应急响应迅速、救援处置得力，适合我国国情和行业特点的水电站大坝安全应急管理体系已基本建立。文章分析了我国水电站大坝安全应急管理现状，介绍了大坝安全应急体系建设情况，指出了当前大坝安全应急管理中存在的问题，并提出了改进建议。

水电站大坝；应急管理；现状；改进

0 引言

目前我国已建大坝共约9万余座。根据国家发改委第23号令《水电站大坝运行安全监督管理规定》[1]，国家能源局负责以发电为主、装机5万kW以上水电站大坝的监管。截至2016年10月底，在电力行业注册和备案的水电站大坝分别有449座和107座，其中不乏高坝大库巨型电站。

水电站大坝安全不仅涉及电力企业自身的电力生产安全，还关系到下游地区人民生命财产安全和社会稳定。确保水电站大坝的运行安全，避免大坝溃决事故的发生，是大坝业主和政府监管部门的共同责任。一旦发生溃坝事故，如何快速、有效地进行救援，尽最大可能减少下游人民生命财产损失，是地方政府的责任。大坝安全应急管理最终的目的也在于此。

应急管理的概念在我国提出得较晚，2003年以前对应急管理一般规律的综合性研究成果寥寥无几。2003年抗击“非典”的过程中暴露了我国在应急管理工作中的薄弱环节，促使政府下定决心全面加强和推进应急管理工作，2003年成为中国全面加强应急管理研究的起步之年。2008年南方雨雪冰冻灾害和“5·12”汶川特大地震为应急管理研究提出了严峻的命题，党和政府指出要进一步加强应急能力建设，由此我国的应急管理研究质量得到了很大的提升，应急管理体系建设站到了历史的新起点上。

水电站大坝运行安全应急管理是大坝安全管理的重要环节，是保障大坝运行安全、减轻直至消除大坝事故后果的最后一道防线。大坝安全应急管理包括预防、准备、响应和恢复等四个环节，是一个贯穿于大坝安全全过程的管理活动。由于水电站大坝失事后果的严重性，水电站大坝运行安全应急管理的工作重心是预防和准备。通过日常细致、严谨的管理工作，及时发现和消除大坝安全隐患，确保大坝在设防标准内能正常挡水运行，发挥兴利除害的预期功能；同时，对于可能发生的大坝安全突发事件，预先做好防范措施和应急准备，确保一旦发生能及时应对，消除事件影响或尽最大可能控制事件发展、最大程度减轻事件造成的严重后果。因此，大坝安全应急管理体系建设和应急能力建设对于应对大坝安全突发事件至关重要。

1 大坝安全应急体系建设情况

1.1 法制

我国已经制定了《突发公共事件应对法》，以及60多部相关法律法规。基本建立了以宪法为依据、以《突发公共事件应对法》为核心、以相关法律法规为配套的应急管理法规体系，使应急工作可以做到有章可循、有法可依。与水电站大坝安全应急管理直接相关的法规、部门规章、规范性文件和应急预案主要有：

（1）1991年国务院发布了《水库大坝安全管理条例》（国务院令第77号）[2]。第二十六条要求“在险坝加固前，大坝管理单位应当制定保坝应急措施”；第二十八条要求“对险坝可能出现的垮坝方式、淹没范围做出预估，并制定应急方案，报防汛指挥机构批准”。

（2）2005年国家防汛抗旱指挥部发布的《关于明确水库水电站防汛管理有关问题的通知》（国汛〔2005〕13号）[3]、2006年发布的《水库防汛抢险应急预案编制大纲》（办海〔2006〕9号），要求包括水利行业和电力行业在内的有关单位编制水库防汛抢险应急预案，并明确了审批、备案单位。

（3）2009年原国家电力监管委员会发布了《电力企业应急预案管理办法》（电监安全〔2009〕61号）[4]，以及配套的《电力企业综合应急预案编制导则（试行）》、《电力企业专项应急预案编制导则（试行）》和《电力企业现场处置方案编制导则（试行）》。其中，与大坝安全相关的专项预案有：《垮坝事故应急预案》、《防台、防汛、防强对流天气应急预案》、《防雨雪冰冻应急预案》、《防地震灾害应急预案》、《防地质灾害应急预案》等。2014年国家能源局对《电力企业应急预案管理办法》进行了修订，以“国能安全〔2014〕508号文”发布，该办法规定了电力企业应急预案的编制、评审、发布、备案、培训、演练和修订等要求。

（4）2011年国务院发布的《电力安全事故应急处置和调查处理条例》（国务院令第599号），要求“电力企业应当按照国家有关规定，制定本企业事故应急预案”、“电力监管机构应当指导电力企业加强电力应急救援队伍建设，完善应急物资储备制度”、“事故发生后，有关电力企业应当立即采取相应的紧急处置措施”等。

（5）2015年国家发展与改革委员会发布了《水电站大坝运行安全监督管理规定》（发改委第23号令）。第十二条要求“电力企业应当建立大坝安全应急管理体系，制定大坝安全应急预案，建立与地方政府、相关单位的应急联动机制。遇有超标准洪水、地震、地质灾害、大体积漂浮物等险情，电力企业应当按照规定启动大坝安全应急机制，采取必要措施保障大坝安全，并且报告派出机构和大坝中心。”

（6）目前国家能源局正在组织编制《电力企业水电站大坝运行安全应急管理办法》，出台后将进一步完善水电站大坝安全应急的法规体系。

1.2 体制

与其他重大突发事件应急管理一样，我国的大坝安全应急管理实行“统一领导、综合协调、分级负责、属地管理”的管理体制。水电站大坝突发事件应急组织体系由各级人民政府、军队及武警、水行政主管部门、能源主管部门及监管机构、电力企业等组成。

地方政府负责重大突发事件应急救援的统一领导和指挥。中国人民解放军和中国人民武装警察部队是处置突发公共事件的骨干和突击力量。电力企业是大坝管理的责任主体，重点做好大坝安全突发事件的预测预防工作，避免溃坝、漫坝事故的发生，一旦发生突发事件，应及时报告、及时处置。

当应急级别为Ⅲ级及以下（一般和较大）时，电力企业自行成立应急指挥机构，及时组织处置和救援；当应急级别为Ⅱ级及以上（重大和特别重大），或超出企业自身应急能力时，由政府成立应急指挥机构，指挥应急处置和救援，电力企业服从地方政府指挥。

1.3 机制

大坝安全应急机制即为应对大坝安全突发事件所必须采取的一系列措施。通常包含预测预警机制、信息报告机制、响应联动机制、恢复重建机制、应急保障机制等。

大坝安全突发事件一般分为四级，依据坝型、大坝的实际情况、各种大坝安全突发事件的来源、特性、影响程度，通过分析后确定。

大多数电力企业根据大坝工程实际，建立了大坝安全突发事件预测预警机制，通过水情测报、安全监测、巡视检查和分析研判，预测和了解事件的发生及发展情况。根据具体情况，必要时组织专家进行会商，对发生突发事件的可能性及其可能造成的影响进行评估。部分电力企业建立了预警机制，主要面向企业内部和下游泄洪影响区域。

大多数电力企业建立了信息报告机制，规定了本单位内部和向上级单位、向政府有关部门、能源监管机构等进行突发事件信息报告的程序、方式、内容、时限等要求。

大多数电力企业建立了应急响应机制，明确应急响应启动、结束流程、响应程序、应急处置措施等。根据突发事件和预警级别，启动不同级别的应急响应。响应程序包括单位内部人员和部门的组织、决策、处置等响应流程，以及向上级单位、需协调的单位、流域上下游联动单位、相关政府部门等的对外联络流程。应急处置措施包括应急调度、应急抢险、应急监测和巡查、人员应急转移和临时安置等内容。

大多数电力企业建立了应急保障机制，明确了本单位在队伍、物资、电力、通信、交通、经费等方面的应急资源和保障措施。当单位内部力量无法保障应急时，寻求地方政府等社会力量的帮助。

1.4 预案

1.4.1 政府层面相关预案

2005年4月，国务院发布了《国家突发公共事件总体应急预案》（国发〔2005〕11号）；2006年1月，国务院发布了《国家防汛抗旱应急预案》。地方人民政府根据各地实际也编制了对应的应急预案，如四川省人民政府2006年1月发布了《四川省突发公共事件总体应急预案》、2011年7月发布了《四川省防汛抗旱应急预案》（川办函〔2011〕151号）等。

1.4.2 电力企业相关预案

2006年以来，电力企业根据国家防汛抗旱总指挥部、国家能源局、原国家电监会和地方人民政府的有关要求，编制了多部涉及大坝安全的应急预案。其中，较为典型的有：

（1）水库防汛抢险应急预案：大多数电力企业按国家防汛抗旱指挥部2006年的《水库防汛抢险应急预案编制导则》要求编制了预案，多数得到了地方防汛指挥机构的审批同意。该预案包括了涉及大坝安全的大多数重大突发事件，如超标准洪水、溃坝、地震、地质灾害等。

（2）电力企业应急预案体系：大多数电力企业按原国家电监会2009年的《电力企业综合应急预案编制导则》、《电力企业专项应急预案编制导则》和《电力企业现场处置方案编制导则》要求，编制了由1个综合预案、多个专项预案、多个现场处置方案组成的系列预案。其中，涉及大坝安全的主要有以下专项预案：

①自然灾害类：《防台、防汛、防强对流天气应急预案》、《防雨雪冰冻应急预案》、《防地震灾害应急预案》、《防地质灾害应急预案》等。

②事故灾难类：《垮坝事故应急预案》、《发电厂全厂停电事故应急预案》、《大型机械事故应急预案》等。

电力企业的预案体系总体较为齐全，但与大坝安全有关预案的针对性、一致性、可操作性有待加强。为此，大坝中心目前正在组织编制电力行业标准《水电站大坝运行安全应急预案编制导则》，用于规范和统一《水电站大坝运行安全应急预案》编制，提高预案质量。

1.5 能力及保障

大部分电力企业根据突发事件的类型、抢险需求和当地实际情况，成立了突发事件应急抢险与救援队伍；根据应急抢险与救援工作的需要，储备了必要的抢险与救援物资；制定应急电力保障措施，配备了应急备用电源；制定了应急通信保障计划，明确与应急相关的政府部门、上级应急指挥机构、单位内外主要应急队伍等机构和单位、人员的通信渠道和手段以及极端条件下保证通信畅通的措施；准备了应急期间坝区内及到达坝区的交通路线；明确了应急经费筹措方式；建立了技术会商、安全保障、治安保障、医疗卫生保障、饮食保障、后勤保障等其他保障机制。

注册检查及防汛检查等现场检查中发现，大多数电力企业储备了一定数量的应急物资，并定时更新，抢险队伍的装备也在逐步升级。但个别规模较小的民营企业保障能力偏弱。不少电力企业联合当地武警、驻军和乡村，组建了应急抢险队伍。

目前在应急调度技术研究方面，已有水库应急调度模式及优化技术、水库群联合应急调度等方面的研究。国家也大力倡导应急技术和装备的研发，发展的重点方向为各类灾害的监测预警设备、预防防护类应急产品、处置救援类应急产品、应急服务等。目前卫星电话、无人机航拍、遥测、北斗导航等新兴技术也已在大坝安全应急上得到应用。

2 大坝安全应急管理存在的问题

2.1 法规制度尚待健全

2.1.1 相关法规对大坝安全应急管理的要求不一致

《水库大坝安全管理条例》早在1991年发布，当时全社会尚无应急管理理念，但作为目前仍有效的大坝安全顶层法规，有关大坝安全应急管理的规定仅局限在险坝，对病坝及正常坝没有应急要求，已与当前国家对突发性公共事件应急管理、生产安全事故应急管理的要求不相符。

虽然相关部门出台了一些涉及大坝安全应急管理的部门规章，但由于顶层法规未明确规定，一定程度上存在中央与地方之间、中央政府相关部门之间对大坝安全应急的要求不一致的情况。电力企业在实际工作中遇到的涉及大坝安全应急的政府多头管理、重形式轻应用等问题的重要原因皆归咎于此。

2.1.2 应急准备工作方面企业与政府的职责划分不合理

我国的大坝安全应急管理体制适合国情，对重特大突发事件政府响应迅速、救援得力，体现了中国特色社会主义制度的巨大优势，实践证明企业与政府的职责划分总体是合理的。但就水电站大坝安全应急管理的准备工作而言，赋予电力企业的职责过多，有些超过其实际能力，而政府的职责相对偏少或模糊。如要求企业绘制溃坝风险图、制定下游相应人员撤离方案，对企业来说困难较大。作为一个企业，很难掌握影响范围内的人口、财产等社会经济情况，或区域内行政村、自然村、小区、街道、企事业单位、居民楼等的分布情况，处理不当甚至会引起不必要的社会矛盾。

参照国外的做法，瑞士分工明确，大坝业主编制大坝应急预案，州政府编制紧急撤离预案，两份应急预案的分界线在于溃坝洪水淹没图和应急撤离图之间，业主负责溃坝洪水淹没图及大坝应急部分，州政府负责应急撤离图及撤离组织部分，州政府要以业主提供的溃坝洪水淹没图为依据制定撤离计划[5]。

2.1.3 流域应急要求不明确

现行大坝安全应急管理法规制度中，并未对流域的应急管理提出明确要求。上游大坝失事将造成对下游水库的人造洪水，甚至导致下游水库连锁溃决。建立流域梯级水电站应急联动机制，实现流域水雨情、汛情、工情、地质灾害等信息共享和水库应急联合调度非常必要。在得知上游梯级发生险情时，下游梯级电站及时采取降低库水位、放空水库、疏散人员等措施，能够有效减少灾难损失，能够控制和降低梯级水库群风险，规避、防范一座水库溃坝给整个水库群带来的严重后果。目前对流域上、下游梯级电站的应急联动，流域上投资主体不同的电站考虑得较少，应有法规对其进行明确规定，督促相关企业间建立应急联动机制。

2.2 预案管理尚待加强

2.2.1 预案缺乏实用性

较多企业的预案往往是为预案而预案，缺乏实用性和针对性，预案编完以后束之高阁，主要为应付上级检查。不同企业的预案或者五花八门、千差万别，或者千篇一律、放之四海而皆准。此外，预案往往文字说明过多、内容繁杂、不够简洁明了、重点不突出、关键内容不完整，实际应用时很难快速找到真正需要的内容。

2.2.2 多部预案涉及同一事件且相互矛盾

涉及水电站大坝安全应急的《水库防汛抢险应急预案》、《垮坝事故应急预案》、《防台、防汛、防强对流天气应急预案》、《防雨雪冰冻应急预案》、《防地震灾害应急预案》、《防地质灾害应急预案》等预案，有些从原因、有些从后果出发，同一事件（如洪水）在多部预案中出现，不但重复严重，对响应的要求往往还不一致，甚至相互矛盾。

2.2.3 溃坝洪水风险图制作难度较大

国家防总要求在水库防汛抢险应急预案中绘制水库溃坝风险图，2010年水利部发布了SL 483-2010《洪水风险图编制导则》，虽然要求明确、技术可行，但由于种种原因实际上很多水电站大坝并未按此执行。究其原因，一是高精度基础地理信息尚未共享，需要企业向政府测绘部门购买，既费钱又费力，且不便直接使用；二是企业未掌握下游淹没区的人口、财产等社会经济情况，需委托有资质的单位调查，不但费钱，处理不当还可能引起不必要的社会矛盾。

2.2.4 个别区域未按规定审批预案

2005年国家防总明确规定，水库防汛抢险应急预案原则上由水库、水电站防汛行政责任人所在人民政府的防汛抗旱指挥部审批，并报上级防汛抗旱指挥部备案[3]。根据四百多座水电站大坝注册检查的情况，大部分区域的有关地方人民政府防汛防旱指挥部能按此规定审批电力企业报批的防汛抢险应急预案，但个别区域存在预案审批流于形式、对电力企业报批的预案未予审批、对未报批预案的电力企业未进行有效督查等监管不到位现象。

2.2.5 宣传、培训、演练流于形式

从企业层面看，预案的宣传、培训、演练工作缺乏系统性、计划性、实战性，流于形式，未建立多年滚动计划，每年制定的计划不够详细，限于演练费用高昂、组织难度大等多种原因，很少有大规模针对性演练。

从社会层面看，有些大坝的宣传与保密之间存在矛盾，或宣传不到位，或担心引起民众恐慌而未宣传，可能致使公众对大坝风险没有正确的认识，更不要说进行大规模的撤离演练。

2.2.6 预案更新不及时

在情况变更后，预案应及时更新，但实际上很多企业的预案编好后就没有更新过，特别是人员变动频繁的企业，预案的更新问题更为突出。另一方面，有一些企业虽更新了预案，但未发放，或存在版本控制问题，一旦需要启动预案，难以判断哪一版本是现行有效的预案。

2.3 应急能力尚待提高

2.3.1 风险和预防意识薄弱

大坝安全突发事件大多为小概率事件，部分电力企业对大坝安全突发事件的预防意识淡薄，对风险认识不到位、思想上不重视，存在侥幸心理。从近几年发生的地震、泥石流、滑坡、水库大体积漂浮物堵塞泄洪通道、大坝严重渗漏等事件看，个别企业的大坝安全主体责任缺失与主要领导的风险意识淡薄、责任心不强不无关系。

2.3.2 应急保障不到位

部分电力企业由于风险意识淡薄、经费不足、人员偏少、管理不善等原因，致使大坝应急所需要的队伍、物资、通信、电力、经费等保障不到位。对于超出电力企业能力之处，如医疗卫生和大型设备，应当尽可能寻求地方政府和社会力量的帮助，可与周边单位签订应急资源相互支援协议，落实各项应急保障措施。

2.3.3 应急处置准备不足

从以往发生的几起大坝安全突发事件看，实际处置险情时大多存在手忙脚乱、临时靠领导或专家拍脑袋决策指挥的情况，表明应急处置准备不足。究其原因，与应急预案流于形式、实战演练做做样子、应急保障不落实等有很大关系。

2.3.4 应急通讯设施不完善

从以往发生的几起大坝安全突发事件看，通讯中断问题非常突出，说明日常工作和生活中使用的电话、网络等通讯设备在地震、洪水、台风、暴雨等突发事件发生后极易中断，可靠性较低。即使通讯线路未中断，由于受设备容量限制，应急情况下易出现通讯拥塞、沟通不畅等情况。

3 大坝安全应急管理改进建议

针对大坝安全应急管理存在的问题，建议政府有关部门加强大坝安全应急管理顶层设计，重视大坝安全应急管理实际效果，创新大坝安全应急管理手段，切实提高大坝安全应急管理水平。主要改进建议如下：

（1）尽快修订《水库大坝安全管理条例》。统一对水库、水电站大坝安全应急管理的总体要求，明确各级政府及有关行业主管部门、大坝业主单位、参建单位及运行管理单位的相关责任。

（2）将漫坝、溃坝应急预案纳入国家突发公共事件应急预案体系。从国家层面明确大坝安全应急的工作原则、事件分级、预测预警、信息报告、应急响应、应急救援、后期处置、应急保障等要求，明确各级政府部门及各级指挥机构的职责。

（3）各级政府部门清理部门规章和规范性文件。废除与上述修订后的条例和新制订的国家预案不相符的要求，结合具体情况提出贯彻执行的细则，特别要做好中央和地方之间、相关行业之间的衔接和协调，杜绝形式主义和多头重复管理。

（4）进一步明确政府和水电站大坝业主的职责。业主主要做好预测预防，尽最大可能避免事故的发生；一旦事故发生，第一时间做好现场处置、信息报送等。政府主要负责组织对下游人民生命财产的救援。对于下游影响区域，业主负责提供溃坝淹没图或溃坝下泄流量；政府据此编制风险图及制定逃生撤离方案。

（5）各级政府相关部门、各水电站大坝业主全面梳理现有相关预案，按新规定编制大坝安全突发事件应急预案，并做好宣传、培训和联合演练，提高应急响应和应急处置能力。

（6）建立大坝安全突发事件应急信息共享机制和信息平台。据此进一步增加大坝应急的透明度，提高信息共享水平。信息平台应包括各级政府、各部门的相关要求；各级政府相关部门、各大坝业主单位的大坝应急实际履职情况；基础地理信息，暴雨、洪水、台风、地震、地质灾害、结构破坏等灾情等信息；事件的后续监测、响应处置和恢复重建情况等。

4 结语

水电站大坝安全应急管理工作从无到有，目前已基本建立了适合我国国情和电力行业特点的大坝安全应急管理体系，大坝安全应急的法制、体制、机制总体合理，大多数企业编制了大坝安全突发事件相关应急预案，具备一定的应急能力和保障能力。已发生的“5·12”汶川地震、“8·3”鲁甸地震、2016年7月高坝洲水库大型漂浮物等突发事件的实际应急响应及处置情况表明，我国的大坝安全突发事件应急协调联动机制有效，救援和处置得力。但一定程度上还存在法规制度不健全、应急预案及其管理混乱、应急处置及保障能力不强等问题，需要继续加强大坝安全应急管理顶层设计，重视大坝安全应急管理实际效果，创新大坝安全应急管理的手段，进一步提高大坝安全应急管理水平。■

[1]国家发展和改革委员会令第23号.水电站大坝运行安全监督管理规定[Z].2015.

[2]国务院令第77号.水库大坝安全管理条例[Z].1991.

[3]国家防汛抗旱指挥部.关于明确水库水电站防汛管理有关问题的通知[Z].2005.

[4]国家电力监管委员会.电力企业应急预案管理办法[Z].2009.

[5]张士辰,彭雪辉.瑞士大坝应急管理特点及其对中国的启示[J].中国安全生产科学技术,2015(11)：180-184.

作者邮箱：shen_hy@ecidi.com

Prediction,prevention and emergency response is an important part of dam safety management for hydropower station.In the last decade,there are many serious natural disasters related to dam safety of hydropower station in China.In coping with these disasters,the actual emergency response is rapid and the rescue is very effective,which reflects the dam safety emergency management system suitable for national conditions and industry characteristics has been basically established.This paper analyzes the current situation of safety emergency management of hydropower dam in China,introduces the construction of dam safety emergency system,points out the problems in emergency management,and puts forward some suggestions for improvement.

hydropower dam;emergency management;current situation;improvement

TV698

A

1671-1092（2017）02-0022-06

2016-11-22

沈海尧（1962-），男，浙江慈溪人，教授级高级工程师，主要从事大坝安全监测与大坝安全技术管理工作。

Title:Current situation and improvement suggestions of safety emergency management of hydropower dams//by SHEN Hai-yao,SHEN Jing and WANG Xiao-qing//Large Dam Safety Supervision Center,National Energy Administration