行政村规模调整的路径选择及对策研究——以浙江省永康市农村为例

王灿灿， 陈永强

(中共永康市委党校， 浙江 永康 321300)



行政村规模调整的路径选择及对策研究
——以浙江省永康市农村为例

王灿灿， 陈永强

(中共永康市委党校， 浙江 永康 321300)

在全国实施行政村规模调整以来，各地农村已初见成效，但在行政村规模调整后新村融合发展中还存在对新村认同感低、集体资产融合困难、新村规划难以落实、社会治理难度增大等现实问题。在行政村规模调整过程中，可综合借鉴山东淄博模式、浙江东阳模式两种典型路径，并提出加快推进新村融合发展的对策建议：秉持协调发展理念，有效推进资产重组，完善基层选举机制，加强基层组织建设和基础设施建设。

行政村； 规模调整； 合并； 融合

中共十八届五中全会指出：要重点促进城乡区域协调发展，促进经济社会协调发展，不断增强发展整体性，推动区域协调发展，塑造要素有序自由流动、主体功能约束有效、基本公共服务均等、资源环境可承载的区域协调发展新格局。这为行政村规模调整提供了良好的政策指导。在城乡协调发展的背景下，要想实现农村发展的新腾飞，当前村多人少、土地资源分散、管理服务不到位、干事创业能力不高、基础设施不完善、经济差距大等问题亟待解决，因此，行政村规模调整成为农村发展的必然趋势。行政村规模调整就是要改变农村发展落后、管理落后、基础设施落后、服务落后的状态，优化农村社会组织方式，提高农村各种资源的利用效率，为新农村建设拓展区域空间，加快推进农村的工业化、城镇化进程，改善农民生活质量。

一、 从城乡协调发展背景思考行政村规模调整的意义

行政村规模调整，是城乡协调发展的必由之路，它对农村发展、百姓生活提升具有一定的积极意义，主要归纳为以下几个方面：

一是有利于优化整合农村资源，打破农村分散的低层次发展格局。行政村规模调整的一个重要意义就是让分散的人力、资金、土地重新整合规划，让各种资源能够最大限度地发挥作用，形成各种资源互补的放大效应，有力推动农村经济发展。二是有利于完善农村基础设施，加快实现共建共享。目前，农村基础设施建设存在两极分化的现象，有的小村公共基础设施差甚至无，有的村被分隔成多个小村，每隔几百米就有同样的基础设施，导致投入成本高、投资效益差、设施的维护成本高、使用频率差别大等问题。行政村规模调整后，可以集中有限的人力、物力和财力，在有限的土地上进行规划、建设、维护，集中在一处建设较好的办公楼和公共健身器材等公共基础设施，这样既能减少建设与维护费用，又能实现“共建共享”，从而提高农村居民生活、居住环境质量，提升村民幸福感，为实现农村现代化提供一条现实的路径。三是有利于降低行政运行成本，提高资金利用率。在乡村经济市场化程度不断提高的情况下，行政村规模调整对降低乡村治理成本有现实和长远效益，能够有效削减不必要的行政开支，提高办事效率。调整前的行政村规模小、数量多的状况会直接导致各村的行政人员多，这就直接增加了相应的财政开支，因此，行政村规模调整后，必然带来村级领导班子的精简，节约行政成本。以永康市为例,合并一个村就能够减少3万元的开支，减少300个村，就能够减少900万元的支出。节省下来的开支可转化为新农村建设的投入,增加新农村建设资金，保证农村基础设施等的建设资金投入，促进农村各项事业的发展。四是有利于基层组织建设，优化干部队伍。从班子上看，村庄合并能够在更大的区域范围内选择能人，强化基础组织建设，优化干部队伍。行政村合并后可以选拔出相对优秀的干部，优中选优，改善了村干部的结构和素质，集中有能力管村、治村、发展村的精英，以带领群众更好地生活、更好地发展。同时，行政村调整给原本长期封闭的各村带来了“新鲜因子”，打破了原本宗教、姓氏家族形成的利益群体，形成新的利益博弈态势，有利于冲破旧的管理模式，形成良好的管理氛围。

二、 行政村规模调整后新村融合存在的问题：以浙江省永康市农村为例

从2004年，中央出台一号文件开始，行政村规模调整如雨后春笋般开始在各地区试行，从2013年民政部统计数据看，我国农村村委会在1999年到2011年间，由80.1万个减少到59万个，总数减少了1/4[1]。但从浙江省近年来行政村规模调整的发展情况来看，仍然普遍存在着数量多、规模小、布局散、经济弱等问题。

(一)浙江省永康市行政村规模调整的基本概况

以浙江省永康市为例，2000年，永康市有15个镇、7个乡；2006年，永康市根据《浙江省人民政府关于永康市行政区划调整的批复》(浙政函[2006]59号)精神，设立前仓镇建制、舟山镇建制、方岩镇建制、西溪镇建制、唐先镇建制。调整后，辖4个街道(东城、西城、江南、芝英)、10个镇(石柱、前仓、舟山、古山、方岩、龙山、西溪、象珠、唐先、花街)、17个社区、34个居民区、712个行政村；2009年，根据浙江省政府《关于永康市部分行政区划调整的批复》(浙政函[2009]157号)，行政村规模再次进行微调。2014年统计数据显示，永康市有16个乡镇，710个行政村，农业人口492312人，村均人数693人左右[2]。可见，经过以上多次变更后，行政村数量并未减少，在这样的情况下，行政村发展仍存在诸多问题。

1.人口分散，能人较少。据永康市2014年底统计数据显示，该市最小村只有15户37人(方岩镇定塘村)，其中100人以下的村有7个(古山2个、方岩2个、象珠1个、花街1个、城西新区1个)，101～300人的村164个，301～500人的村160个，501～800人的村160个，801～1500人的村163个，1500人口以上村只有56个[2]。现实情况中，这些村的常住人口数要少于统计人口数，人口外流，“空村”现象凸显，大量办厂的、经济条件好的村民都在城里买了房，只有在村里发生重大事件的情况下才回村，村干部基本在外办厂，无暇顾及村自身发展的大事，农村干部主体和群众主体缺位严重。特别是小村，在有限的人口中，有权威、有魄力、敢干事、能干事的人少，混日子的人多，大村的能人干部又无权干涉小村事务，难以带动小村发展。

2.管理幅度大，行政成本高。全市16个镇(街道、区)，所辖50个以上建制村的有5个镇，其中芝英镇辖63个村，花街镇辖62个村。每个镇管理的村很多，范围大，难以事无巨细都照顾到，存在管理空洞。另一方面，各种村级组织多,村干部多，行政成本高。据统计，永康市平均每村有2名干部有工资可领，每年每人的工资是1.5万元，710个村一年的工资就近2130万元。

3.公共设施不完善，公共服务水平不高。部分村离城市中心距离远，公共基础设施不达标，据统计，全市29个村无公共活动场所，102个村公共活动场所不达标，同时，大部分的村都没有独立的便民服务中心，村民办事不方便，服务缺位。

4.土地利用率低，集体经济薄弱。大村能够依靠土地开放利用取得部分集体收入用于发展，而小村土地分散，据2015年永康市民政局统计，村域平均面积只有1.42平方公里①永康市民政局，关于我市村规模调整的调查与思考，2015.，对小村来说，土地面积分散，各村难以共同开发利用，存在发展瓶颈。据统计，710个村中经济总量的均值为80.85万元，小于5.11万元的村有355个，经济最好的村达到3567.67万元，经济最差的村只有0.004万元，所有村中经济为0.01万元的村最多②永康市统计局，永康市2014年村总收入和经营收入，2015.，村与村之间的经济差距大，发展不平衡，资源分散，发展乏力。

(二)行政村规模调整后新村融合面临的问题

2015年，浙江省委“十三五”规划建议要求，要健全城乡发展一体化体制机制，要填平城乡之间的体制鸿沟，加强对农村的规划设计，实现城市的优质公共服务和公共事业、公共交通覆盖农村，实现基本公共服务均等化，整合社会保障制度缩小差距，全面提升城乡居民生活品质[3]。同时，在浙江省经济快速发展的大环境下，农村经济规模和总量迅速提升，交通基础设施的不断发展，也为农村的改革与发展提供了强大的外部条件。如何进行行政村规模的调整，选择怎样的路径进行行政村规模调整，调整后要如何加快村与村之间的融合，形成新的整体，是行政村调整必须要面对的问题。

1.对新村的认同感低。行政村规模调整打破了原有的自然形成的“熟人社会”，村虽然还是那个村，但调整后行政村的规模扩大了，社会交往范围扩大了，农村社会开始由熟人社会向半熟人社会转变，村民的安全感、归属感下降。在新村的发展过程中，部分村民可能会对新村产生抵触的情绪，如在推行新规划、新项目过程中遇到问题，就会期待回到原来的模式，缺乏对新村的归属感、认同感。同时，村级组织换届后，村干部要重新选举，由于并村后的干部职数相对减少，一些村干部面临“下岗”的危险，由“主角”变“配角”的负面情绪滋长。

2.集体资产融合困难。行政村规模调整最棘手、最敏感的一个问题就是集体资产融合。目前行政村的集体资产主要包括资金、资产、资源，为了更好地实现合并后新村的发展，集体资产的融合是关键。比较而言，资产相对平衡的村比较容易进行完全的资产融合，集体资产差距较大的村一旦进行资产融合就会涉及到利益分配问题，大村不愿意与小村分摊利益，小村不愿将土地等资源拱手相让，很多村在合并之后很长时间都没有办法解决这个问题，导致并村不并资产，人心涣散，没有办法形成发展合力，使得新建制的村成了一个“空架子”，没有真正达到行政村规模调整的意义。

3.新村规划难以落实。新村规划是行政村调整后新村发展的重要议题，由于新的“两委”班子对合并村的村情掌握仍停留在自己所在村的原有认知，从调整后大环境入手的视角还未建立，在短时间内要提出新村的规划有一定难度，如对新村名与新办公点的选定都可能出现一些异议，如何做好新村规划是新村成立后将会面临的重要问题。如以浙江省仙居县为例，行政村规模调整后，各村尚未对村庄建设规划、土地利用规划等作调整，特别是一些由多个行政村撤并成立的新行政村普遍还未谋划出新的总体发展规划，对“向哪儿发展”“怎么发展”等实际问题都没有具体规划，因此，资源优化配置的作用未能很好地体现[4]。

4.社会治理难度增大。行政村规模调整后，村域面积扩大，村民人数增多，客观上增加了社会治理的难度。一是原有的熟人社会圈被打破，多村合并后原有强势村或大村的干部继续担任新村的干部的可能性最大，这些原本不来自于原村的干部，无法很快熟悉每个村的人情往来，不了解每个村的地域血缘、宗族关系，在化解新工程或新举措推行时出现的矛盾纠纷有一定难度。比如在当下推行的小城镇环境综合治理中，涉及到规划设计、卫生乡镇创建、“道乱占”治理、“车乱开”治理、“线乱拉”治理、“低小散”治理等多方面工作，在一定程度上增大了社会治理的难度。二是有的大村干部对于原本不属于本村的事务存在不想管也管不了的心理，有的大村干部本着以原来所属村的利益为主的角度干事创业，容易伤害其它合并村的利益，导致在很多事务中出现班子意见难以统一或村民对村班子反对意见大等问题。三是新干部得不到老干部的支持，合并后管理机构要进行缩减和重组，一些老干部因此“下岗”了，而新班子的有序胜任往往需要老干部的支持，一些老干部在换届选举后离开岗位，却不支持新班子的工作，反而处处为难，在新班子遇到问题的时候，没有帮一把手，反而是推一把，导致新村工作难以推进。

三、 行政村规模调整的路径选择

(一)当前行政村规模调整的典型模式

由于经济社会发展的阶段不同，各地区行政村规模调整的出发点和具体形式也都各不相同，中西部地区大多采用不改变居民点，仅扩大行政村的管理地域范围的方式，如河南、陕西、河北，这种模式主要基于重组行政村的组织，转变村委会职能以便于管理，提高行政村的管理效率。而东部经济发达地区，如浙江、江苏等地，则更早地进入了新农村建设，在行政村规模调整时，不仅对管理的提升有所要求，而且对村域做了一次整体的规划布局，意在节约行政成本的同时，提高农村土地利用率，对农村进行社区化管理，提升公共服务水平。如山东省淄博市、莱州市等地的行政村兼并现象，江苏苏南等地的中心村建设等。

从全国范围来看，目前较成功的有淄博模式、东阳模式。这些模式各有利弊，行政村规模调整必须因地制宜，选择合适的调整模式，才能走对走好行政村规模调整之路。

淄博模式主要采用的是迁移式合并和固定式合并，它结合所在地区的区位布局因素、经济因素、社会文化因素，运用区位理论、规模经济理论等对相关因素进行分析，经过分析分类，一部分采用迁移式合并，一部分采用固定式进行合并。该模式有一定依据，有一定可行性。但是该模式仍存在一定缺陷，固定式合并主要适用于处于平原地区、经济差距不大、合并前后没有利益纠纷的村；迁移式合并要求部分村进行迁移，涉及的问题会更复杂，搬迁要考虑到赔偿等问题，有一定的难度。

东阳采用的是直接合并、基数合并以及股份合并三种形式，主要适用于交通便利、经济较发达地区。相对而言，东阳模式更灵活、直接。对于浙江地区而言，行政村发展的速度相对要快，且可能涉及大村带小村、强村带弱村的问题，因此东阳模式的基数合并与股份合并就具有一定的借鉴意义。同时，基于东阳隶属于浙江，便于行政村规模调整后的后续观察与研究，因此，东阳模式对于浙江省实行和推广行政村规模调整更具有借鉴意义。

(二)行政村规模调整的原则

行政村规模调整要按照“积极稳妥、因地制宜、规模适度、精心组织、尊重民意、依法实施”的总体要求[5]，深入调研、反复推敲、周密筹划、积极稳妥、制定切实可行的方案，自下而上的进行。

一是要注重“因地制宜”。不能简单地将行政村作加减法合并，不能强制、一刀切、运动式地粗暴合并，各地政府要根据各村的实际情况，考虑到每个村的历史和现实，完善合并的制度建设，科学地进行合并。哪里成熟了、合适了，哪里才能进行合并。各乡镇干部要深入基层一线，摸清掌握辖区内各行政村的基本情况，如村庄规模、班子状况、经济发展情况、财产状况、土地状况、群众生活风俗习惯以及发展愿景等，选择适当的调整模式，由各村党组织提出行政村规模调整的初步方案(包括调整前各行政村基本情况，调整后的新行政村村名、办公地点、党组织、村委会设置以及人口、户数、耕地面积等情况)，并上报相关部门审核。

二是要注重“以人为本”。实施行政村规模调整重点在统一思想，特别是村干部的思想与村民的思想，强调要“以人为本”。村干部是农村建设的重要骨干力量，只有提高他们的思想认识，才能调动其搞好行政村规模调整的积极性，使其积极主动地参与调查研究、制定出行之有效的方案和政策。村民是行政村规模调整的主体，只有在村民认可的条件下，行政村规模调整才能顺利推进。为此，要加大宣传教育，通过村“两委”会、党员会议、村民代表会议、村民会议(或通过发放公开信等形式)，清楚解读行政村规模调整的规划，消除村民的认识误区和疑虑。充分征求村干部与村民的意见建议，制定鼓励政策，充分考虑机构削减后退下来的村干部安抚问题，以赢得他们对行政村规模调整的支持。在调整中，要充分征集涉及行政村村民的意愿，尽量使组织意图与群众意图达成统一，并严格根据相关规定进行调整，切实做细做实相关工作，防止违法行为发生。

三是要注意“抓住关键”。行政村规模调整的关键点就是集体资产的融合，这是一项艰巨而不可逃避的任务。在行政村规模调整过程中要抓住这个关键，谨慎处理集体资产。调整前，对拟调整合并的村庄进行清产核资，召开专题会议，冻结各行政村资产，停止使用资金账户、印鉴。在调整中,对原集体资产采取先冻结后处理，根据实际情况处理集体资产，确保各村的利益不受损，逐步做到并村并帐并心。

四、 加快推进新村融合发展的对策建议

新村要加快融合，理念需协同改变。行政村规模调整带来的一系列难题需要顶层设计，更需要扎实落地，想要实现新村的腾飞，就要秉持协调发展的理念，形成合理的布局、坚定的核心、坚实的基础。合并只是形式，融合才是实质。

(一)秉持协调发展理念，促进优势融合，推进新村经济社会协同发展

“协调发展”是社会发展的重要理念，在行政村规模调整中，我们必须要牢牢秉持这个理念，整体把握行政村规模调整的布局与规划，正确处理调整中的重大关系问题，破解难题，扬长避短，补足各村发展的薄弱环节，发挥各村发展优势，重点要促进行政村规模调整顺利推进、机构合并顺畅、资产融合顺畅，促进新村经济社会协调发展，促进新型工业化、信息化、农业现代化同步发展，不断增强发展整体性，形成人心顺、正气足的好局面。

(二)合理规划，有效推进资产重组，促进产业融合发展

新村要有新发展，就必须要有新布局。新村要在完全进行资产融合的基础上，考虑如何整合现有的资源进行新的发展。一是有效推进资产融合。一般来说，资产相差不多的村可采用直接融合，资产相差较多的村最难以完成资产融合，因此可采用“股份合作融合”与“分级核算融合”方式，融合前先分开清理结算各村资产，以股份制的方式整合管理，并制定好未来收益分配制度，原资产的产出归原村所有，两村联合开发的项目收益按投资比例分红。二是促进产业融合发展。根据新村的现有资源，行政村规模调整后，原来分散的自然资源、土地资源、人力资源都可以进行重新整合，以当地特色为重点进行资源开发，做大做强产业，如可发展特色农业带动旅游业，以旅游业反哺农业；寻找合适的商机，举办各类“文化节”、“旅游节”；利用电商等手段，吸引更多的市场主体到农村投资、消费、体验，促使消费和发展机会向新村扩散，形成新的发展力。三是提升农村服务质量。行政村规模调整后，要统一办公场所，完善、提升公共基础设施，增设一些便民服务中心，方便村民办事。

(三)加强基层组织融合发展，充分发挥基层组织的核心领导示范作用

村干部是强村富民的领头雁，是新村发展的核心力量。要想在思想上“合心”、工作上“合力”、感情上“合弦”、行动上“合拍”，就必须建好新村的党组织这个核心，注重发挥党组织在基层工作中的领导核心作用。一是要明确新核心。召开新行政村班子成员会议，让村民意识到新村在实际意义上已经产生，让村干部意识到自己肩上的重担，以及新村发展任务的紧迫性。二是要谋划建设。要以新村的党组织为核心，根据合并村的大小安排一定的时间，深入基层了解新村的整体情况，特别是矛盾多、人际关系复杂的村，要多收集民情民意，统筹协调，谋划新村建设。要从资源整合、产业发展、服务提档等多角度谋划新村建设。三是要建章立制。制度是高压线，也是保险杠，未来新村的规划落地、利益分配、资产管理都要依据制度来实施，所以新的党委班子要通过一段时间的走访，以民主科学的方法建立一套有利于发展又切实可行的规章制度和操作方案，以便有序地推进新村发展的各项工作。

(四)完善基层选举机制，加强基础设施建设

行政村规模调整后，软件与硬件的配套对新村的发展起着基础性的作用，要夯实这个基础，首先要做好新村的选举工作和公共基础设施的完善，落实保障工作。一是要科学选举。要整合好新村的人才资源，在避免各自为政的前提下，让有能力的人在更大的范围内发挥作用。考虑到行政村规模调整后可能出现的问题，新村的选举要改变现有模式，采用“组合竞选制”，即先由新村的村民民主推选出村民委员会主任候选人3至4名，然后由已推选出的村委会主任候选人提名他的竞选组合班子人选，这几名推选出的候选人发表竞选演说后，村民民主选举出村委会主任，接着再通过村民投票，选举出班子成员。它恰好解决了由于新村村民不熟悉、不信任等导致班子“难产”的问题，它让村民通过民主选举推选出具有领导能力的领导人，同时，又避免近亲或关系不好的人进同一班子的问题，在一定程度上化解了宗教、血缘、地缘的利益共同体之间的冲突，有利于新村发展。二是共建共享基础设施。新村成立后的第一举措就是顺民心，应该做一些让村民更有获得感的公益事业，完善公共基础设施就是其中最重要的一点。要以新村的名义增加农村基础设施投入和维护，在原有基础上增加服务内容，稳步提升软件与硬件服务，以达到以事业凝聚班子人心，以服务温暖村民民心的目的。尤其是在公共基础设施的投入上要下功夫，以往这些投入都由政府直接承担，力量薄弱，由农村或农村企业投入的力量也相对薄弱，班子成员要想办法解决增加费用，要变农村服务供给从“输血”向“造血”转变，要鼓励新村积极整合现有资源，充分利用合并后的土地资源、空闲办公用房，通过出让、租赁等方式筹措建设资金，全面提高农村基础设施建设与服务。

[1]龚志伟.农村社会组织的发展与村治功能的提升:基于合村并组的思考[J].社会主义研究,2012(5).

[2]永康市地方志编纂委员会.2014永康年鉴(上)[M].上海:上海人民出版社,2014:78-88.

[3]王灿灿.多村兼并治理的区域化联村模式探索——以浙江省X市的农村为例[J].齐齐哈尔大学学报:哲学社会科学版,2016(3).

[4]王丽琴,王凯元,张光彩.行政村规模调整后加快推进新村融合的对策与建议——以浙江省仙居县行政村规模调整为例[J].郑州轻工业学院学报:社会科学版,2015(2).

[5]陆益民.浙江东阳:实施行政村撤并推进一体化建设[J].城乡建设,2005(1).

[责任编辑：刘 英]

2016-12-22

2017-03-10

王灿灿(1989-)，女，中共永康市委党校助理讲师，研究方向为社会管理；陈永强(1963-)，男，中共永康市委党校高级讲师，研究方向为区域经济。

D035.1

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2096-4005(2017)02-0088-05