我国政府采购监督问题与建议

●马海涛 王 晨

我国政府采购监督问题与建议

●马海涛 王 晨

编者按：公平、公正、公开的政府采购监督制度是现代财政制度的重要内容之一，也是加强党风廉政建设的必然要求。为进一步规范政府采购监督行为，财政部下发了《关于政府采购监督检查实施“双随机一公开”工作细则的公告》，以进一步规范政府采购监督检查执法行为，全面落实“双随机一公开”。本期专题“政府采购监督探讨”特邀政府采购领域专家学者就当前我国政府采购监督中存在的问题，对比国际上政府采购监督经验开展研究，为完善我国政府采购监督制度提供可行性建议。

本文对现行政府采购监督机制存在的问题进行了分析，认为我国当前政府采购监督领域存在法律法规碎片化，信息透明度较低，信息发布混乱，法律对监督主体及其责任规定不明确等问题。在对发达国家经验进行梳理后，提出了切实落实好“双随机一公开”，明确政府采购监督主体与监督范围，健全政府采购监督过程，提高政府采购信息的透明度，规范政府采购方式的选择等完善我国政府采购监督机制的政策建议。

政府采购 监督机制 “双随机一公开”

政府采购若缺乏有效监督就可能成为腐败交易滋生的温床。长期以来政府采购信息公开程度比较低，公众难以了解政府采购的运行状况以及取得的成效和面临的问题。在信息不透明的背景下，监督就难以落到实处。本文对现行政府采购监督机制存在的问题进行了分析，并提出了加强我国政府采购监督机制的政策建议。

一、我国政府采购监督存在的问题

（一）政府采购监督法律法规碎片化

总体上看，目前我国已经建立起以《政府采购法》为统领、以部门规章为依托及地方政府法规为辅助的政府采购监督机制法律体系，使政府采购的监督活动基本做到了有法可依、有章可循。我国现有的关于政府采购监督机制的规定散见于众多的采购法律、法规和规章中，既有如《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）以基本法形式所表现出来的；又有如《中华人民共和国政府采购法实施条例》（国务院令第 658号）（第七章）以及《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第18号）等以国务院及国务院职能部门依据 《政府采购法》授权制定的行政规章表现出来的；同时还有 《上海市政府采购管理办法》、《青海省集中采购机构监督考核办法》等地方制定的规章办法或政策规定。

这种多部法律法规并存，地方又各自制定相关办法的做法很容易出现法律碎片化的倾向，由于没有统一的立法依据，不同法律法规之间的内容很容易相互矛盾互相冲突。此外，真正实施的条文并不多，内容上也比较简略，有很多领域没有涉及。对我国政府采购监督机制的法律、法规、规章进行体系化是强化政府采购监督，完善政府采购法律体系的必然要求。

（二）政府采购信息透明度较低

公开透明在《政府采购法》中是政府采购制度的基本原则之一。《政府采购信息公告管理办法》进一步对应当公开的范围进行了规定，然而直到今天还有一些地方未建立政府采购信息平台，或者是没有相关的网络查询渠道。

根据中国社会科学院《政府采购透明度评估报告（2016）》，我国政府采购信息的公开程度依然比较低。从信息公开来看，省一级公开程度比较好，大多数都建立了集中发布政府采购信息的网站平台，网站的栏目也比较规范。但是地市一级的信息公开程度较差，从内容看协议供货的许多重要信息并未公布，从公开渠道来看公开渠道不统一，更新速度较慢。

从涉及政府采购投诉方面的信息公开来看，中央与地市一级公开程度都比较低，中共中央直属国家机关政府采购中心、中央国家机关采购中心、全国人大机关采购中心都没有公开涉及投诉的信息。只有省一级的透明度比较高，仅有三个省未公开涉及投诉的信息。投诉是对政府采购进行监督的重要途径，也是各方维护自身权益的重要手段，涉及投诉的信息及时公开对于提高政府采购效率，维护当事人权益都具有重要意义。

（三）政府采购信息发布混乱

根据中国社会科学院《政府采购透明度评估报告（2016）》，许多政府采购信息发布平台建设不统一，信息发布碎片化，部分地方政府尚未建立专门的政府采购信息发布平台，部分地方政府则对采购信息有两个以上的出口，同时存在公共资源交易中心、政府采购网、财政部门网站等发布渠道不统一，公众难以查询等问题。发布在多个政府采购平台上的信息不全面或部分重复，信息发布较为随意；栏目空白、信息陈旧、更新滞后，都是较为常见的问题。还有一些地方政府在招标结束后，“及时”将信息删除，无法事后查询。此外公开的信息内容本身也存在不少问题。某些地方政府在公共资源交易网公开了招标公告、中标公告信息，但是招标文件和采购合同却在政府采购网公开，这不仅不利于公众获取全面的信息，也造成行政资源的浪费。其中，协议供货模式项目下的信息公开情况整体较差，普遍较少公开招标入围信息、详细采购结果等依规应当公开的信息。与此相对，批量集中采购模式的招标信息和采购结果信息公开的情况整体较好。

（四）法律对监督主体及其责任规定不明确

根据《政府采购法》，我国目前政府采购监督的主体有财政部门、审计、检察机关、供应商以及社会公众。而根据《招投标法实施条例》第四条的规定则包括工信部、住建部等诸多行政部门，并且这些主体在政府采购中的职权与义务在《政府采购法》等法律法规中并没有明确规定，此外人大作为立法机构的监督职权也没有进行规定。

当下多数省市都制定了政府采购配套管理条例或办法，其中对监督制度的要求只局限于在采购的过程中监管，并没有把全程的监管制度建立起来，投标前和验收后的监管在制度中并没有被提及或者进行约束限制，例如在《政府采购法》中有关于政府采购监督执行与政府采购行为的相关规定，但是对采购目录、采购方式和采购效果等政府采购的具体内容却没有进行相关的监督，同时政府采购人员的从业资格也没有相关规定。对政府采购活动之前项目的申报审批、供货商合同的履行情况等都没有相关的制度监督，并没有建立全方位无死角的立体监督制度，形成了采购的死角地带，监督机制缺乏说服力。

在实践当中，财政部门在政府采购方面的职能往往是被削弱的。许多地方政府在财政部门之外都设立有专门机构负责本级的政府采购与相关监督工作，如政府采购办、招投标办等，这些机构实际上弱化了财政部门在政府采购监督方面的职责，使财政部门主要负责采购目录的制定、采购预算管理以及资金结算相关事宜。

二、国外政府采购监督的经验借鉴

目前，我国无论是在法律体系还是在政府采购监督的具体环节都存在许多不足之处，对发达国家的政府采购监督经验进行充分借鉴，有助于完善我国的政府采购监督机制。

（一）美国的政府采购监督

美国联邦政府将政府采购计划开始到合同管理结束这一过程中的各项事务都纳入到政府采购监督之中。主要包括政府采购法律法规的执行状况，审查政府采购活动是否依法进行、采购中的每个阶段是否都遵循了公平公开原则及合同的履行与管理是否符合规定；政府采购过程、审查采购活动是否按照既定的计划实施，选定的采购方式是否具有不可比拟的优越性，特殊标的物的认定标准是否合理及履约情况的监督等；供应商履约情况。

1、美国的政府采购监督主体。美国在立法、行政、司法等不同层面形成了多层次的政府采购监督体系。在立法层面联邦会计总署、联邦采购规则委员会和众议院政府改革委员会技术与政府采购办公室等机构负责政府采购监督。在行政层面的监督机构有联邦政府釆购政策办公室以及各部门独立的监察办公室。在司法层面的法律救济机构有美国联邦赔偿法院、合同上诉理事会、美国联邦巡回上诉法院等司法救济机构。具体的监督机构设置及其职能见表1。

表1 美国政府采购监督主体及其职能

2、美国的政府采购监督对象。美国的政府采购监督可以分为政府机关对采购官员的监督；联邦赔偿法院、合同上诉理事会对政府采购参与人的监督；利益相关方对采购官员的监督；公众对所有政府采购参与人的监督等。对采购方的监督主要体现为对采购官员的监督。美国联邦政府专门建立了政府采购从业资格认证制度，对符合条件的人员授予注册政府采购官或注册公共采购师证书，以此表示其已经具备从事这一特殊行业的资格。此外，美国联邦采购机构还注重通过教育、培训等形式提高采购官员的采购知识、技术和能力。对供应商的监督主要体现在为其专门建立了供应商评审制度及交货追查制度。具体监督方式见表2。

表2 美国政府采购监督对象及主要内容

（二）欧盟的政府采购监督

1、欧盟政府采购监督主体。根据《里斯本条约》，欧盟政府采购监督的主要机构是欧盟委员会、欧洲理事会、欧洲议会以及欧盟法院。欧盟委员会对政府采购领域的监督可以分为依职权监督和依申请监督两种类型。欧盟法院主要通过受理成员国之间的采购活动纠纷案件以及欧盟委员会对成员国不法行为提起的诉讼最终发布强制令来实现其监督。欧盟法院同时有权对欧盟理事会及其他机构进行司法监督，确定他们在保障欧盟公共采购法实施时依法办事。欧洲议会除和欧洲理事会共享对于单一市场、内政等方面的立法权外，还负责批准欧盟每年的预算及监督权。

在欧盟成员国层次上，成员国内部的政府采购监督主体包括各成员国的议会、部级委员会、财政部，各级审计机关、监察机关以及法院实施的司法监督；监督对象包括欧盟成员国、采购实体、经济运营商。关于欧盟各层次上的监督主体及其职责见表3。

表3 欧盟政府采购监督的主体及其职责

2、欧盟政府采购监督内容。欧盟政府采购监督内容主要包括对成员国、政府采购实体、运营商等实体的监督，以及信息公开、法律救济等内容。

对成员国的监督主要是根据欧盟 《共同体条约》第226条，若成员国或某些采购实体在政府采购过程中的行为或是其他活动明显违反欧盟法律制度中的相关规定，成员国或缔约机构将收到欧盟委员会责令其改正的通知。如果成员国的违规行为未及时纠正，最终将会被起诉至欧盟法院，除了欧盟委员会，所有欧盟成员国对违反欧盟采购法的行为都有权利将其诉至欧盟法院。

对于采购实体的违法行为欧盟通过指令列举禁止，包括：未在欧盟官方杂志上按指令要求公布采购信息，包括招标要求和评标标准等；采购实体在招标公告或评标阶段以不公平的方式对其他供应商构成歧视，如采用非客观标准选择供应商等行为。可见，欧盟指令对采购过程中的所有违法行为都进行了严密的监督。

对经济运营商的监督，欧盟指令中对此类对象的监督重点体现在合同授予前相关资质标准的考察上：包括其进行专业活动的适宜性以及经济和财务地位、技术或专业能力等标准都作出了规定。指令规定对于资产状况或即将破产或技术规范不达标的一律不予进入，欧盟对于经济运营商的监督可以称之为事前监督。

欧盟对政府采购信息的公开进行了特别的强调，欧盟24号公共指令第48条到52条都是对信息公开问题的阐述。信息公开的方式主要包括定期合同公告、合格供应商名单公告、公开招标公告以及合同最终的授予情况的公告。欧盟要求成员国在规定限额以上的政府采购项目应在欧盟的官方公报上进行公告，公告包括内容、方式、时间外，还必须符合一些极为细致的要求。欧盟指令规定政府采购都必须进行公开招标，采取谈判采购程序除外，其他政府采购都应当遵守指令的规定，采购合同公开后内容便不能随便变更。

欧盟的另一种监督方式则是依申请对象的申请而启动监督。当采购中的当事人不论是成员国或单独个人，认为在采购活动中有不公行为而遭受侵害时，可依据不同的手段在其国内乃至欧盟委员会申请救济，保障其合法权利，欧盟委员会则依申请启动监督程序。

表4 欧盟政府采购监督对象

从国外经验来看，共通之处是多主体多层次复合型监督，监督主体虽多但是非常明确，通过法律来确定监督主体职责。采购信息注重向社会公开，尤其是欧盟的做法值得借鉴，不仅全方位公开各种政府采购信息，还对采购当事人的权益进行了全方位保护，法律救济制度也相对比较完善。

三、全面推进“双随机一公开”监管的重要意义

随机抽取检查对象，随机选派执法检查人员，抽查情况及查处结果及时向社会公开的“双随机一公开”对于减少权力寻租，深化简政放权，提高政府采购监督效率与规范性，减轻企业额外负担都具有重要意义。

（一）降低政府采购监督成本的需要

政府采购监督当中存在的各种问题，说到底是难以低成本地监督所有的行为主体，包括技术条件难以达到，监督本身的成本过高，以及给社会带来的福利损失过大。为了规避这一问题，只能退而求其次，引入“随机”的概念。虽然不能监督到所有的行为主体，但是所有的个体被监督到的概率是相同的，监督是随机的。“双随机一公开”监管使得政府采购工作能够严格按照统一的采购政策、采购标准执行，并且始终把绩效理念贯穿于政府采购工作中，密切关注政府采购资金的管理和支出，推动政府采购资金预算编制的合理性、规范其高效使用，确保采购资金的管理和支出符合相关规定，提高政府采购所产生的经济效益和社会效益。

（二）强化政府采购部门廉政建设的需要

为了避免监督人员被 “俘获”，在监督者这里又要引入“随机”的概念，监督者是随机选取的，被监督者只要没有“俘获”所有的监督人员，就会存在暴露的可能性。“双随机一公开”监管就是把政府采购部门的各项权力关到制度的笼子里，使政府采购严格按照“公平、公正、公开”的原则执行，让政府采购领域中违规违纪行为无处藏身，使政府采购成为真正的“阳光采购”。

（三）提高政府采购监督公信力的需要

我国当前政府采购监督当中存在的各种问题往往导致政府采购监督的失效。政府监管过于严格，可能会影响企业的正常运营，企业疲于应付各种检查。其次，企业为了规避监管会去努力“俘获”监管人员，造成贪污腐败、天价采购、选择性执法等各种问题，严重损害了公平竞争的市场环境。为了使监督有效、具有公信力，监督必须全程向社会公开。这也契合建立透明财政的改革需求，有利于提高政府采购政策的执行力和执行效果，对于建立政府采购信息公开机制和健全统一开放、竞争有序的政府采购市场体系具有积极的意义。因此，在政府采购过程中实施“双随机一公开”就十分必要。

四、继续完善我国政府采购监督的政策建议

（一）切实落实好“双随机一公开”

财政部印发《财政部随机抽查事项清单》（以下简称《清单》）和《财政部随机抽查工作细则》（以下简称《细则》），将财政支出、财政收入、资产财务、会计、政府采购、资产评估监督、财政票据、农业综合开发等8项财政检查事项全部纳入《清单》，100%全部实施随机抽查。《清单》明确各执法检查事项的抽查依据、抽查对象、检查人员、检查内容、抽查比例和频次、抽查方式等内容。《细则》还对随机抽查工作的组织实施、抽查程序、公布实施等内容作了具体规范，包括建立统一的随机抽查信息平台，以实现随机确定检查对象、随机选派检查人员的目标；全程记录随机抽取过程，实现责任可追溯；按照财政部随机抽查事项清单和年度检查计划开展财政执法检查工作，避免随意执法；随机抽查情况及处理处罚信息要及时录入随机抽查信息平台，及时向社会公开，并在相关部门之间实现共享，建立健全市场主体诚信体系。

“双随机一公开”的关键在于确定随机抽查事项清单，清单必须明确检查内容、方式、频率、依据等内容，清单没有列明的，一律不得开展随机抽查；建立市场主体名单库和执法检查人员名单库，检查对象与检查人员在名单库当中随机抽取；确定随机检查的比例和频率，防止检查过多干扰企业的正常经营，也要保证检查的力度；检查的过程、检查的结果要及时向社会公布，接受社会监督。

但是目前《财政部随机抽查工作细则》以及《财政部关于政府采购监督检查实施“双随机一公开”工作细则》等具体涉及政府采购的文件当中并没有具体说明到底要对哪些政府采购事项进行检查，抽查频率也没有说明，至于市场主体名单库与检查人员名单库是否建立起来也不得而知，对于公开的时效性也没有明确要求。《细则》将被检查的对象界定为代理中央政府采购业务的社会代理机构。目前的《细则》并不“细”反倒是十分“粗”，让细则细化应当是实施“双随机一公开”检查的首要任务。

（二）明确政府采购监督主体与监督范围

在一个完善的监督机制体系中，监督主体的设置应当非常明确，我国政府采购的监督主体在范围上可以划分为国家监督主体（并不仅仅限于行政机关）和社会公众监督两大类别。首先，不论是任一层面的国家监督主体或社会监督主体及其监督责任，都应当以立法或规范的形式明确列举，特别是对于相应的监督责任。如国家权力机关其监督范围其实是非常广的，因此从采购资金的审批到法律的执行等必须严格规定；而行政机关的监督主体本身仅限于财政部门为首，为避免监督工作内容重合，通过法律明确化非常必要。其次，监督意识的培养必须同步跟上。鉴于采购资金来源的特殊性，不论是国家监督主体或社会监督主体亟需培养监督主体意识。就以供应商的监督意识来说，不应该只是当自身利益涉及其中时才有所警觉，而应当在所有环节，无论是否直接影响到本人都要积极监督，才能扼杀不公正的违法行为。另一方面，在采购实践中，采购工作链是非常长的，稳固的监督意识能使监督工作不会因环节的变化而有任何懈怠，促使采购法律和制度的进步。为此，建议未来可考虑以财政部门为主体成立专门的“政府采购监督中心”，该中心负责对市场主体名单库与检查人员名单库进行动态管理；记录各方的不良行为；定期发布政府采购信息；对政府采购活动是否符合法定程序进行监督管理等，此外还可以为所有监督主体提供监督方面的培训。

（三）健全政府采购监督过程

要加强政府采购资金使用的监督，合同变更的监督以及合同验收的管理。加强政府采购的预算管理，要采用法定的政府采购方式，以经人大批准的政府采购预算为依据进行采购。对于采用批量集中采购的商品应当编制批量采购计划，并且委托集中采购机构进行公开招标。政府采购合同的修改会给采购方以及投标人带来诸多不便，因此，在法律当中应当对当事人合同的变更、终止及其适用的情形进行规定。合同的变更也应当考虑公共利益，如果合同继续履行不利于公共利益，应当有变更、中止或者终止合同的条款。验收是政府采购合同执行的最终环节，《政府采购法》第41条虽然对验收进行了规定，但都是非常原则性的规定。对于验收人员的利害回避、监督制约以及验收程序并没有明确规定，例如不能由采购人员及其有利益关系、亲属关系的人员进行验收应当是基本的规则。如果出现问题，采购人、供应商以及验收人之间的责任分配也应当有明确规定。

（四）提高政府采购信息的透明度

提高信息公告和披露制度透明度是应当努力的重点方向。“透明”不能仅仅停留在让人“能够”看到的状态，应当方便公众全面了解政府采购信息。因此，除了及时披露政府采购信息这一维度的要求，还要求解决信息披露碎片化的问题。而这样一种信息公开和披露制度，所披露的不应该仅仅是政府采购合同相关的内容，同时也应该包括具体采购事项实施的法律、法规依据等，从现实中帮助社会和群众更广泛、及时地接触到采购信息，了解、掌握相关的权利和义务，建立起法治的采购社会。2015年《政府采购法实施条例》适时地作出规定要求政府采购合同应当在指定媒体上公告，但是需要进步的细节还有很多，只有建立采购信息的公开和及时披露制度，拓宽社会和潜在供应商了解政府采购合同内容的渠道，才能消除采购人与相关当事人逃避监管和监督的情况，强化公众对政府采购的监督。同时，应当规范政府采购信息的发布，指定在一个平台上发布信息，避免信息发布的碎片化。

（五）规范政府采购方式的选择

当前我国政府采购方式种类较多，包括单一来源采购、邀请招标、公开招标、竞争性谈判、询价等方式，且各项程序的选择性比较大又不统一，因此，具体采用哪种方式是不便于政府采购各方当事人理解和使用的。而从欧盟成员国政府采购来看，对于公共部门、公用事业以及特许经营权授予合同都分属不同的指令调整，且都对应设定了不同的采购程序，当选择指令所调整任一采购程序时，必须严格遵守规范和信息的公开时限以及附加的文件资料要求等。这种采购方式和程序的严格适用，不仅能提高采购工作的效率，同时能降低采购人员的违法可能性，值得我国学习和借鉴。首先应当从科学、合理地规制采购方式的选择出发，控制采购实体的自主选择权，从而落实到依法、依流程以及依据采购项目客观情况严格选择，避免随意选择或改变采购方式现象的发生。其次一旦确定某种采购方式，必须依其程序执行。

（作者单位：中央财经大学财政税务学院）

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