“双轨政治”的理论贡献、诠释限度及现代内涵

赵晓峰

□ 社会治理

“双轨政治”的理论贡献、诠释限度及现代内涵

赵晓峰

双轨政治是费孝通在解读基层行政体制僵化时提出的重要概念，既有县政与村治上下分层的治理领域划分意涵，也有政务传递与压力反馈上下通达的信息沟通意涵。双轨政治这一概念的理论贡献在于对中华帝制时代的国家与社会关系给予了深刻解读，蕴含着对中国传统文化治理价值的理解和对理想社会政治模式的思考。费先生高度重视地方自治单位的重要性，却没能对家族与族权性质进行深入分析，难以诠释国家政权建设与地方自治单位的辩证统一关系。随着国家政权建设的持续推进和现代性的不断浸润，地方自治单位的性质发生根本变化，村庄民主自治模式不断完善，社区社会组织蓬勃发展，国家与社会的关系加速重构，促使双轨政治在农村社会治理现代化的实践中显示出积极的现代治理价值。

双轨政治;基层行政;国家与社会关系;地方自治单位;社区社会组织

“双轨政治”是费孝通在《乡土重建》中提出的重要概念，其形象地刻画了传统中国官僚体制与地方自治的政治生态结构，对国家—社会关系以及基层社会治理的研判具有时代的穿透力，而学界对这一概念尚缺乏深入的跟进研究，更少有将这一概念与当代中国社会治理结构变迁关联起来的理论研究。

一

关于“双轨政治”的理论贡献，不少人首先想到的是其对中国传统政治社会结构的解读。张东荪认为，双轨可以用来描述传统中国的政治轨道，本质上是甲橛和乙橛的关系，其中，“甲橛是皇帝的政权和官僚的政治，乙橛是乡民为了地方公益而自己实行的互助”。①费孝通：《乡土中国》，上海：上海人民出版社，2006，第155页。甲橛和乙橛的划分将皇权官僚体制下县域政治社会治理结构的典型特征做了生动形象的简单描述，这意味着在中华帝国时期，存在两种秩序和力量：一是“官治秩序”和国家力量；二是“乡土秩序”和民间力量。②Vivienne Shue，The Reach of the State: Sketches of the Chinese Body Politic, Stanford：StanfordUniversity Press,1988.由此延伸出的问题是皇权的边界向下延伸到哪里？按照费先生在《基层行政的僵化》中的描述：“中央所派遣的官员到知县为止，不再下去了”①⑤⑦⑨ 费孝通：《乡土中国》，上海：上海人民出版社，2006，第155页；第151页；第7页；第151页。，无疑代表皇权的行政机构止于县级政权。虽然费先生并没有直接给出答案，但是在20世纪90年代末期，温铁军第一次清晰提出“皇权不下县”的理论观点后②温铁军：《半个世纪的农村制度变迁》，《战略与管理》，1999（6）。，学界依然将其渊源追溯到费先生提出的“双轨制”③④ 胡恒：《皇权不下县？——清代县辖政区与基层社会治理》，北京：北京师范大学出版社，2015，第15页；第15～16页。。

这种认为皇权设置的行政机构止于县，县以下由乡绅等民间势力控制而并行统治的“双轨制”思想，在政治学、社会学和历史学等学科中比较流行，同时也饱受争议；尤其是一些史学研究者，试图推翻“皇权不下县”的理论判断。④将“皇权不下县”的理论观点追溯到费先生的“双轨制”显得有些偏颇。费先生提到，中央派遣的官员到知县，而知县掌权的衙门里还有皂隶、公人、班头和差人之类的胥吏，他们要直接代表统治者向下传递县政府的命令。如果县政府的命令通过胥吏“直接发到各家人家去的，那才真是以县为基层的行政体系了。事实上并不然，县政府的命令是发到地方的自治单位的，在乡村里被称为‘公家’那一类的组织”。⑤因此，皇权向下延伸的边界应是止于地方自治单位。

那么，何为地方自治单位呢？费先生在批评保甲制时指出，“政治是生活的一部分，政治单位必须依据生活单位”，但保甲制在推行中以数目来规定，力求一律化，破坏了地方自治单位的完整性，造成生活单位和政治单位的混乱。由此可以看出，地方自治单位应是人们的生活单位。在1938年出版的《江村经济》中，费先生已经清楚地认识到人们的生活单位即是村庄。村庄是一个农户聚集的社区，具有特定的名称，是人们所公认的、事实上的社会单位。保甲制直到1935年才进入开弦弓村，并且在实施过程中流于形式，未能产生实际的治理效果。⑥费孝通：《江村经济》，上海：上海人民出版社，第78页。在《乡土中国》中，费先生更是明确指出，“无论出于什么原因，中国乡土社区的单位是村落”。⑦村落在农民生产生活中具有极大的重要性，使农民对其产生了高度认同和依赖，并在学界衍生出村落共同体的讨论。村落共同体以土地的私人占有为基础，以村落共有的水利设施为补充，内部形成了关于耕地和耕作的规则、用水的规则等共同体规则，并在此基础上确立了生活规范。⑧樊 平：《村落公共权力：农村经济和社会发展的关键》，韩明谟等著：《社会学家的视野：中国社会与现代化》，北京：中国社会出版社，1998年。正因皇权未能进入自然村落，基层社会才会在联合解决生存安全、水利供给等超越单个家庭之力才能化解的公共品难题中，形成历史感和归属感，酝酿出具有持久生命力的地方文化和传统。村落不仅是承载农民日常生活主体实践的场域，还是孕育农民个体人生意义和生命价值的重要载体。因此，皇权才不应随意进入村庄，以人为的政治单位去分割或合并人们的生活单位。⑨故“皇权不进村”应被视作理解“双轨政治”概念内涵的重要维度之一，表达了费先生对国家行政权力与地方自治权利衔接边界的认识和判断。

二

村庄作为地方自治单位，其治理主体是被称为管事和董事的地方领袖，即绅士。他们既拥有处理地方公务的权利，又拥有出入衙门直接与掌握实权的官员协商的权力。因此，绅士既是皇权在地方社会的代理人，又是村庄内部民众利益的保护人，在乡村政治社会生态结构中扮演着至为重要的角色。

首先，绅士是村庄经济结构中的地主。费先生对绅士存续的经济基础有着清晰的认识，他认为，“经济结构中的地主阶级是这个社会结构中的绅士。”①③ 费孝通：《中国绅士》，北京：中国社会科学出版社，2006，第14页；第31～32页。在资源匮乏的传统社会，对普通农民来讲，生存安全远重于经济发展的考量。因此，绅士能凭借其拥有的相对丰富的经济资源去帮助地方自治单位中的普通农民，构建一种不平等却又温情脉脉的阶层阶级关系。这种关系类似斯科特在东南亚地区小农经济中发现的在地主与佃户之间的庇护关系，地主即保护人要在灾荒之年保护其佃户（被保护人或委托人），助其渡过难关，并在正常年份给予弱势小农多方面的道义照顾。作为回报，被保护人则会提供全面的协助，成为富人的追随者。②詹姆斯·C·斯科特：《农民的道义经济学》，程立显译，南京：译林出版社，2001，第52～53页。庇护关系在某种程度上淡化了地主对佃农的剥削色彩，让租佃关系具有了道义伦理的特征。不仅如此，绅士往往还掌握着村庄里的“公田”或“族田”，而这些带有鲜明“公家”特征的田地，大多以较低的地租出租给本村本族的贫寒人家，收益分配在满足“公家”必要开支外，在灾荒之年优先用于照顾贫寒人家。

其次，绅士是皇权在村庄政治结构中的代理人。在小农经济剩余有限的情况下，皇权奉行的是无为而治的政治哲学，倾向于推行轻徭薄赋的利民政策，并将基层治理的重任交由绅士承担，使其扮演皇权在村庄政治结构中的代理人角色。费先生在分析“学者当官”时指出，学者在中央集权的行政体制下，逐渐从实际政治中分离出来，放弃夺取政权的企图，在朝廷的宽容下求得安全，成为伦理路线的维护者，并不对政治发生积极的影响。因此，作为学者的绅士，在传统中国的权力结构中是一种非斗争性因素，构不成对皇权的挑战。③同时，绅士的成长轨迹显示，绅士是一个家族理性选择、集体培养的成果；其被自身所属的家族选中，作为家族代表，由众人出资供养并接受教育，通过官方考试入仕做官。绅士为官是为了获取相应等级的豁免权和物质财富，为所属家族提供政治庇护。然而，绅士接受教育的过程，就是接受皇权提倡的儒家意识形态的过程。受此影响，绅士会成为儒家伦理的接受者和维护者，因而与皇帝及整个官僚体系中的官员共享一套意识形态，成为皇权在地方自治单位中自觉的捍卫者。

再次，绅士是村庄社会结构中的道德权威。绅士凭借较为雄厚的经济基础和较为丰富的儒家伦理知识，很自然地成为乡村领袖的主要人选。虽然为官的经历为他们衣锦还乡受到拥戴、享有社会权威创造了条件，但他们依然需要赢得地方自治单位中民众的认可，在文化网络中巩固、夯实其权威的合法性，继而才能长久维系这种特权。这意味着，一方面绅士在处理地方自治单位中的“公务”时要力求公平公正，必须按地方规则办事，不徇私情；另一方面绅士在处理外来的“公务”时，需站在地方自治单位整体利益的立场上考虑问题，竭力保护受其庇护的民众的权益免受官方权力的肆意侵犯。因此，绅士在民众心中成为村庄社会结构中的道德权威，成为地方利益的保护人。如果皇权过于强大，或官方权力肆意向村庄社会渗透，使绅士失去为地方利益代言的机会而不能很好地保护民众利益，他们就会逃避，从而使村庄社会出现“劣币驱逐良币”的现象，保护型经济被营利型经济所替代，乡村社会成为劣绅横行的场所。④杜赞奇：《文化、权力与国家》，南京：江苏人民出版社，2006年。

最后，绅士是村庄文化规范的意义诠释者。乡土社会的基本秩序特征是礼治，维护礼治秩序的理想手段是教化，而教化则要依靠受过教育具有识字能力、以学者身份出现的绅士。通常情况下，在人员流动性小、边界清晰的村庄社会里，有一套经由历史经验沉淀而成的文化规范。在理想状态下，人们通过社会化的过程，不断习得村庄文化规范，并将之内化为自身的习惯，用以克己修身，提升修养。由此，人们几乎不会向传统规则发出挑战，只需安分守己、恪守规范，就能获得规则限度内随心所欲的自由。但是，琐碎、复杂的日常生活难免使人们磨牙生气、产生纠纷，打破平静的礼治秩序，产生“评理”的需求。主持评理“差不多每次都由一个很会说话的乡绅开口”，“他依着他认为的‘应当’告诉他们”，把当事人双方都骂一顿，就把纠纷化解了。此时，保长虽然在场，却从不发言。①费孝通：《乡土中国》，上海：上海人民出版社，2006，第46页。因此，绅士作为拥有特权的社会权威，掌握着话语权，是村庄文化规范的意义诠释者，是维护礼治秩序的主导力量。在传统乡土社会中，绅士是一个有闲阶级，“他们的主要任务是使传统规则永久化”，从中巩固他们的特权。②费孝通：《中国绅士》，北京：中国社会科学出版社，2006，第43页。

显然，在费先生的视野中，绅士是理解传统中国社会结构的重要切入点。然而，这里的绅士概念并没有严格界定的内涵和外延，缺乏明确的目标指向。在费先生的论述中，绅士与知识分子、学者、退休官员、官员的亲属、受过简单教育的地主等或相提并论或有交叉，具有一定的弹性空间，像是一个连续谱系。不过需要指出的是，费先生的绅士明显不同于后续研究者提出的“地方精英”。地方精英是“在地方上行使支配权力的个人或家庭”③Joseph W. Esherick, & Mary B. Rankin, Chinese Local Elites and Patterns of Dominance, Berkeley and Los Angeles, California: University of California Press,1990,p.10.，其主要考察的是能否在地方发挥实际的支配作用，而不管其是商人、绅士、资本家，还是土匪首领④郭金华、林海、孙立平：《中国传统生活中的皇权》，李培林、孙立平、王铭铭等编：《20世纪的中国：学术与社会（社会学卷）》，济南：山东人民出版社，2001，第88页。。其中，地方精英不再是道德的化身，地方精英研究具有明显的去道德化倾向。⑤狄金华、钟涨宝：《从主体到规则的转向——中国传统农村的基层治理研究》，《社会学研究》，2014（5）。相比地方精英，绅士这个概念虽有指代不清等不足，但更切合地方自治单位和农民生活单位的实际；而所谓的土匪首领等地方精英则往往构成地方自治单位防范的对象，也是村落共同体凝聚力来源的重要外因。因此，将绅士视作地方自治单位的基本治理主体应被作为理解“双轨政治”的另一重要维度。

三

费先生认为，传统集权与分权（中央与地方）之间存在一个“协调关键”，基层行政僵化的原因在于中央职能的加强破坏了这个“协调关键”，使政治双轨制变成政治单轨制。⑥费孝通：《乡土中国》，上海：上海人民出版社，2006，第152页。这里的“协调关键”实际上存在于知县和绅士、国家与村庄社区之间，囊括知县下派的皂隶、公人、班头和差人等胥吏以及乡约等两类行动主体的活动空间。一方是代表帝国利益专享行政权的知县，一方是代表村庄社区整体利益享有自治权的绅士，两强之间“协调关键”的本质是构建了一个官方权力与地方自治权利的“协调地带”。通过“协调地带”的创设，知县委派的胥吏和村落社区的代表乡约达成“公务”上的沟通，避免行政权和自治权的直接碰撞，维护知县和绅士各自的面子。由此，在“双轨政治”模型中，中央集权的国家将税赋和兵役等政务指令经由层层的官僚体制下达给知县，知县经由衙役、胥吏传递给乡约，再由乡约转达、请示绅士。如果绅士认为这些政务指令超过了地方自治单位的实际承受能力，就会将之退回去。在这个过程中，知县和绅士并没有直接、明面上的公务往来；利益受损的可能是乡约，因为他们会被衙役胥吏送到衙门以办事不力的罪名接受处罚。但是，自下而上的沟通往来很快就会在私下里启动，绅士会利用其地位与知县接洽协商，甚或利用他自己或是亲戚朋友、同乡同年等私人关系到知县的上司那里去交涉，直到旧的政务指令被修订。从中可以发现，“协调关键”可被看作是理解“双轨政治”概念内涵的第三个重要维度。

知县与绅士之间的“协调地带”，形式上类似黄宗智提出的“第三领域”。在“第三领域”中，司法规范比较复杂，“带有成文法典和官家法庭的正式司法体制”与“通过宗族/社区调解解决争端的根深蒂固的习惯法构成的非正式司法体系”都能参与其中。①黄宗智：《中国的“公共领域”与“市民社会”？——国家与社会间的第三领域》，载黄宗智主编《中国研究的范式问题讨论》，北京：社会科学文献出版社，2003，第260～285页。并且，在国家与社会之间存在着一个特殊的利益群体，即原则上由社区推荐和政府认可产生的“准官员”，包括乡保、乡约和牌长、村长等。在黄先生看来，准官员是第三领域中的治理主体，而正式司法体制和非正式司法体系中的制度规范则构成准官员行使治理权时可以综合利用的规则资源。由此，国家得以避免将正式机构下沉到地方，只需依赖半正式的准官员就能维系乡村社会的治理秩序。②黄宗智：《集权的简约治理——中国以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政》，《开放时代》，2007（2）。但是，费先生提出的“协调关键”和黄先生所讲的“第三领域”却有根本的不同。费先生认为，无论是胥吏，还是乡约，都是没有实权且社会地位低下的人，他们并没有自主活动的空间，发挥的基本上只是上令下传和下情上达的信息沟通功能。村庄社区里真正享有治理权力的是绅士，他们要处理水利、自卫、调解等地方“公务”。而在黄先生的“第三领域”中，准官员拥有相应的治理权力。由于在黄先生的研究中，很少能看到准官员发挥作用的实践机制，难以判断准官员享有何种样态的治理实权，“第三领域”概念遭受质疑。③赵晓峰：《公域、私域与公私秩序：中国农村基层半正式治理实践的阐释性研究》，载周晓虹、谢曙光主编《中国研究》，2013年秋季卷，总第18期。

第三领域和协调地带认识的不同，源自于黄先生和费先生对国家与社会关系的不同认识。黄先生从哈贝马斯的公共领域中寻找理论资源，提出在中国存在着一个国家与社会都参与其中的第三领域。黄先生的学术旨趣在于超越国家与社会的二元对立关系，但同样也预设了一个互相排斥的二元领域，未能辨识出国家法与民间法是一个“连续体”的客观事实。④梁治平：《清代习惯法：社会与国家》，北京：中国政法大学出版社，1996，第9～20页。相反，在费先生看来，集权的国家与自治的村庄社区之间是并行不悖的关系，双方并无实质性矛盾。从形式上看，村庄社区的自治在皇权认可的限度内，没有哪个村庄会去寻求皇权默认或授权之外的权利；从实体上看，行使自治权的是绅士，而绅士是在皇权所推崇的儒家思想的教化中成长起来的，是皇权官僚体制的捍卫力量。绅士及其功能说明，国家与社会之间并不是截然分明的关系，通过绅士阶层的培育，皇权能够依靠意识形态实现对看似自治的村落社区的治理。绅士不接受知县下达的“公务”，并非是对皇权不满，而是为了更好地协调国家与地方自治单位之间的关系，避免知县及以上的官僚层层加码和加重人们的负担，从而危及皇权合法性的民意根基。绅士积极地通过私人关系的联结纽带向上直至皇帝传递信息，正是为了更好地维护皇权的地位和形象。因此，在费先生的视野中，中华帝国时期，国家与社会之间是一体而非二元的关系，协调地带是追求无为而治的皇权为维护绅士的地位，避免国家权力与地方自治权利发生明显的冲突而生发出的弹性机制。

由此，从双轨政治的三个理解维度可以发现，虽然费先生并没有刻意提出自己的理论旨趣，但这一概念对中华帝制时代国家与社会关系给予了深刻解读，使后辈学人能够以社会学的想象力予以见仁见智的阐释。由于绅士所处的上下通达的位置，国家之法治与村庄之礼治并非二元对立的关系，绅士在上升的过程中受到国家法制精神的教化，并得以掌握村庄文化规范的意义诠释权，从而使国家之法与村庄之礼得以融合，能够以异形同构的形式划疆而治。所以，国家之法与村庄之礼皆为儒家文化之折射，而“双轨政治”则蕴藏着费先生对中国传统文化治理价值和理想政治社会模式的理解，这是该概念的重大理论贡献。

四

费先生认为，双轨政治的破坏和政治单轨制的推行，造成了基层行政的僵化。从中可见，费先生对传统的双轨政治保有理想的情愫，虽然他认为自己并没有否定加强中央权力的需要和趋势，也没想重提皇权无为论，甚至还提出要从民间的自治机构入手改革社会①②③④ 费孝通：《乡土中国》，上海：上海人民出版社，2006，第154页；第58页；第34页；第24页。，但对地方自治单位的性质和改革必要性缺乏深入分析，对国家政权建设与地方自治单位的关系关注不够。村庄社区是一个地缘单元，但“在稳定的社会中，地缘不过是血缘的投影”②。因此，地方自治单位的背后隐藏着的是血缘关系，是“扩大了的家庭”，本质上讲即是家族。费先生将家族视作中国乡村社会的基本社群，认为家和家族的大小由事业的大小决定，彼此差异很大，但在“结构原则上却是一贯的、单系的差序格局”③。然而，费先生更多关注的是个体、家庭和家族之间的差序关系，对其中的群己关系缺乏详细论述，虽然他也意识到家族对个体具有一定约束惩罚的权力，但依然觉得乡土社会存在这样一个事实上的公式：“为自己可以牺牲家，为家可以牺牲族……”④在将差序格局从社会关系的认识推向社会结构的分析时，费先生遭遇到后辈学人的质疑。

翟学伟认为，中国社会的最小单位是扩大的家庭，而家庭又是费先生眼中的事业社群，在家庭之内个体是无法以自我为中心的，不可能“为了己，牺牲家”，而是“为了家，牺牲己”。其中，翟先生用的是“扩大的家庭”，尚未明确区分家庭和家族的异同。⑤翟学伟：《再论“差序格局”的贡献、局限与理论遗产》，《中国社会科学》，2009（3）。贺雪峰认为，一方面家庭是中国社会的细胞，是中国农民基本的认同和行动单位；另一方面家族和以家族关系为基础的村落是超越单个家庭之上的认同和行动单位，其压抑了介于家与家族之间的亚级房支和聚落房支等其他各级单位的认同水平和行动能力。⑥贺雪峰：《农民行动逻辑与乡村治理的区域差异》，《开放时代》，2007（1）。因此，有学者认为差序格局这个概念本身存在“名实分离”的内在矛盾，费先生希望用这个概念去把握乡土中国的社会结构，但他在具体分析中又侧重从微观层面展开分析，以己为中心，在差序的圈层中去理解个体的行动逻辑。⑦廉如鉴：《“差序格局”概念中三个有待澄清的疑问》，《开放时代》，2010（7）。所以，从社会结构而非社会关系的角度认识“差序格局”，发现家和家族的存在影响了“双轨政治”的现实解释力。进一步而言，费先生对家和家族的认识，也影响了其对地方自治单位性质的判断。

宋朝的统治者接受张载的主张，通过宗法制来重建乡村组织，借助民间组织力量治理乡村社会。⑧曹锦清：《历史视角下的新农村建设》，《探索与争鸣》，2006（10）。宗法制度的推行要求在分散小农经济的基础上构建家族共同体的组织框架，以比三代家庭更大的家族组织来重构社会，一方面为家族中各家庭生产生活必需基本公共品提供基本保障，另一方面为维系乡村社会秩序稳定、无为皇权的政治统治和社会控制提供组织基础。正是在皇权开始重视乡村组织建设、推行宗法制的新形势下，绅士作为族权和绅权的统一体逐渐崛起，日益成为乡村社会的治理主体。①林文勋、谷更有：《唐宋乡村社会力量与基层控制》，昆明：云南大学出版社，2005，第180页。经过数百年的发展，家族组织日益成为完善的基层社会组织，家族族长甚至还得到默许的部分司法权，有的家族拥有对族人的生杀大权。②常建华：《宗族志》，上海：上海人民出版社，1998，第43～51页。家族权力不仅愈趋强大，而且遍及人们生活的各个方面。如费先生所说，“在云南呈贡化城的人民如果娶了亲不生孩子每年都要受公家的罚，甚至于打屁股。”③费孝通：《乡土中国》，上海：上海人民出版社，2006，第150页。

始自宋初的社会建设，在中国历史上掀起了一场影响深远的“文治复兴”运动。这场运动的两个关键：一是通过推行“祠堂之制”实现国家礼仪的士庶化，二是通过推行“祖先之礼”实现民间礼仪的国家化。“祠堂之制”指士大夫将祠堂作为思想生产和传播的空间，作为行道的工具和场所进行文化再造活动。推动祠堂相对自由设立，促进国家礼仪渗入基层，进而引发了大规模的造宗族运动。“祖先之礼”则以“祖先”界定社会礼仪秩序的方式，将庶民之礼纳入国家礼仪当中。这里的“祖先”即是一个宗族追溯的始祖，其几乎全是皇室成员或官宦士大夫，自然利于“在无形之中将国家的意识形态渗透到民间，同时也将民间礼仪纳入国家”秩序。④张小军：《“文治复兴”与礼制变革——祠堂之制和祖先之礼的个案研究》，《清华大学学报（哲学社会科学版）》，2012（2）。通过这场运动，国家与社会得以融合，使得国家之法与村庄之礼以内在精神契合的方式共存，并且使宗族/家族走上了地方历史舞台。⑤本文侧重从乡土秩序和民间力量的视角分析传统中国的国家与社会关系，解读“皇权不进村”的原因。学界关于这个问题的研究还有一种官治秩序和国家力量的视角，认为行政权力无力向下延伸的根本原因是政府财力不够。但这种观点也受到一些学者的质疑，如李怀印指出中国是一个大一统的帝国，有数量巨大的纳税人口，统治者只需采取轻徭薄赋的政策就能满足财政的需要；同时，儒家意识形态中“听民自便”、反对官府“多事”“扰民”的行政理念，也促使官方限制自己的触角（李怀印：《华北村治》，北京：中华书局，2008）。从中可见，传统中国国家权力渗透能力有限是学界的共识，不同的是解读视角和阐释路径不同。

宋以来的农村社会建设强化了家族在基层治理中的主体地位，使家族成为形塑村庄社会秩序的稳定性力量，使“国家与农民”的关系变成了“国家—家族（绅士）—农民”的关系。“血缘是稳定的力量”，家族是乡土中国礼制社会秩序形成的重要促进力量。家族世代聚集，使村庄社区成为具有较强集体行动能力的共同体。同时，在安土重迁的思想影响下，乡土社会的流动性较低，单个个体与家庭往往难以脱离家族获取生存资源，造成个体与家庭严重依赖家族，使中国人形成了家族集体主义的行为取向。⑥杨国枢：《华人社会取向的理论分析》，杨国枢、黄光国、杨中芳主编：《华人社会心理学》（上册），重庆：重庆大学出版社，2008年。因此，在中国人的行为取向中，家族是重于个人和单个家庭的，为了维护家族的利益，在必要的时候不得不牺牲个体的私利。正是如此,传统中国农民形成了有家族认同而无国族认同的政治社会信任格局，导致进入近代以后的国家面临政权建设动力不足的困境。⑦赵晓峰：《公私定律：村庄视域中的国家政权建设》，北京：社会科学文献出版社，2013年。

在近代中国革命的问题上出现过“一个困惑，两种解法”。一个困惑来自民主革命运动的先驱孙中山，他认为：“外国旁观的人说中国是一盘散沙，这个原因在什么地方呢？就是因为一般人民只有家族主义和宗族主义，而没有国族主义。中国人对于家族和宗族的团结力非常大，往往因为保护宗族起见，宁肯牺牲身家性命。”“至于说到对国家，从没有一次极大牺牲精神去做的。”⑧孙中山：《孙中山选集》，北京：人民出版社，1981，第617页。从中可见，孙中山说中国人“一盘散沙”不仅从个体层面，更是从家族层面讨论的，因为家族的存在割裂了国家与个体的有效对接，导致中国革命的动力不足。基于此认识，孙中山认为要以宗族为基础，一级一级地改造、联合，直到成就一个国族：“如果用宗族为单位，改良当中的组织，再联合成国族……合各宗族之力来成一个国族以抵抗外国……结合容易而且坚固，可以成就极有力量的国族。更令各姓的团体……都结合起来，便可以成一个极大的中华民国的国族团体。”①孙中山：《孙中山全集》第9卷，北京：中华书局，1985，第239页。与之相反，毛泽东在《湖南农民运动考察报告》中将族权看作“束缚中国人民特别是农民的四条极大的绳索”之一，提出要推翻祠堂族长的族权以解放农民。②毛泽东：《毛泽东选集》（第1卷），北京：人民出版社，1991。在毛泽东看来，宗法封建性的土豪劣绅，不法地主阶级，是几千年专制政治的基础。国民革命的真正目标就是要打翻这一封建势力，打倒绅权和族权，以建立农民的绝对权力。

因此，传统的家族构成近代中国革命与改革的主要对象，构成国家政权建设的重要障碍。如果不能将农民从家族控制中拯救出来，建立农民对现代国家的政治认同，就难以将传统农民改造成现代公民，也就无法为政权建设提供依靠力量和动力支撑。费先生看到中央集权的加强、保甲制的推行，破坏了农民生活单位的完整性，加重了基层行政的负荷，致使地方治理陷入困境，从而认为提高行政效率的关键在地方。其中的关键在于，现代国家建设的步伐远远快于地方自治单位的变迁，如果家族在地方自治单位中的影响力不能及时消散，农民个体及其家庭仍要受制于家族，现代国家建设与地方自治单位之间的矛盾就无法化解。为了立，必须破，国家政权建设需要家族顺应时代的发展进行必要的变革，这将引发村庄社区中社会关系和社会结构发生质的变迁。费先生虽然充分重视了地方的重要性，却没能对家族与族权性质进行深入分析，没能对地方自治单位内部变革的必要性给予高度重视，难以真正诠释国家政权建设与地方自治单位的辩证统一关系，致使重构自下而上的政治轨道、构建新的双轨政治模式缺乏有力举措。

五

1949年中华人民共和国成立以后，国家政权建设加快推进，逐步在乡村社会确立起“三级所有，队为基础”的人民公社体制，国家权力进入村庄社区，将农民从家族的束缚中解脱出来，编入生产队中，以政治单位重组了农民的生活单位，通过机构下乡实现了国家对乡村经济、政治、社会和文化的全面管理。1979年开放改革以来，国家改变了政权建设的推进方式，越来越重视公共规则的治理价值，推行行政科层化改革，强调通过正式的法律法规和技术治理，使群众分享现代化的成果。③渠敬东、周飞舟、应星：《从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析》，《中国社会科学》，2009（6）。取消农业税费以后，村党组织和村委会的正式化和制度化倾向明显，基层权威趋于官僚化，规则下乡初显成效。但是，法律法规和政策法令等正式制度可以在朝夕之间发生改变，从村庄社会文化中衍生出来的非正式制度却不会对正式制度做出即时反应④道格拉斯.C.诺思：《制度、制度变迁与经济绩效》，杭行译，上海：格致出版社·上海三联书店·上海人民出版社，2014，第3页。，正式制度通过规约村官行为压缩了非正式制度的运作空间，却依然难以完全替代非正式制度，多元规则相互交织、彼此作用于村庄社区，使正式规则的统一性、权威性受到损伤，基层治理中的纠纷难以得到及时化解，原本能够在村庄内部得到有效解决的矛盾向上转移，无理上访、牟利信访等现象时有发生⑤陈柏峰：《农民上访的分类治理研究》，《政治学研究》，2012（1）。，加重了农村基层行政的负荷，降低了基层行政的效率。

为此，一些地方政府开始探索创建新型农村社会治理模式，推动国家治理体系和治理能力在乡村社会的现代化。在这些创新模式中，一个共同的特点是将村民自治的范围从行政村下移到自然村或村民小组，赋予自治主体更大的自主空间。这样的创新实践并非全新的事物，而有着深厚的历史文化根源，其模式创新充分体现了“双轨政治”的现代内涵，说明在新中国成立60多年后的农村，随着国家经济发展战略的成功，政府开始越来越多地推行惠及民生的社会政策，中央与地方自治单位之间的利益共识日益增加，这些促使“双轨政治”在新时期的国家政权建设中显示出积极的现代治理价值。

第一，费先生认为，提高行政效率重在地方，“真心要改革社会，只有从民间的自治机构入手”。①费孝通：《乡土中国》，上海：上海人民出版社，2006，第159页。其中的地方，按照前文所述，即为自然村庄，并且村庄的背后是家族。因此，“双轨政治”的现代内涵之一，即是要重视村庄，顺应形势发展新型民间自治机构，并为之配置适当的资源，使之享有合法的自治权限，激活社会组织的活力。农村改革以来，随着青壮年劳动力大规模离乡进城，家族发展失去后继力量，家族与农民的血缘关系逐渐被国家与公民的社会契约关系取代，家族对农民生产生活的影响能力日渐式微。②王朔柏、陈意新：《从血缘群到公民化：共和国时代安徽农村宗族变迁研究》，《中国社会科学》，2004（1）。随着合村并组、撤销村民小组长等乡村体制改革的推进，自然村庄重新获得了自治的空间。这就为以自然村为单位重建地方推行社区自治、发展新型社区社会组织创造了有利条件。2004年，江西省赣州市政府推行乡村体制改革，在行政村与村民小组之间设立以自然村庄为单位的新社区，鼓励农民自建社区理事会，由大家共同推选德高望重的村民代表成为理事会成员，由社区理事会负责筹措资金组织开展包括道路修建、空心房拆除、改水改厕等新农村建设工作。经过几年的努力，社区理事会成为当地新农村建设的重要载体。通过改造和利用传统资源，提高了农村基层行政的效率，促进了当地农村社区的良性发展。虽然目前从全国范围看，以自然村为单位，以社会组织为中介的社区自治模式尚未普及，但随着2016年中央一号文件允许“在有实际需要的地方开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点”等相关文件和配套政策的实施，这种模式会获得更大的发展空间。

发展民间自治机构，不仅要培育不同类型的社区社会组织，提高农民的组织化程度，还要创新基层民主实践机制，以费先生所说的同意权力为核心构建社区权力结构，并积极发挥村规民约的现代治理价值，赋予社会组织适当的自治权限。同意权力建立的基础是社会契约，源自村民的共同授权。社会分工与社会分化越复杂，同意权力的重要性越凸显。③④ 费孝通：《乡土中国》，上海：上海人民出版社，2006，第50页；第157页。当前中国社会中的村庄正在加速转型，农民的个体化进程也在不断加快，这就要求社会组织的发展须建立在同意权力的基础上，如此才能最大限度地汇聚民意，整合分散的家庭力量，以配置社区自治需要的各种资源。

第二，费先生提出，“如果能把附着在绅士这个名词上的恶感和成见除去，我想地方上的领袖人才在恢复政治双轨中实是有相当重要的地位的。”④结合前文所述，双轨政治的现代内涵之二是重视地方领袖人才的培育。绅士成为地方领袖，一是由于他们是乡村培育出来的，对乡土有着亲密的感情；二是因为他们受过教育，接受了儒家意识形态，是学者或知识分子。这些使得他们愿意回归乡土，通过向同族同村的人们提供庇护，赢得民众认可，成为经济资本、文化资本、社会资本和象征资本等多元乡土资源的共同载体，以此获取影响民众态度和行为的能力，成为真正的社会权威。受教育使得他们习得了儒家伦理，成为皇权在地方自治单位中的代理人，从而使皇权倡导的意识形态与地方自治的基本理念相融合，并使他们掌握了地方自治规则的意义阐释权，成为地方上“公家”的管理者。近些年来，退休官员、受过高等教育的大学生、在外创业的企业家等出身乡村的一批能人开始越来越多的回归乡土，参与社区发展与农村建设。他们比普通村民更熟悉国家政策和法律法规，理解并认同国家的治理理念和民主原则，具备成为不同类型社会组织领办者的素质和能力。随着他们扎根乡土，并在服务社区发展中赢得民众信任进而成为社会权威，如此就能发挥类似绅士的中介功能，使国家治理理念融入村庄自治规范，化为村规民约或章程制度之有机构成要素。一旦他们成为地方领袖，就能够实现治理主体、治理规则与组织依托的有机统一，为重建地方找回依靠力量，使村落社区逐渐形成落叶归根的社会有机循环系统。①返乡能人类似于费先生所说的“绅士”，他们从乡村走出去，获得成功后，又走回乡村。他们是中国乡村治理的重要力量，和留守村庄的能人一起推动着中国农村的发展。但是，能人并不等同于权威，尤其是经济能人并不能天然地成为乡村治理的主导力量。其中的关键，是要推动返乡能人融入村庄，利用自身的资源禀赋逐渐成为村庄里的公共权威，赢得民众的信任和支持。如果返乡能人和村庄里成长起来的农民精英能够成为社区社会组织的主导力量，能够洞悉、领会和践行国家治理理念，能够维护村民的共同利益，在政府和自然村之间扮演好新时代的“准绅士”角色，就能重建有机的乡土秩序。这在转型期的中国乡村依然非常重要。

第三，双轨政治的现代内涵之三是重建“协调关键”，在国家与社会组织间构建一个权力与权利相互制衡、协调共处的关键地带，畅通农民合法权益的制度化表达渠道，重构自下而上的政治轨道。在江西省赣州市等地，农村社会组织的发展，为村庄社区自治提供了组织依托，重建了双轨政治中的乙橛。相比作为甲橛的政府权力，农村社会组织的治理权限尚小，社区自治的空间有待拓展。综上，国家一方面可以通过意识形态建设，加强对地方领袖人才的思想引领，将社会组织的发展纳入国家治理体系与治理能力现代化建设的范畴中，另一方面可以适时退出一些行政效率不高的领域，让渡必要的自治空间给社会组织，保障社区自治权利的稳定增长。为此，在政府与社会组织之间需要重建“协调关键”，建立国家权力与村庄社区自治权利此消彼长、相互制衡、和谐共处的协调地带，促使社会组织的治理权力能够在现行法律许可的框架内，以政府授权或默认的方式不断增长，增强社会组织参与社区治理的能力和权限。同时，社会组织的发展，有利于将分散的个体农民及其家庭汇聚、整合成一个整体，为重建自下而上的政治轨道创设条件。社会组织参与社区治理，能够帮助个体农民及其家庭化解日常纠纷、生产难题，又能汇集民意，形成意见和建议，降低个体直面国家反馈意见的概率，避免信息反馈渠道的淤塞。而政府若能够建立制度化的渠道收集社会组织反馈的民意，并以正式的方式及时回应，就能实现信息的畅通。

从中可以发现,乡村社会治理体制的创新应坚持以下原则：自治单位的选择应根据具体情况，以自然村或村民小组为基本单元；自治主体的发展应重视传统资源的现代价值，培育社区社会组织；自治权力的来源应是以村民共同参与、民主协商为基础，以现行法律法规为依据，制订实施的村规民约和章程制度；自治人才的遴选应注重从返乡人才中选取，能够将现代国家治理理念融入社区治理实践的地方领袖；自治组织的成长应重视与地方政府沟通协商，探索构建双方协同治理的合作机制等。同时，在创新乡村社会治理体制的过程中，国家应避免政府行政权对社会自治权的非必要干涉，尽可能地保护社区社会组织与地方政府的平等协商权，促进不同类型农村社会组织的健康发展。由此，中国政府就可以真正地从甲橛与乙橛上下分层、双向信息渠道并行不悖两个角度，重建双轨政治，以此提高农村基层行政效率，推进农村社会治理的现代化。

Abstract: Double-track Politics is an important concept in FeiXiao-tong’s interpretation of the rigid system of grass-root administration. This concept not only covers the implication of governance dicision about county and village, but also includs goverment information transmission and pressure feedback. This paper attempts to clarify the understanding dimension of double-track politics in FeiXiao-tong’s sociology thought system. This concept contributes to a profound interpretation of the relationship between the state and society in imperial era. It contains the understanding of the governance value of Chinese traditional culture and the thinking of a ideal social and political model. Mr.Fei attached great importance to the local self-government units, but he did not make a deap analysis of clan and family nature, which made it difficult to explain dialectical unity relationship between the construction of the state power and the local self-government units. With the continuous advancement of the state power construction and the modernity infiltration, the nature of local self-government has changed radically,the mode of village democratic autonomy has been constantly improved, social organizations has been growing vigorously, and the relationship between state and society has been reconstructed. These make it possible for doubletrack politics to present positive modern governance value in the practice of rural social governance modernization.

Keywords:Double-track Politics;Grass-root Administration; The State and Society; Community Social Organizations;Local Self-government Units

（责任编辑：黄家亮）

T eoretic Contribution, Interpretation Limit, and Modern Connotation of Double-track Politics

Zhao Xiao-feng

陕西省社会科学基金一般项目“农村社会组织发展与‘和谐陕西’建设协同创新机制构建研究”（2015G002）、陕西高校人文社会科学青年英才支持计划资助项目和西北农林科技大学软科学研究项目“农村社区建设与基层治理体制创新研究”（2016RKX10）。

赵晓峰，西北农林科技大学人文社会发展学院副教授、副院长，陕西省乡村治理与社会建设协同创新研究中心副主任，硕士生导师，主要研究方向为农村社会学。（杨凌，712100）