普惠金融研究综述及其对中国的启示

刘敏楼，蔡中舜

（南京财经大学金融学院，江苏南京210046）

一、问题的提出

“普惠”实际上由来已久，在我国最早可以追溯到周代的井田制——将土地资源进行均等的分配，从而保证劳动者可享受平等的土地使用权，以达到普惠的目的①。在其他国家，“普惠金融”最早萌芽于15世纪的意大利，修道士通过开展信贷业务以抑制高利贷对金融市场的破坏；19世纪的欧洲和日本，已通过邮政系统的储蓄支付业务将金融服务拓展至贫困人口（姜丽明等，2014）［1］。但是“普惠金融”的概念直至2005年才由联合国正式提出，其基本含义为：一个能有效地、全方位地为社会所有阶层和群体（特别是贫困与低收入人口）提供服务的金融体系［2］。虽然学界对该命题的研究起步较晚，目前也无全面系统的定义，但普惠金融在基层服务可及性和形式多样化方面已取得显著成果，且减贫效果明显。近年来，普惠金融在联合国发展领域被反复提及，已有超过50个国家或地区将普惠金融纳为金融发展的重要目标，并于2014年被世界银行写入《全球金融发展报告》特色专题。在我国，顺应经济深化发展和扶贫任务，普惠金融的发展也逐步提上了日程，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中正式提出“发展普惠金融”的国家性金融战略；2015年，“普惠金融”被加入了政府工作报告②，旨在解决现实中农村低收入者、小微企业等弱势领域的金融问题，通过提供全面、有效的金融服务，提升人民的生活水平，为国家经济增长提供动力；2016年1月，国务院印发了《推进普惠金融发展规划（2016-2020年）》，指明了我国普惠金融未来发展的道路。

但是，普惠金融在实施过程中也面临诸多问题，2010年印度小额贷款危机③表明，政策的设想与政策的效果并不一定是一致的。普惠金融的扶贫目标与商业可持续性之间还存在着严重的不均衡，比如泰国“百万泰铢乡村计划”④和尼日利亚小微企业股权投资计划⑤，由于过高的施行成本，造成了资源利用的低效率，从而政策效果低微。如何改变中国传统金融体系的金融排斥（financial exclusion），实现普惠金融的“普惠”目标，同时又能够避免普惠金融发展中的误区，需要在现有理论研究基础上，结合中国实际，进行有针对性的设计和规划。本文介绍了普惠金融的产生和发展沿革，按照普惠金融产生的原因、普惠金融的经济影响及普惠金融发展的商业性与普惠性两难的逻辑思路，梳理普惠金融的研究成果。在结合一些主要国家经验的基础上，提出如何发展中国普惠金融的政策建议，为下一步中国普惠金融发展政策制定提供参考。

二、普惠金融的内涵及其发展原因

（一）普惠金融的范畴

联合国（2005）将普惠金融定义为能够合理、有效地为所有群体提供可持续获取的、价格适当的金融资源，以提升他们消费效用水平的包容性金融体系。2006年，联合国发布“建设普惠金融体系”蓝皮书［3］，其中提到普惠金融的发展目标是构建良好的金融运行环境，让低收入群体融入金融市场，为他们提供合适的产品和服务，以抵御经济波动的冲击。而世界银行将普惠金融定义为：“在一个经济体内，所有成年人都能平等地享受到合理价格的金融服务（特别是低收入人群）。”世界扶贫小组（CGAP）［4］在2006年则指明普惠金融体系的建立应从传统金融体系中的微观、中观和宏观三个层面入手，全面为排除在金融体系外的贫困群体提供行之有效的金融服务。世界银行（2008）［5］定义普惠金融为可广泛获得金融服务且没有价格、非价格方面的障碍，其衡量指标是存款、信贷、支付、保险等金融服务的可获性。印度普惠金融委员会（2009）［6］认为，普惠金融是确保弱势群体和低收入阶层以低廉的成本获得金融服务和及时、足额的信贷。而成立于2009年的普惠金融联盟 （Alliance for Financial Inclusion）则将普惠金融定义为：将受到金融排斥的群体重新纳入金融系统中的一系列活动［7］。

我国引进普惠金融概念最早是在2005年，时任中国小额信贷联盟秘书长的白澄宇提出用“普惠金融体系”作为“Inclusive Financial System”的中文翻译⑥，随后焦瑾璞于2006年翻译联合国《普惠金融体系蓝皮书》并提出普惠金融的最初形式是小额信贷和微型金融，并定义为以可持续性为立足点，优化金融资源配置和提高社会福利为目标，为社会各个阶层（特别是被排斥在传统金融体系之外的贫困群体）提供包括储蓄、直接投资、保险、信贷等金融服务的金融体系。杜晓山（2006）［8］提出了普惠性金融体系是将零散的小微信贷和微型金融，通过科学的方式重新组织整合，形成一个系统的“金融产业”，以便为社会中各个群体所用的金融服务网络体系。夏园园（2010）［9］提出普惠金融是小额信贷和微型金融实践发展的产物，它们的服务理念是异曲同工的，都是以低收入群体为客户，力求向他们提供金融服务，从而体现金融的公平性。周小川（2013）［10］认为，普惠金融是指通过对金融基础设施的不断建设和完善，以可负担的成本将金融服务扩展到欠发达地区和社会低收人人群，向他们提供价格合理、方便快捷的金融服务。国务院2016年1月印发的《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》，对普惠金融作出了明确界定：立足机会平等要求和商业可持续原则，通过加大政策引导扶持、加强金融体系建设、健全金融基础设施，以可负担的成本为有金融服务需求的社会各阶层和群体提供适当的、有效的金融服务，并确定农民、小微企业、城镇低收入人群和残疾人、老年人等其他特殊群体为普惠金融服务对象。

（二）普惠金融发展的原因探究

“普惠”存在的现实前提是“普惠金融”产生的起点。 Atkinson（1980）［11］曾提出设想，若社会中的个体都具有相同的偏好和禀赋，那么大量的带有普惠目的的经济政策和调控行为将失去意义。故“普惠”产生并长期存在是由于社会个体要素禀赋的不同，在一定的经济规则下会导致社会资源在分配和再分配过程中的不均等，经济学中称之为先验不一致性和后验不一致性假设 （王颖等，2016）［12］。即由于社会个体之间的差异性，导致社会发展出现两极分化现象，富人占据了大量的社会资源（包括金融资源），而低收入人群无法通过资源的利用来改善自身的处境，为了避免贫富差距的扩大而引发动荡，“普惠”应运而生，旨在为低收入人群提供合理的资源和权利，在金融体系中的体现即为“普惠金融”。

在20世纪50年代提出的二元金融结构论背景下，研究者提出先验和后验不一致性造成的金融资源分配不均，会使得弱势群体被完全排除在传统金融体系之外，即金融排斥现象。而无法获取金融服务的个人或企业要完全依赖自身资源来满足如养老储蓄、教育投资等金融需求，且独立面对市场上的系统性和非系统性冲击（Wolrd Bank，2008）［13］，长期存在的金融排斥不利于金融体系的可持续发展。Allen等（2012）［14］提出若低收入个人或企业在获取金融服务的边际收益高于所需的边际成本，就值得进行政策干预，因为普惠金融的产生最初是为了消除传统金融体系中的金融排斥。

在普惠金融的早期发展阶段，金融服务的可及性是衡量普惠金融发展程度的一个重要指标。Nimal（2007）［15］提出金融服务的普及程度对消除贫困起着至关重要的作用，贫困群体也可以受益于信贷、储蓄、支付和保险等基础服务。而要确保所有个体能享受到金融服务，仅通过传统金融中的商业银行或大型金融机构是难以实现的，20世纪70年代，小额信贷作为重要的金融工具，逐步进入金融市场并成为主流。小额信贷的独特性表现在它是唯一一个产生机理源于发展中国家的金融形式，贫困群体可以直接被授权并使用其服务 （Smith et.al，2007）［16］。1976年，尤努斯在孟加拉国兴办的格莱珉银行，实行小组贷款模式，向传统金融机构认为无利可图的妇女群体提供金融，已帮助该国58%的穷人摆脱了贫困。同时尤努斯也提出，信贷权属于人权。在强调权利平等的现代社会，所有人都拥有获得金融资源的平等权利，普惠金融的产生即是通过法律、法规的途径保障弱势群体的金融使用权。值得一提的是，在享受权利的同时要承担相应的责任，对于低收入人群或小微企业而言，其较低偿付能力无法保障贷款及时偿还。故普惠金融的产生虽具有法律必然性，但仍存在较大的现实困境。

当然小额信贷并非仅赋予贫困群体金融服务权，更起着“平滑消费”的重要作用——小额信贷本着消除贫困的目标为客户提供杠杆支持，进一步扩大了消费自由（Sen，1999）［17］。 基于金融发展角度，Banerjee（1993）［18］通过构建“三部门经济模型”得出结论：金融发展水平较低的国家，金融中介成本过高会导致金融包容性较低，低收入者无法取得金融服务，拉大了收入分配差距。Clarke等人（2002）［19］则对91个国家金融发展与收入分配相关的面板数据进行了分析，发现金融发展对缩小收入差距存在显著影响。这些研究初步说明了金融体系的不断完善会催生普惠金融，以提高金融服务可及性和缩小收入分配差距，而这些优化会进一步促进金融的发展，形成一个良性的循环。同时普惠金融的产生意味着金融发展研究向广度范畴的延伸，具有较大发展的空间，具体表现为20世纪90年代，“微型金融”已取代“小微信贷”被广泛提及，其目的是为了扩大贫困群体金融活动的覆盖范围（Cull et.al，2013）［20］。随着金融包容性的日益增长，单一的小额信贷已无法满足低收入群体的金融需求，还应包括储蓄、汇款、保险和支付等业务，微型金融的经营者不再是非正规金融机构，也纳入了正规的金融服务机构，如国际金融公司（IFC）致力于私人金融发展，已在全世界60多个国家建立了100多家分支机构，强调对中小企业提供“微型金融”服务支持。截至2014年，全球仅有62%的成年人拥有银行账户（Demirgüç-Kunt et.al，2015）［21］，说明普惠金融仍有较大的发展空间。

联合国在2005首次正式提出“建设普惠金融体系”，同年9月再次强调为贫困群体提供金融服务的重要性，且不应将小额信贷和微型金融边缘化而是将它们整合到主流金融体系之中。由此，普惠金融的演化历程由小额信贷、微型金融等形式，逐步向更为完善的普惠金融体系发展（星焱，2015）［22］。

三、普惠金融发展的经济影响

普惠金融是金融发展的核心内容，即通过不断的组织创新、技术创新、渠道创新使所有人获得享受金融资源的权利和金融服务的机会，让每个人真正参与到经济的发展中来，从而实现社会的共同富裕。在中国经济逐步进入“新常态”的阶段，普惠金融极有可能成为经济发展的新动力，同时也存在增长过快导致监管缺失的问题，下面通过经济增长、金融稳定和结构优化等方面具体论述普惠金融对经济发展的积极和消极作用。

（一）普惠金融对经济发展的促进作用

衡量经济发展的核心指标即为经济增长，关于普惠金融与金融经济增长的相关性研究，学界普遍基于宏观的角度，将普惠金融作为金融发展的一个环节来进行实证分析。由于普惠金融的服务对象主要是低收入群体，Dollar等人（2002）［23］建立模型研究得到：经济在过去较长一段时间内（该文中主要指20世纪90年代）增长的主要来源是低收入群体。Beck等（2004）［24］认为被排除在金融市场外的低收入群体会面临更大的流动性风险，这种金融排斥会造成资源配置效率的降低，成为经济增长的阻碍因素。因此，普惠金融的发展可以消除金融排斥现象，从而促进经济的增长。宋汉光等（2014）［25］通过实证分析得到金融普惠水平相对于金融发展深度，在经济增长中发挥着更加重要的作用，而且发展中国家相比较发达国家，金融普惠水平在经济增长中的作用更加明显。

经济的可持续发展离不开稳定的金融环境。关于普惠金融对金融稳定所起的积极作用，Hannig等人（2010）［26］提出普惠金融能提高金融效率与社会稳定，原因是普惠金融带来的风险主要是处于金融市场风险底端的机构层面上，其特点是大量的低收入群体客户只有有限的余额且交易量小，其风险可以通过一系列措施规避，所以对系统性风险的影响并不显著；王颖、陆磊（2012）［27］认为普惠金融的建设有助于优化金融资源配置，改善中小企业融资状况，促进金融稳定并实现整体盈利水平的提高。而通过总结格莱珉银行的实践经验，可以发现，尽管普惠金融业务交易成本高、无抵押物保障，但普惠金融服务对象金融需求强烈、信用程度较高，普惠金融的介入可以让这些群体的财务更加健康、未来生产生活更有保障、前景更好，减少了高利贷等非正规融资，降低了系统性风险。关于中国普惠金融与金融稳定，焦瑾璞（2014）［28］认为在有效的金融监管框架下，普惠金融和金融稳定之间存在正相关关系，特别是近些年来中国的金融体系积累的大量风险上移，应该通过发展大量小型金融机构和多元的金融产品，分散系统性金融风险，把风险控制在个别机构或区域。

另外，普惠金融本身具有促进公平的特征。关于与金融结构优化的关系，Sarma（2010）［29］在报告中提出：普惠金融促进了金融资源的有效配置，因此可以降低成本，此外获得适当的金融服务可以显著提高日常财务管理的效率；吴志远（2016）［30］提出普惠是着力于优化货币配置效率、增进投资效率、提升全要素生产率的效率型工具，是基于效率追求而派生出的公平（机会公平）结果。金融结构的优化带来的社会效率提升属于经济发展的一个重要方面，基于此角度，普惠金融有利于经济的发展。

（二）普惠金融的负面影响

普惠金融在其发展过程中，也逐渐暴露出了很多问题。有学者认为普惠金融对经济增长影响不显著甚至会阻碍经济增长，江春等人（2007）［31］利用中国的数据进行实证研究表明，信贷规模的增加不能改善社会公平，金融深化则在一定程度上扩大了社会差距，从而阻碍了经济的增长；李涛（2016）［32］通过实证分析发现：仅有投资资金来自银行的企业比率这一金融中介融资指标对世界各经济体的经济增长均有着稳健且显著的负面影响，其他普惠金融指标并没有稳健且显著的影响。

普惠金融的负面影响不仅体现在阻碍经济增长方面，美国次贷危机和印度小额贷款危机，还揭示了快速增长的金融包容性对金融稳定的冲击。Khan（2011）［33］指出，在某些情况下，金融包容会对金融稳定产生负面影响：第一，如果通过降低贷款标准来扩大对贫困人口的贷款覆盖将不利于金融稳定，次贷危机就是一个教训；第二，如果银行为了服务小微客户而将某些职能如贷款评估外包给其他机构，也会加大银行的声誉风险；第三，如果对微型金融机构监管不力，此类机构贷款的增加将会减弱整体的监管效力，增大金融体系的风险。De la Torre（2013）［34］则认为普惠金融的风险暴露是由于金融监管机构难以适应金融系统中未受管制部分的快速增长，从而影响到金融的整体稳定。较高的金融包容性往往会导致信贷量的快速扩张，而因此暴露的风险是难以监测和规避的，会对金融稳定形成挑战（Mehrotra，2014）［35］。Dabla（2015）［36］对现行普惠金融的主要形式——小额贷款服务进行了具体分析，认为更高的信贷可获得性有可能导致银行体系产生更多的不良贷款，对金融稳定性产生影响。另有部分学者的实证研究表明，普惠金融对金融稳定是否存在消极影响很大程度上依赖于外部制度环境。Sahay等（2015）［37］对跨国数据进行研究发现，在不同国家监管有效性存在巨大差异的情况下，金融包容水平的提高会对金融稳定产生不同的影响。那些金融监管水平较弱的国家，随着信贷可获得性的提高，风险准备金下降得更快，对金融稳定产生不利影响；相反，那些监管水平较强的国家，随着信贷可获得性的提高，有助于金融稳定。

总的来说，普惠金融对经济发展的影响有利有弊。建立与之相适应的制度和监管体系，才能发挥普惠金融的内在潜力，从而对国民经济的增长和结构优化带来正面影响。同时，它强调改善金融生态环境、促进经济社会和谐发展的机理，更是此前金融发展各分支理论较少涉足的。未来该领域学术研究的重点应该是完善“以普惠金融为代表的金融广度发展”的理论逻辑、实证检验各个维度的理论机理、考察理论框架的适用条件以及可能存在的负面效应等。

四、普惠金融的普惠性与商业性的冲突及均衡

普惠金融的早期依靠政策的扶持，发展较为顺利，但其为实现减贫目标而带来的成本过高问题逐渐暴露，即“普惠性”和“商业性”难以均衡的内生性问题。下面分别就普惠金融的“普惠性”和“商业性”进行探讨，并对两者间的冲突和均衡作简要总结。

（一）普惠金融的普惠性

普惠金融诞生之初是为了消除传统金融体系中存在的排斥现象，其“普惠性”可以克服边缘化所导致的向部分群体提供金融服务的障碍，从而达到减贫的目的。Beck等人（2012）［38］利用跨国数据进行回归分析发现，促进普惠金融能实现收入公平、减少贫困，且金融体系越发达，收入不公平下降和贫困减少越快。Demirguc-Kunt等（2012）［39］在世界银行报告中提出，普惠金融可以增加贫困群体的储蓄和借款数量，使他们得以积累资本、提升个人信用，逐步脱离贫困。也有学者从金融产品角度论证普惠金融对减贫的意义，如使用贷款或储蓄可以增加消费、抵御健康问题冲击，或者帮助家庭购买耐用品、改善居住条件、支付教育费用等，保险等金融产品则有助于帮助穷人管理风险（Collins et.al，2009）［40］。

另外，“普惠性”还可以表现在保护金融消费者方面，Honohan （2008）［41］利用跨国数据进行回归后发现，促进普惠金融能使小企业和穷人更好地利用投资机会，充分实现自我保护。而根据世界银行2013年的报告：现行普惠金融缺乏强有力的金融消费者保护，普惠金融发展所带来的对经济增长的积极作用可能会严重削弱。

（二）普惠金融的商业可持续性

早期学者曾对普惠金融的有效性产生过质疑，认为普惠金融在全球的广泛流行是为了缓解社会矛盾、减少社会不公平而产生的，需要投入大量的补贴以维持金融可获得性（Marcus Taylor，2012）［42］。 从 20 世纪 90 年代开始，带有商业性的微型金融成为了普惠金融的主要形式 （World Bank，2008）［43］，“商业性”看似与“普惠性”相悖，但其是普惠金融长期有效运行的保障。Mehrotra等人（2009）［44］认为，普惠金融要以可负担的成本向那些受金融排斥的弱势群体和低收入阶层提供金融服务，强调要付出一定成本。在Kalpana（2005）［45］的研究中，有些小微信贷机构将贷款发放给看似有效“创业女性”，却忽视了其客户缺少专业技能和面对市场的实际竞争力，导致了低收入群体虽然能享受金融服务但无法改善自身状况的窘境。Diniz等人（2011）［46］也认为普惠金融虽会带来一定的经济促进作用，但对低收入群体放贷时会存在高风险，导致低收入人口过度负债等问题。Kaboski等人（2012）［47］对泰国开展“百万泰铢乡村基金计划”的数据进行分析后得出，由于缺乏对商业可持续性的考虑，依赖于政府单方面的政策扶持，造成了该计划的成本远高于收益，而减贫效果并不显著。在理论上，普惠金融能够带来减贫效果，提高低收入人群效用，而正规金融扩张须考虑各方面带来的成本，尤其是在民间金融盛行的国家。故普惠金融的推行不能忽视成本，也要强调商业可持续性。

（三）普惠性与商业性的冲突及均衡

Banerjee（2011）［48］提出，小额信贷等普惠金融形式在未来较长时期，是解决贫困问题的唯一方法，普惠金融的发展是绝不可能脱离其社会减贫目标而存在的。但Mersland（2010）［49］等人通过对现行小微信贷企业的模式研究，发现部分小微信贷企业开始以利益最大化为目标，即出现了“使命漂移”的现象。针对该现象，尤努斯在2014年中国小额信贷峰会上发言指出：普惠金融类小额信贷的一个重点要素是帮助那些贫穷的人从贫穷中脱离出来，但在实际运行过程中，出现了“商业性小微信贷”和“社会性小微信贷”两种分化，前者已经背离了普惠金融的目标，后者才是值得倡导的模式。可以明确的是，普惠金融的发展应该以消除贫困的社会任务为首要目标，辅之以可持续性的商业化，以减少金融服务成本为发展重点，提高小微信贷企业的“存活率”，从而兼顾“普惠性”和“商业性”。

五、对中国的政策启示

从上述研究可以看出，普惠金融的本质是发展问题⑦。虽然在学术界，普惠金融至今尚未形成一套成熟的经济理论，但它一直被视为可以解决贫困问题、促进经济增长、实现包容性社会的一种重要机制（Easterly，2006）［50］。建立一个惠及所有民众的金融体系，既需要拓展广度，也需要拓展深度，其对经济增长和结构优化的促进作用是值得肯定的，而对金融稳定的负面影响则需要通过外部制度建设来进行规避。另外，普惠金融发展要解决的重点是“普惠性”和“商业性”难以均衡的内生性问题，始终强调以消除贫困为首要目标，兼顾商业可持续性。

中国发展普惠金融面临着“新常态”下结构调整、鼓励创新、扶持中小企业发展等机遇，同时也面临着较大挑战，如缺少早期小微信贷和微型金融的实践基础，传统金融机构（大型商业银行）为主体的金融机构难以有效支持普惠金融的发展，且我国经济发展程度在地域上存在很大的差距，造成的金融排斥程度较高，提升金融包容性的任务更为艰巨。因此，更好普及与发展普惠金融，需要在如下几方面进一步努力。

（一）应注重顶层设计在普惠金融发展中的作用

顶层设计的构建既能彰显一国实施普惠金融的坚定决心与务实态度，也能推动本国的普惠金融框架与国际标准接轨，从而融入全球普惠金融实践主流，进一步提升本国的经济增长区域与全球影响力。墨西哥和巴西两国开展普惠金融工作起步较早，2011年墨西哥成立了普惠金融国家委员会（CONAIF），制定并实施普惠金融国家规划，设定中长期目标，在联邦、州、地市层面制定和执行普惠金融政策，参与金融知识教育的合作，推动普惠金融监管框架作必要改革；同年，巴西成立全国普惠金融委员会（PNIF），该委员会工作目标是在全国提供适当的普惠金融服务［51］。

焦瑾璞（2014）［52］提出，我国普惠金融尚未形成整体战略规划并且缺乏顶层设计，在统一探索构建国际普惠金融战略规划的同时，也要从国家层面考虑构建战略规划。2015年1月，银监会新设普惠金融部⑧，负责推进银行业普惠金融工作，但仅限于对银行、融资性担保机构、小贷和网贷业务的监管，尚未形成有效规模。2016年年初，国务院印发的《推进普惠金融发展规划（2016-2020年）》也再次强调顶层设计。因此，我国可借鉴国际经验，完善普惠金融“顶层”设计，专门成立“普惠金融委员会”或在货币当局内部专门设立普惠金融部门，统一布局，营造一个让金融机构实现商业可持续的政策环境。

（二）合理强调金融稳定，监管要做到宽严结合

在发展普惠金融的过程中，监管易陷入过度强调金融稳定、防范金融风险的误区，从而导致非自愿金融排斥的增加，特别是在监管政策收紧时，金融机构倾向于限制低收入人群获得金融服务，这样一来有悖于普惠金融的扶贫初衷。

Dittus和Klein（2011）［53］曾指出，应根据不同金融服务和创新的风险属性来设计不同的监管规则。而中国经济长期存在地区发展不均衡现象，在《北京大学数字普惠金融指数（2011-2015年）》报告⑨中，作者通过综合省级、城市和县域三个层级的数字普惠金融数据建立指标，分析后得出数字普惠金融存在较大的地区差异。故为了支持我国普惠金融发展，在现行金融监管和宏观调控政策中应加入一些差异化扶持措施，以应对目前中西部落后地区金融服务不足的情况。另外，监管部门还应积极探索普惠金融差异化的监管技术和制度，通过宽严相济的差别化监管，引导各类金融机构主动提供普惠金融服务。星焱（2016）［54］提出普惠金融存在不同的发展阶段，应采取不同的干预政策。我国尚处于普惠金融发展的初级阶段，应采用外生手段进行引导，设置分层监管结构，在宏观调控方面要求政府部门健全财政、货币监管政策，建立有利于金融服务渠道建设的财税支持政策体系；而微观调整上需要各地区因地制宜制定和完善相关普惠金融管理条例，明确从事小额信贷业务的组织或机构的定位。

（三）推广基层金融服务的同时，更要保护金融消费者权益

普惠金融的核心之举就是提高金融服务覆盖率，不仅要求传统金融机构实现银行物理网点和保险服务深入基层，完善偏远地区和贫困地区的机构建设，也鼓励新型小额贷款、微型金融机构利用自身优势，建立起贴近社区，服务“三农”、小微企业和低收入群体的各类型服务设施。另外，在不具备设立物理网点条件的边远贫困且金融机构空白地区，姜丽明（2014）［55］提出可以借鉴肯尼亚手机银行和巴西代理银行的实践经验，创新性地以技术手段代替传统物理网点，以免除铺设物理网点的高成本。

完善普惠金融基层建设后，应当开展金融知识宣传活动，提高基层网点和服务的利用效率，而更重要的是各项普惠金融政策要与金融消费者教育和权益保护紧密结合。胡文涛（2015）［56］认为我国成年人正规金融机构账户拥有率较高，宜通过降低费用等方式保障金融消费者对账户的权利，同时积极推进多元化金融服务、采取要求金融机构承担一定社会责任等措施，使弱势群体享有切实的金融交易权。周小川在全国政协十二届四次会议上⑩强调了金融消费者权益的保护，金融教育有助于提升消费者的风险意识和自我保护能力，而金融机构应当重视金融消费者需求的多元性与差异性，积极支持欠发达地区和低收入群体等获得必要、及时的基本金融产品和服务。

（四）推动普惠金融多元发展，把握传统普惠金融行业的转型

单一的基础服务并不能满足消费者日益增长的金融需求，始终追求创新和多元化的发展，才是普惠金融的前进动力。近年来，新兴的数字普惠金融缓解了过去融资难、融资贵的状况，为普惠金融提供了新的载体和丰富的金融资源。许英杰（2014）［57］提出近年来我国普惠金融的产品服务和商业模式虽有了很大的提升，但单一、大银行主导的金融结构没有发生根本改变，金融机构创新能力和国际竞争力仍显不足。所以，改革重点应落在传统普惠金融方面，发挥市场在金融资源配置中的决定性作用，推进利率市场化改革并借助存款保险制度，使有真实需求的个人和企业能够以合理的价格、方便及时和有尊严地获取全面的、高质量的金融服务。结合传统金融机构的资源优势和人才优势，鼓励商业银行设立小微企业贷款专营机构；允许不同类型的企业法人和自然人投资参与新型微型金融机构，激发民间资本活力。

（五）可依托互联网技术解决成本问题，但不能忽视对其管控

随着移动互联网大数据、云计算、智能终端等数字技术的发展，区块链技术的引入，为普惠金融服务提供了新思路。谢平（2012）等［58］认为互联网金融因为拓展了交易可能性边界，服务了大量不被传统金融覆盖的人群，表现出“长尾”特征。互联网平台降低了交易成本和运营成本，提高了资金融通效率，打破了传统金融的局限，能够通过整合大众、小额的资金需求形成规模优势，这与普惠金融的发展内核是相契合的。另外，互联网金融借助技术与机制优势，拓展了金融服务的广度和宽度。大数据技术的应用，确保了普惠金融的可持续性，且互联网金融天然的“民主性”，是践行普惠金融进而实现我国金融民主化发展方向的最佳路径。2016年，北京大学发布课题报告《数字科技推动普惠金融》⑪中指出，以上海和西藏为例，2011年两者的差距是5倍，而现在这个差异已经下降到1.5倍。该报告认为，地、县两级的分指数也都证实了数字普惠金融地区差异迅速缩小，该数据也说明了互联网金融能够缓解传统金融体系地区发展不平衡的问题，进一步推进了普惠金融的扶贫目标，而其低成本的推广也兼顾了商业可持续性，很好地解决了普惠金融的这一内生矛盾。

我国互联网金融正处于高速上升阶段，对普惠金融的发展甚至整体经济的促进作用是显著的，同时带来的问题也不容小觑。丁杰（2015）［59］提出，我国互联网金融在发展过程中无法克服自身的逐利性，出现了目标偏移和投资歧视，甚至存在融资成本高于传统金融产品的现象，与普惠金融目标严重相悖。故现阶段的主要任务是发挥大数据在风险控制中的作用，解决信息泄露导致的金融信息保密权、网络交易引起的金融财产权保障等问题，以金融创新实现对传统金融的差异化和补充化，划定互联网金融边界，优化互联网金融生态，结合信息技术解决传统服务困境，为促进普惠金融的良性发展而努力。

注释：

① 杨志玖：《关于中国封建社会土地所有制的理论和史实问题的一般考察》，《陋室文存》，中华书局出版社，2002年版。

②2015年3月5日，在第十二届全国人民代表大会第三次会议上，国务院总理李克强所作的政府工作报告。

③2010年发生在印度南部安德拉邦的、由小额贷款引发的经济危机。

④2001年在泰国开始实施，是世界上最大的、由国家主导的普惠金融项目之一。

⑤始于2001年，具体做法为政府要求国内商业银行每年从税前利润中提留10%作为储备基金，进行SMEs的股权投资。

⑥2005年，中国小额信贷联盟开展“国际小额信贷年”推广时所用的宣传标语。

⑦希勒曾提出金融民主化概念，与本文所讲的普惠金融一脉相通，都认为金融应更广泛地渗入到民众生活中去，赋予民众平等参与和获得金融体系的权利。它们的不同在于普惠金融主要从满足金融需求角度强调为社会各阶层和群体提供适当有效金融服务。参见希勒：《金融与好的社会》，中信出版社，2012年12月版。

⑧银监会2015年1月20日宣布进行机构调整：新设普惠金融部，涉及原银监会二部的小企业办、合作部的农村金融服务监管处、融资性担保部及新成立的小贷公司协会、网贷业务（指P2P）等。

⑨2016年7月30日，在第三届互联网金融外滩峰会上发布。

⑩2016年3月在北京召开。

⑪ 2016年11月11日，在北京大学互联网金融研究中心举办的首届年会上发布。

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