中国互联网公益捐赠监管体制的多维度解析——基于整体性治理视角

朱 虹 吴 楠，2

（1.徐州医科大学 江苏 徐州 221004；2.中共中央党校研究生院 北京 100091）

中国互联网公益捐赠监管体制的多维度解析
——基于整体性治理视角

朱 虹1吴 楠1，2

（1.徐州医科大学 江苏 徐州 221004；2.中共中央党校研究生院 北京 100091）

本文从网络募捐主体间价值链、网络募捐全过程和监管主体利益关系三个维度，探讨我国网络募捐监管体制特征、相关流程的主体特征、危害产生机理等内容，并提出了有助于推动我国网络募捐监管体制整体性革新的四位一体治理要点。

网络募捐 多维度 整体性治理 监管

近年来随着互联网+的蓬勃发展，网络募捐开始走入公众视野。从微博到朋友圈，从淘宝公益到腾讯公益，人们只需动动手指，就能轻松获取求助信息，完成爱心捐赠。网络募捐凭借门槛低、互动强、传播快等特点，已逐渐成为最活跃、最高效的慈善活动方式之一。然而网络募捐在方便大众参与慈善活动的同时，也频频出现利用网络“骗捐”、“诈捐”、“爱心被坑”等现象，这客观上削弱了网络募捐的公信力，甚至动摇了整个慈善事业可持续发展的根基，因此，互联网时代下探寻网络募捐监管和可持续发展之道就变得尤为重要。本文拟从募捐主体间的价值链、网络募捐全过程和监管主体利益关系三个维度，探讨我国网络募捐市场博弈状态、危害产生机理、相关监管部门的合作特征、非合作困境，并提出了有助于推动我国网络募捐监管体制整体性革新的四位一体治理要点。

一、基于价值链的网络募捐监管体制分析

整体性治理下的网络募捐包含网络慈善组织、捐赠者、监管部门以及网络平台等多方主体，这些募捐主体基于自身价值认同偏好与供给能力不断调整在网络募捐中的参与方式，对整体网络募捐监管产生复杂影响。

（一）价值链视角下相关主体监管特征

价值链视角下的网络慈善组织内部监管特征。在网络捐赠模式中，网络慈善组织为实现组织使命，推动社会公益，在网上为特定慈善项目筹集资源，并且将筹集到的资源依据最初慈善项目目标进行合理分配，整个过程接受社会公众、政府部门、舆论媒体的监督，是维系整个捐赠模式顺利运行的关键。网络慈善组织从业行为内部监管受到其规模与组织、慈善捐赠市场发育程度、外部监管介入力度、监管体系完整程度、社会结构等影响。具体而言其内部监督机制分两个层面发挥作用：一是慈善组织从业主体的内在品性修养，二是慈善组织内部的自律机制。近些年系列慈善丑闻之后，为应对慈善危机，我国网络慈善组织加强了网络自律的力度，采取了诸如对官方网站大幅改版，加大网络信息披露力度，设置慈善论坛，展开互动对话等措施，但仍存在信息披露规范性、及时性较差、财务信息披露完整性和质量不高、回应与整改能力有待加强等问题。

价值链视角下的政府监管特征。政府作为社会管理主体，应为网络募捐提供良好的公共服务，其中包括网络公益环境的塑造和网络公益行为的监管。网络公益环境主要指网络公益管理体制制度安排和相关的政策法规安排。目前我国还没有针对网络募捐的相关管理规定，相关的立法工作更是空缺。在具体实践中，政府在监管主体、监管目标、监管力量、监管手段等方面也出现投入不足，虚监、弱监、漏监的情况。

价值链视角下的社会公众监管特征。近年来，广大公众不断通过微信、微博、论坛等进行网络慈善监督，对推动网络慈善信息公开起到一定积极作用。但由于网民人数众多，缺少监督，因此网络表达较情绪化和感性化，具有明显的非理性色彩。一些网民在揭露慈善丑闻时，使用一些极端术语，甚至出现攻击性、侮辱性言论，严重侵犯了当事人的合法权益。不仅如此，众生喧哗的监督，往往缺乏与政府监管、司法监管、行业自律的有力配合和回应，监管的效力亟待增强。

价值链视角下的行业监管特征。行业自律是网络慈善良性发展的重要前提。我国目前尚未形成统一的网络公益行业组织及网络公益行业行为规范和职业准则。网络募捐者素质良莠不齐，其网络募捐行为得不到有效规范和约束，对于网友个人发起的网络募捐，尤其是虚假网络募捐行为无法起到制约和惩罚效果。

（二）价值链视角下相关主体的博弈分析

由于各利益主体的利益诉求不同，不可避免会造成利益冲突和博弈，网络募捐的发展实质上是其利益相关者不断进行博弈的过程。借助博弈论，分析网络募捐核心利益相关者之间相互博弈的方式、过程及结果，揭示网络募捐发展演化的轨迹。

网络公益组织与捐赠者的博弈。博弈论强调各利益主体之间的互动性，在整个过程中包括博弈主体、博弈策略、博弈收益等方面。信息是影响博弈结果的最重要因素，掌握的信息量越大越能主导博弈过程。在网络募捐过程中，网络公益组织往往比募捐者掌握更多的信息。如果网络公益组织和捐赠者都追求社会公共利益最大化，为实现公益目标而进行活动，那么就会形成以社会为导向，以公共利益为基点的约束机制，网络公益组织与捐赠者之间呈现积极的合作博弈。如果网络公益组织的理性经济人属性过强，凭借信息、平台等资源优势，网络公益组织就会自觉不自觉地以追求自我利益为导向，做出偏离组织宗旨，有损组织名誉的行为，部门利益与社会公益之间的对抗使得公益组织与捐赠者之间呈现非合作博弈，公众对公益组织的信任感减少，不仅影响了此类网络公益组织自身的发展而且损害中国公益组织的公信力，导致大众对整个中国公益行业失去信心。网络公益组织与募捐者之间的博弈从实质上看主要涉及两个问题：第一，网络募捐的中心问题，建立良好的自律机制，奠定网络公益组织社会责任发育基础；第二，加强外部的他律机制，推进网络公益组织行业使命的担当。因此，一方面应通过制度设计对公益组织行为进行规制，达到自律的目的，另一方面应建立健全社会监督体系，加强外部他律，形成对网络公益组织的正向压力机制。

网络公益组织与监管部门的博弈。伴随着互联网的发展，我国公益慈善格局发生巨大变化。一方面越来越多的实体公益组织将网络应用于募捐过程；另一方面许多直接依托网络的公益组织应运而生，网络募捐成为新的捐赠途径。然而由于我国法律体系中针对网络公益组织的立法还不完善，一些网络公益组织在民政部门的限制下，根本没有办法成为合法的民间组织，身份的模糊不清不仅不利于公益活动的开展，而且也使一些假借公益之名行非法活动之实的组织钻了法律空子。

当前我国对合法注册的网络公益组织实行的是双重管理体制，即登记管理机关和业务主管部门共同对网络公益组织进行监管。分散的监管责任回避了登记管理机关和网络公益组织的直接冲突，使得网络公益组织在登记注册成为合法组织之前，必须首先成为政府所属的一定职能机构所需要和能够控制的对象，因此，经政府选择而合法成立的网络公益组织必须首先满足政府部门的需要，把实现政府利益放在第一位。而业务主管部门往往具有干预网络公益组织的权力，从而使网络公益组织的目标和运行尽可能与业务主管部门相一致。由于业务主管部门与网络公益组织的运转逻辑是不一致的，当业务主管部门的过度介入严重影响到网络慈善组织对政府的协助作用时，可能会放松对其的管制。

捐赠者与受赠者的行为博弈。分析捐赠者与受赠人的行为博弈，这里借用美国经济学家米尔顿·弗里德曼的分析方法。他在分析福利国家的谬论时，将消费行为分为四类：Ⅰ类指的是你为自己花自己的钱，在这类消费行为中，消费者具有强烈的愿望——既要省钱，又要使每一分钱花得尽可能合算。Ⅱ类指的是你为别人花你的钱，这时消费者并不没有强烈的省钱愿望，但希望能花得最划算。Ⅲ类指的是你为你自己花别人的钱，这时消费者没有强烈的愿望要少花些钱。Ⅳ类指的是你为另一个人花别人的钱，在这种情况下，你也不会想省钱。[1]受赠者接受捐赠者的捐赠是为自己的需要花别人的钱，归为Ⅲ类，公益组织接受捐赠主体的捐赠是为别人的需要花别人的钱，归为Ⅳ类，这两类都有一个共同特点，即花别人的钱，“消费”行为都不同程度地靠良心，而不存在强烈的自我约束内在机制。如果受赠者与捐赠者都能够严格执行公益捐赠法，那么双方关系是合作博弈，能够促进个人利益与公共利益的增长。然而“拿别人钱的引诱力是强烈的”，在外部监督机制薄弱情况下，Ⅲ类Ⅳ类行为很容易腐化受赠者，并导致包括资产转移、花钱浪费不求效果、征税欺诈、额外报酬等不正当行为，双方形成非合作博弈。

（三）价值链视角下的网络募捐行为监管

基于上述博弈结果可知：如果政府对网络公益组织放任自流，那么网络公益组织第Ⅳ类行为特点决定，它必然存在违规操作动机；如果政府对网络公益组织完全控制，那么原来意义上的公益组织则消亡。现实情况是，网络公益组织存在的必要性和重要性要求其自身与政府的关系应介于上述两种情况之间，即要求政府适当介入。政府的介入力度、管理方式、管理手段与监管效果呈正向关联。当然，面对当前数量庞大、日益复杂的网络募捐发展态势，网络募捐的规范发展还需要强大的社会监督。一是，行业内部的有效监督，政府可以引导网络公益组织成立行业协会，由行业协会制定网络公益募捐行为规范及其行为准则，并将监测到的数据、问题和对策通过政府网站或影响较大的报刊向全社会发布，使网络公益的发展真正能够按照政府的意图，实际是围绕社会治理的公共目标健康、有序发展。二是，充分发挥新闻媒体和社会舆论的监督、警示作用，及时对网络募捐过程中种种违法违规行为进行曝光，同时加强诚信与维权宣传，营造有力的舆论监督氛围。

二、基于全过程的网络募捐监管体制分析

网络募捐从募捐主体资格确立到善款余额处理，需要一个长且复杂的监管链条，这个链条上的每一个环节都可能成为诱发网络募捐行为失范的关键节点。诱发募捐行为失范的危害因素随着网络的瞬时传递，像蝴蝶效应一样不断聚集和扩大，最终酿成网络公共事件发生。

（一）全过程视角下的相关主体特征。网络募捐是由一个完整的行动系统构成，捐赠者、受赠者以及网络募捐发起人是其基本组成要素。网络募捐首先需要捐赠的主体即募捐者，募捐者大多基于对捐赠对象的一种情感，即价值情感捐赠，或者是基于利益驱动的理性捐赠。捐赠对象即受赠者，分为个人或组织等，由于目前缺少网络募捐求助信息可信度考量机制，导致一些骗捐者制造虚假求助信息，或者真正需要帮助的人由于网友对募捐信息真实性的质疑而陷入人肉搜索中，最终演变成网络公共事件。网络募捐发起人可以是公益组织、个人或媒体等，目前我国对网络募捐发起人主体资格缺乏法律规范，因此募捐的发起者较为随意，具有即时性和偶时性等特点。

（二）全过程视角下的危害产生机理。由于网络募捐发起的相对随意，对其整个过程进行监督与控制存在很大难度。本文认为，从募捐主体资格确立——信息发布——项目执行——信息反馈——余额处理，既是网络募捐规范与否的执行过程，也是整个网络公益行业风险管理能力的形成过程。网络募捐安全涉及多个部门、多个环节、多个主体，而长效保障网络募捐的安全需要各个部门、各个主体、各个环节紧密协作、系统监管、多管齐下共同来保障。

（三）全过程视角下的网络募捐监管要点。为实现网络募捐风险识别、评价、管理等基本监管预控功能，需加强网络募捐监管技术手段、整合监管职能、拓宽监管内涵。网络募捐监管技术手段囊括对募捐链条上所有可能存在的漏洞及缺陷进行辨别与评估，并给出有效的防范与控制措施。整合监管职能要求对现有监管体系进行重新梳理，克服监管缺失、监管不力、监管冲突等问题，提升监管效率。拓宽监管内涵是将社会化监管纳入网络募捐监管体系，构建一个多层次、多角度、多主体的监管体系，建立制度化的信息沟通渠道，以应对复杂的网络募捐现象。

三、基于利益关系的网络募捐监管体制探析

各监管部门间的利益关系是导致网络募捐行为失范的原因之一。

（一）基于利益关系的各监管部门合作特征。其一，现行的双重管理体制，看似分工明确，各司其职，实质许多环节重复审查，缺乏分工。网络公益募捐监管部门间协调的不确定性和监管界限的模糊性，导致出现“有利可图的争着去管，无利可图的无人爱管”的现象，这就为机会主义行为留下了空间。其二，针对数目庞大、种类繁多的网络公益组织，目前采取多元登记管理主体，这种多元化的登记管理使得部门之间缺乏沟通、口径不一。为争夺本部门的自主权和管辖范围，部门间抑制合作，出现自我保护的本位主义行为。而业务主管部门则分布在各行各业，彼此间有割不断的经济利益关系，监管也经常处于非正常状态。

（二）利益关系视角下监管部门非合作困境。由于各监管主体的有限理性及与外部性相关的运行成本，各监管主体在不稳定合作状态中均不能凭借一己之力改变网络公益监管效果。现行监管体制将导致网络募捐监管经常性陷入一系列非合作困境中。

非合作困境1：职责范围模糊。在现行监管实践中，对网络公益组织的准入与退出以登记管理机关为主，业务主管部门协助，其余包括日常运作、建立落实管理制度等以业务主管单位为主，这样，担负主要执法任务的登记管理部门，平添了不断与业务主管部门协商的执法成本，也就是说，两个管理主体在监管目标上都无法很好地指认出它必须担负的职责。职责表述的不具象、职责边界的模糊不清，扭曲了相关部门的量裁空间，增大了机会主义行为产生的几率。

非合作困境2：整体约束不当。推进监管部门间合作，除需要具体的制度和程序保障，还需要科学合理的激励机制并最大限度降低合作运行成本。现有监管奉行多部门分环节监管，既缺乏强制合作的制度约束，也缺少自愿协作的激励机制，合作方式选择也缺乏理性。

非合作困境3：缺乏协商机制。多元主体共同参与的网络公益监管互动协商机制尚未形成。多重监管主体分属不同的行政管理体系，具有独立的政治地位，各自为政，相互分割，彼此之间缺乏沟通，由于利益的关系，部门之间在寻求合作的过程中常会出现一些困境。

非合作困境4：合作关系“亚健康”。具有环节化的网络募捐监管特点使得部门监管碎片化，每个部门都不愿意其他部门介入本部门的监管领域，对本部门的自主权和管辖范围都具有自我保护的本位主义行为，这种本位主义行为使得监管部门间天然地倾向于不合作，合作联系主要靠行政主导。

（三）利益关系视角下的网络募捐监管要点。网络募捐监管“碎片化”和“合作困境”是网络公益治理的难题。要突破部门间监管的合作困境，可从提高组织间信任持久性、合作规范性、沟通有效性三个方面破解。组织间信任是有效治理网络公益组织的重要决定因素之一。它不仅有利于促进资源共享、减少彼此冲突，形成积极合作氛围；而且它能减少监管活动所面临的不确定性，从而减少可能产生的机会主义行为。合作规范是降低网络募捐风险的盾牌。从现实情况看，岗责不清晰、措施不得力、技术不完善、执行不到位等机制、手段方面的因素使监管部门承担较大的风险。而按照合作规范思路开展监管工作，风险因素可以得到有效控制，监管风险由个人应对转变为机制应对。合作规范是监管部门将共同认可的监管资源、监管方式理性均衡地交换，它从侧面强调了整体性治理对监管部门间利益的合理分配。网络募捐是一个有机整体，需要各部门相互协调弥补不足，在实际操作中，却缺少这种普遍认可的沟通协商机制，导致各监管部门陷入集体合作困境而参与动力不足。为破解这一困境，提高合作动力，有必要建立各监管部门间有效沟通与协商机制，该制度既包括正式的沟通制度也包括非正式的交流途径。

四、网络募捐监管体制的整体性治理要点

综上所述，要全面有效应对来自全过程监管和监管主体合作困境等引发的多维度问题是一项复杂的系统工程，需要构建多层次相互关联的整体性治理框架。该框架包括：整合治理结构、整合多元监管信息、协调部门间利益冲突、整合行动问责四个方面。

（一）整合治理结构。当前我国对网络公益实行双重管理体制，即登记管理机关和业务主管部门共同对网络公益组织实施管理。不可否认，双重管理体制在我国具有一定的合理性，它明确了政府的主导行为，规范了网络公益组织活动与发展的方向。但从提高网络公益组织监管水平的角度来看，现行管理体制至少存在两个方面的内在缺陷：一是监管分散，无法处理好各监管部门间的协调问题；二是无法有效应对网络时代公众募捐的风险保障需求。而西方整体性治理理论给我们提供了一个网络募捐治理的新视角。根据希克斯的定义，整体性治理就是以信息技术为手段，以破解“碎片化”为导向，以整合、协调为核心，对治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等碎片化问题进行有机协调与整合，不断从分散走向集中，从部分走向整体，从碎片走向整合，为公众提供无缝隙公共服务的整体性治理图式。[2]整体性治理模式的兴起，对于改善当前网络募捐监管治理的“碎片化”有着重要的启示作用。在网络募捐监管中，网络募捐是一个从募捐主体资格确立到善款余额处理非常连贯的无缝化过程，现阶段多部门分环节监管体制把这种连续性割裂开来。借鉴整体性治理理论，构建相对稳定的整体性治理组织结构，能够在一定程度上应对目前存在的问题。在整体模式中，整合职权体系、运行预算、人事管理、信息系统等多个方面，打破各个部门信息资源层级束缚，实现跨部门协作，形成网状的整体监管模式，实现1+1＞2系统功能综合，实现网络募捐监管的无缝化监管。

（二）整合多元监管信息。在国家立法尚未完善，对网络募捐的监管应立足现状，在分类管理、主体责任明确的基础上，充分利用现代信息网络技术建立跨部门的信息交流机制，以便监管主体责任顺利移交。具体而言，对于民政部门登记在案的网络公益组织，作为监管主体的民政部门、业务主管部门应与网监部门建立长效沟通机制。由民政部门提供登记在案的网络公益组织的主要信息，网监部门则对这些网络公益组织进行专门管理，并与民政部门保持信息畅通。对于大部分没有合法登记，完全依托网络平台形成的网络公益组织，网监部门在保障言论自由基础上进行不良言论管控，并将有关情况向民政等主管部门通报。民政等主管部门在符合相关法律法规的前提下进行正确引导和主动扶持。

（三）整合行动问责。积极有效的网络募捐监管问责制度需要明确监管主体承担的责任与问责标准和依据。在我国网络公益治理的实际执行过程中，整合监管部门间互相推诿、扯皮现象时，往往容易出现直接责任承担主体不明确、连带责任承担主体很难下结论的现象。鉴于此，我国网络募捐监管整体性治理所面临的严峻现实考验是如何在纵向责任、横向责任以及协调性之间实现可控性与效率的平衡，并且尽快建立和完善可能恶化该平衡的相应问责办法、标准、政策和法规。

（四）协调部门间利益冲突。整体性治理核心目的在于跨越部门边界，整合各自独立的资源，实现公共价值。然而整体性治理需要众多的人员和机构合作，因而无法避免他们的互利性。马克思曾说过：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益相关。”[3]整体监管模式的有效性与参与部门间利益关系的紧密程度有很大关联。事实上，这种关联紧迫与否将决定这些监管部门与其他部门协调、合作的深度和广度。鉴于此，协调网络募捐各监管部门、机构的利益，甚至将这种内涵扩展至第三方社会监管机构，将是我国网络募捐监管体制整体性治理需要应对的主要内容。

五、结论

本文基于整体性治理理论的视角，从监管主体间的价值链、网络募捐涉及的全过程和监管主体间的利益关系三个维度，运用多维解析的方法对我国网络募捐监管系统进行了全方位解析，提出了我国网络募捐监管体制整体性革新的四位一体要点，即“三个整合一个协调”。本文研究表明：当前我国网络募捐监管面临监管分散、效率不高、利益相关者关联复杂的整体性问题，需加强法治建设与网络环境维护，结合社会监管主体，平衡信息不对称关系，打通信息传递渠道，拓宽信息来源、全局协调监管职责、监管范围与监管内涵。

［1］［美］米尔顿·弗里德曼.自由选择［M］.张琦译.北京：机械工业出版社，2008.

［2］史云贵，周芸.整体性治理：梳理、反思与趋势［J］.天津行政学院学报，2014.

［3］马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集（第1卷）［M］.北京：人民出版社，1956.

D922.182；C913.7

A

1007-9106（2017）011-0104-05

* 本文为江苏高校哲学社会科学研究资助项目（2014SJB412）；徐州医科大学振兴计划项目资助。

朱虹（1975—），女，徐州医科大学副教授，哲学博士，研究方向为政治哲学；吴楠（1977—），男，徐州医科大学副教授，中共中央党校博士后，研究方向为经济哲学。