中职免学费政策演进特征、存在问题与对策研究

葛涛

摘要：江苏省中职免学费政策演进过程具有惠及面逐步扩大、补贴额度不断加大和助困功能愈发凸显等特征。免学费政策实施中存在政策导向作用不显著、流失学生学籍管理存在漏洞和争抢生源等问题。改善职业教育环境、完善中职免学费财政补助机制和规范中职学籍异动管理等不失为解决问题良策。

关键词：中职免学费政策；特征；问题；对策

中图分类号：G710 文献标志码：A 文章编号：1673-9094-（2016）11C-0063-06

大力发展中等职业教育，是济国、济民、济教的好政策。中等职业教育免学费政策是继免除城乡义务教育阶段学生学杂费之后，我国教育发展史上的又一伟大壮举，具有里程碑意义。江苏作为教育强省和大省，率先建立了以免学费、国家助学金为主，校内奖助学金、顶岗实习等为辅的中职资助政策体系，受到省内外一致好评。为了调查江苏省中职免学费政策的实施成效，课题组基于江苏实践模式，就某些具体问题展开了调查与思考。

一、江苏省中职免学费政策的演进特征

（一）免学费政策的惠及面逐步扩大

2009年12月以来，随着国家一系列关于中职免学费政策的颁布，江苏省为进一步在全省范围贯彻落实中职免学费政策，率先制订和发布了相关政策的实施细则。

2010年3月10日，江苏省财政厅、省发改委、省教育厅、省人力资源和社会保障厅联合发布《江苏省中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生免收学费实施办法（试行）》（苏财规[2010]3号），决定从2009年秋季学期起，对公办中等职业学校全日制正式学籍一、二、三年级在校生中农村家庭经济困难学生和涉农专业学生（艺术类相关表演专业学生除外）免收学费，其中享受免学费政策的农村家庭经济困难学生，按扣除涉农专业学生后在校生的5%确定。

2011年1月10日，江苏省财政厅发布《江苏进一步加大中职免学费力度的通知》，提出从2010年秋季学期起，将城市家庭经济困难学生纳入中等职业学校免学费范围，并将比例从之前按扣除涉农专业学生后在校生的5%提高到了6%。

2012年12月19日，江苏省财政厅、省发改委、省教育厅及省人力资源和社会保障厅联合发布《关于扩大中等职业教育免学费政策范围进一步完善国家助学金制度的实施办法（试行）》（苏财规[2012]36號），对免学费政策范围和标准进一步明确：从2012年秋季学期起，公办中等职业学校全日制正式学籍一、二、三年级在校生免除学费（艺术类相关表演专业学生除外）；公办中等职业学校非全日制正式学籍一、二年级在校生中涉农专业学生免除学费；民办中等职业学校就读的一、二、三年级学生，按照同类型同专业公办中等职业学校学费标准免除学费。

由此可见，江苏省中职免学费政策先从农村家庭经济困难学生和涉农专业开始，逐步涵盖到城市家庭经济困难学生，最后扩大到除艺术类相关表演专业外的所有全日制中职学生，范围和惠及面逐步扩大，资助力度在全国位居前列。

（二）免学费补贴额度不断加大

2012年10月，财政部、国家发展改革委、教育部和人力资源社会保障部联合发布《关于扩大中等职业教育免学费政策范围进一步完善国家助学金制度的意见》（财教〔2012〕376号），明确扩大后中等职业教育免学费标准为每生每年2000元，各地出台的中等职业教育免学费政策，范围大于或相关标准高于本意见的，可按照本地的办法继续实施。

江苏省结合自身财力，进一步加大了对中等职业教育的财政投入力度，《关于扩大中等职业教育免学费政策范围进一步完善国家助学金制度的实施办法（试行）》（苏财规[2012]36号）规定：省财政免学费补助标准为全日制学生每生每年2200元，由省财政与所属地财政按一定比例分担。对因免除学费导致学校收入减少的部分将通过财政免学费补助和校企合作、顶岗实习予以弥补，对实施“2+1”学制安排模式的，按照三年级免学费人数50%的比例和免学费标准给予补助；对实施“2.5+0.5”学制安排模式的，按照三年级免学费人数75%的比例和免学费标准给予补助。2012年江苏省级财政实际投入12.7亿元，用于扩大中等职业学校免学费范围的补助资金。

2014年12月，鉴于学生实习期间由学校通过校企合作和顶岗实习等方式获取收入予以弥补的方式可操性不强，且容易侵犯学生利益，江苏省财政厅、省教育厅、省人力资源和社会保障厅发布《关于下达中等职业学校2014—2015学年免学费和2014年秋季学期国家助学金第二批省财政补助经费的通知》（苏财教〔2014〕251号），要求自2015年春季学期开始，为保证学校正常运转，对因免除学费导致学校收入减少的部分，第一、二、三学年全额由财政按照享受免学费政策学生人数和免学费标准补助学校。

综上所述，江苏省中职免学费的补贴额度高于国家2000元/生/年的标准，并且补贴范围从原来的2.5年和2.75年覆盖到了中职3个学年，补贴力度不断加大。

（三）资助政策愈发清晰，助困功能愈发凸显

免学费和国家助学金是江苏省中职资助体系的重要组成部分。2007年秋季学期起，江苏省建立健全家庭经济困难学生助学体系，设立中职学校国家助学金，资助对象为中职一、二年级全日制正式学籍农村学生和城市家庭经济困难学生，助学金标准每人每年1500元。在实际资助过程中，资助学生大约覆盖一、二年级学生总数的90%，这不完全符合发放助学金的本意，且10%的城市家庭经济困难学生甄别较难。为进一步减轻中职学校家庭经济困难学生负担，推动中职学生资助体制改革，江苏省从2009年秋季学期起开始免除公办中职学校全日制正式学籍一、二、三年级在校生中农村家庭经济困难学生和涉农专业学生学费（艺术类相关表演专业学生除外）。从2010年秋季学期起，城市家庭经济困难学生纳入免学费政策范围。从2012年秋季学期起，中职免学费实现了全覆盖，同时将国家助学金资助对象调整为全日制正式学籍一、二年级在校涉农专业学生和非涉农专业家庭经济困难学生。

从助学政策调整的过程可以看出，中职免学费政策兼顾了教育公平，国家助学金政策更倾向于农村和涉农专业学生等家庭经济困难学生，说明资助政策目标愈发清晰，助困功能愈发凸显。

二、中职免学费政策实施成效研究与分析

中职免学费政策的施行，对帮助家庭贫困学子顺利完成学业、推进国家人才振兴战略、维护教育公平和社会稳定都起到了十分积极的作用，其意义不言而喻。由于政策执行受到各种不确定因素的影响，执行效果往往与期望出现偏离。研究分析中职免学费政策执行的相关数据，利于发现政策执行过程中存在的不利因素，为调整与完善中职免学费政策提供依据。

（一）政策导向作用不显著，免学费后中职学校数量、招生人数及比例未有显著提高

《中等职业学校免学费补助资金管理办法》（财教[2013]84号）第二条规定，本办法所称中等职业学校是指经政府有关部门依法批准设立，实施全日制中等学历教育的各类职业学校，包括公办和民办的普通中专、成人中专、职业高中、技工学校和高等院校附属的中专部、中等职业学校等。为比较分析江苏省中职免学费政策前后中职学校数量和招生人数的变化，课题组从《江苏统计年鉴—2006》[1]至《江苏统计年鉴—2015》[2]截取了2006—2015年的部分数据进行了进一步分析，分析情况详见表1、图1和表2、图2。

以上资料内容表明，中职免学费政策出台和范围扩大后，江苏省中职学校数量和招生人数的绝对数并未增加，反而呈下降趋势，究其原因主要是人口数量结构性下降导致初中毕业生生源数减少。可是，通过中职学校数量占比和中职招生人数占比分析（见图3）可知，二者也未有明显增加，这足以说明中职免学费政策导向作用确实不显著。

图3 2005—2014年江苏省

中等职业学校数量和招生人数占比图

（二）中职学生流失率较高，学籍管理存在漏洞

中职免学费政策实施意味着教育投入的主体发生了变化，原本应由受教育者承担的学费转嫁给了政府。因此，学生人数成为各中职学校获取财政补助的主要依据。为了防止各职业学校采用虚假学籍套取财政补助，江苏省财政厅和教育厅也采取了一些积极措施，如《中等职业学校免学费补助资金管理办法》（财教[2013]84号）规定，每月审核全国学生资助管理系统中免学费学生信息，建立健全学生信息檔案，对于虚报学生人数，骗取财政补助资金的违规行为按照有关规定追究法律责任。同时，在省财政厅对各中职校年度预决算审计时，也会核对学籍系统和上报财政的学生人数。这些措施对“虚假学籍”和“双重学籍”可以有效避免，但对于流失学生却无法察觉，并且这一数字很是惊人。鉴于无公开的中职流失率统计数据，课题组对2005—2014年江苏省中等职业学校招生人数和毕业人数进行了分析。以2005年入学的年级为例，该年级学生应于2008年毕业，因此以2005年招生数减去2008年毕业生数为其3年流失人数，再除以2005年招生数为其流失率。以此类推，统计得出了2005—2011年全省中职学校流失人数及流失率，详见表3。

从上表可以看出，2005—2011年全省中职学校平均流失率达到24.92%，中职学生流失问题不容小觑。如果流失学生所在中职学校不及时变更学籍系统和上报财政申请免学费补助资金的学生人数，只要这部分流失学生不再选择其他学校就读，那么按照江苏省教育厅和财政厅目前采取的核查方法是无从察觉的。

（三）各中职校争抢生源问题突出，生源质量进一步下降

由于目前中职免学费补助只与中职学生人数直接挂钩，尚未挂钩办学绩效，所以导致各中职校紧抓生源这根“救命稻草”，采取夸大宣传和虚假承诺、有偿招生或是实行地方保护主义等各种不正当手段招生，严重扰乱了中职招生秩序。截至2014年，江苏省共有普通中专、职业高中、技工学校和成人中专等各类中等职业学校386所，按照行政隶属关系可分为省属、市属和县（区）属，按照举办主体可分为教育系统和劳动（或人力资源）系统，按照性质又可分为公办和民办两类，种类十分繁杂。课题组调研发现，由于中招市场尚未规范，为了保证生源不外流，各地采取地方保护主义的做法比比皆是，具体包括逐层包干招生指标、封锁竞争学校招生信息、有偿招生等。招生行为乱象严重扰乱了中职招生市场，剥夺了学生自愿选择学校的权利，尤其对缺乏地方保护的学校招生冲击巨大。其结果是，许多生源较少的学校为了完成招生指标，招生分数线一降再降，甚至零门槛招生，生源质量受到严重影响，且形成恶性循环。

三、中职免学费政策优化对策

（一）改善职业教育环境，建立职教与普教两类平等的教育体系

国家推行中职免学费政策，旨在运用价格杠杆刺激更多的初三毕业生选择中职学校而非普高就读。事实上，由于长期以来人们受“学而优则仕”的价值观影响，普教和职教长期处于割裂状态，中职和普高在办学质量、生源质量、发展前景等多方面存在较大差异，以至于价格杠杆无法发挥其作用。为此，课题组选择了一所省内知名的A中职校开展了调查，该校是国家级重点职业学校和首批国家改革发展示范校，每年的生源数量和生源质量在同层次学校中都处于领先水平。

从表4可以看出，近3年该校招收的新生中，中考成绩超过当地高中死亡分数线人数占比分别仅有0.61%、0.29%和0.57%（不含3+4本科分段培养）。可见，成绩才是学生最终选择中职学校的最主要原因。中职免学费很难动摇成绩较好的学生选择普高的决心，只会提高普高落榜生就读中职的意愿，这一点在一些学者的研究中也得到了验证。[3]纵观西方发达国家，职教和普教属两个类型的教育而非两个等级的教育，学生选择任何一个都不会受到歧视。在我国实施学术型人才与技能型人才培养的大趋势下，中职学校更应吸引优质生源，而不是只招收学习成绩弱、行为习惯弱和家庭经济弱的“三弱”学生。当务之急是一视同仁地对待职业教育和普通教育，将职业资格和学历学位等价起来，即每获得一级职业资格证书，就等同于相应的学历层次证书，使得职业教育真正受到社会尊重，如此才能吸引更多优秀学子选择中职教育。

（二）提升中职办学质量，规范中职学籍异动管理

1.加大内涵建设经费投入和保障，提升中职办学质量。中职生流失率高折射出中职办学质量的低。“招得来、留得住、学得好、走得畅”是中职学校办学的出发点和落脚点，也是中职学校的生存之道。因此，提升办学质量和竞争力是中职的核心要务。如此才能够真正达成发展中职的政策目标。各地应在确保助学金和免学费资金投入的基础上，进一步加大实训基地建设、师资队伍建设、课程建设等内涵建设资金投入，进一步提升办学软实力，真正做到“四满意”即学生满意、家长满意、企业满意和政府满意。

2.加大中职流失学生核查力度，规范学籍异动管理。《江苏省职业院校管理水平提升行动计划实施方案（2016—2018年）》（苏教职﹝2016﹞4号）提出，在未来3年内要实施招生秩序、学籍管理等突出问题专项治理行动。作为各地教育主管部门和财政部门，要建立健全定期核查机制，尤其要加大对流失生学籍异动管理，建立融学生学籍管理系统、学生收费管理系统、学生成绩管理系统等为一体的信息管理系统，定期对各系统数据对比核查，保持数据一致性，杜绝利用流失生套取财政免学费资金的行为。

（三）推进科学考评，完善中职免学费财政补助机制

优化现有中职免学费财政补助方式，是改变目前中职学校招生乱象的重要手段。首先，引入调整系数，按照专业大类实行差异化免学费补助。如以全日制中职文科专业为基本系数1，其他理科、工科、医科、艺术、体育等按照专业大类不同分别实行1.1至2不等的调整系数，保证各中职学校在免学费前后收入不减少，以免影响办学积极性。在这方面，部分外省有过积极尝试，如福建省对省属学校艺术类专业、技工学校部分专业、医学卫生类专业、非涉农专业、涉农专业分别按照4800元/生/年、3800元/生/年、3200元/生/年、2600元/生/年和2400元/生/年给予差额免学费财政补贴。其次，引入绩效指标，强化示范引领。免学费财政补助资金除和学生人数挂钩外，还需要同时与生师比、生均占地面积、生均建筑面积、生均仪器设备值、毕业生社会满意度、毕业生就业质量、双证率等办学绩效指标挂钩，实行动态浮动，防范部分中职学校盲目追求学生数量而忽略办学质量，鼓励对优质中职资源加大补助力度。最后，进一步完善资助政策体系，努力实现“精准资助”。“精准资助”要求在资助力度上要“精”，在资助对象上要实“准”。[4]在现行中职免学费模式下，各级教育部门要研究制定家庭经济困难学生认定办法，摸清底数，建立信息档案，按贫困程度分标准给予贫困学生助学补助，避免“平均资助”、“轮流资助”。同时，地方财政在安排助学资金时，要重点向苏中、苏北等经济欠发达的地区倾斜，逐步推行家庭经济困难学生免住宿费、书本费和给予生活补助的全免費政策。

中职免学费政策作为一项惠民政策和民生工程，是国家推行教育公平的重要举措。中职免学费政策需要其他配套资助措施保驾护航，更需要在实践中不断探索和完善，这样才能最终实现发展更高质量更加公平教育的目标。

参考文献：

[1]《江苏统计年鉴—2006》编辑委员会.江苏统计年鉴[M].北京：中国统计出版社，2006.

[2]《江苏统计年鉴—2015》编辑委员会.江苏统计年鉴[M].北京：中国统计出版社，2015.

[3]魏明，张艳.中职免学费政策评估：目标保障与配套策略建构[J].职教论坛，2014（7）.

[4]秦芬.中职资助政策演进特征、实施成效及发展趋势——基于福建实践模式的调查与分析[J].职业技术教育，2015（19）.

（责任编辑：陈向阳）