中国开展国际产能合作面临的风险及其应对

安晓明��

摘要：中国开展国际产能合作进展迅速，并表现出如下特征：铁路、核电、电网等重点领域率先突破；“一轴两翼”的产能布局基本形成；初步形成多层次合作体系；合作平台、财税金融政策等支持措施持续跟进；国际产能合作与国内产业升级联动发展。中国开展国际产能合作还面临诸多风险，要始终坚持优势互补、合作共赢，统筹协调、内外兼顾的基本原则，根据总体标准、产能选择标准、东道国选择标准来选择国际产能合作项目。同时，要强化综合统筹协调，搭建产能合作平台，加大资金人才支持，积极防控投资风险，引导企业履行社会责任。

关键词：国际产能合作；特征；风险；政策

中图分类号：F125.4文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2017）03-0032-06

2014年12月14日，李克强总理在访问哈萨克斯坦时提出将中国富余的优质产能和哈萨克斯坦基础设施的缺口结合起来，标志着中国正式提出国际产能合作。国际产能合作符合国际产业转移规律，是推动中国由“制造业大国”迈向“制造业强国”的加速器，是中国优化产能布局、促进国内产业结构优化升级的重要推动力，是世界经济复苏和全球经济变革的重要推动力，也是中国“一带一路”倡议的重要承载形式。自提出以来，国家领导人出访海外及出席各种国际组织场合时，必大力推介国际产能合作，《关于推进国际产能和装备制造合作的指导意见》也已出台。目前，学界同仁对国际产能合作进行了大量研究，普遍认为国际产能合作具有重要意义。郭朝先（2016）等人研究了中国“一带一路”产能合作的现状、问题与对策，张述存（2016）在其文章中简略提及中国开展国际产能合作的特征事实，也有从省级层面对国际产能合作的现状分析和对策探讨，如广西、辽宁、山东、河南等，或者从行业角度对国际产能合作进行研究，如钢铁、有色金属等。纵观已有研究，对目前中国开展国际产能合作的特征总结还较少，本文基于对中国开展国际产能合作的特征分析和风险预估，综合考虑国际产能合作和国内产业转移，发展中国家与发达国家，国家层面与地方层面等，提出中国开展国际产能合作的推进方略。

一、中国开展国际产能合作的特征

中国开展国际产能合作进展迅速，已与20多个国家签署产能合作协议，取得了显著成效，并表现出以下几大特征。

1.重点领域率先突破，产能合作方式呈多样化

铁路、核电、电网等重点领域率先突破。铁路方面，中国与至少30个国家进行了高铁合作或洽谈。中泰铁路、中老铁路、印尼雅万高铁、匈塞铁路塞尔维亚段均已启动，莫斯科至喀山高铁、南美两洋铁路进入合作勘测阶段，美国西部快线项目签署合资协议等，形成了BT（建设—移交）、BOT（建设—运营—移交）等合作方式。核电方面，与英国、阿根廷、南非等国分别签署核电项目合作协议。巴基斯坦卡拉奇2号机组项目顺利开工，标志着中国“华龙一号”核电技术首次实现出口。电网方面，中越永新燃煤电厂、中柬桑河二级水电站等重大项目顺利进行，由中国电力企业承建的项目遍及非洲、西亚、东南亚和拉丁美洲，合作方式从最初的设备供货扩展到BOO（建设—拥有—运营）、BOT、EP（设计—采购）、EPC（设计—采购—建设）、融资租赁、并购、IPP（独立电站）、PPP（公私合营）等多种形式。重点领域的率先突破带动了钢铁、有色、建材、能源化工、玻璃等相关产能的规模化出海。

2.重点国别进展迅速，“一轴两翼”合作布局加快形成

“一轴两翼”的国际产能合作布局正在加快形成。“主轴”——周边重点国家，包括中亚、东盟、俄罗斯、巴基斯坦等国家和地区。中国依托地缘优势，以中蒙俄、孟中印缅、中巴等经济走廊建设为抓手，率先推进与周边重点国家的国际产能合作。截至2015年，与哈萨克斯坦已达成汽车制造、水泥、阿斯塔纳轻轨项目等产能合作项目，总金额超过240亿美元。①与印尼、马来西亚、越南、柬埔寨、老挝、俄罗斯、巴基斯坦等国建立了产能合作的双边机制。“西翼”——非洲、中東和中东欧重点国家。中国以南南合作、中欧合作、对非援助等为基础，加速推进同非洲、中东、中东欧重点国家的产能合作，形成中国在全球产能合作布局的“西翼”。将埃塞俄比亚打造成中非产能合作示范承接地，与肯尼亚、埃及、坦桑尼亚、南非等国共建公路、铁路、航空“三大网络”，统筹推进中欧合作和中国—中东欧国家“16+1”合作。②“东翼”——拉美重点国家，包括巴西、秘鲁等国。中国与拉美重点国家的合作已有深厚基础，目前重点推动电力、信息、物流等领域的重大项目合作。

3.合作框架加快构建，初步形成多层次的合作体系

一是加深了国与国之间的合作，形成了双边、多边合作体系。目前，中国已经同哈萨克斯坦、巴基斯坦、蒙古等国开展了机制化的双边产能合作，并积极对接东盟、非盟、欧盟、拉共体等。中国还将自身优势产能与发达国家关键技术及第三国发展需求相结合，积极开展第三方市场合作，如中广核与法电合作共建英国欣克利角核电站。二是推动了省与国的合作、部际合作、省部合作。地方合作成为国际产能合作的重要载体，“一省一国”合作模式积极推进。如湖北在电力、通信等领域与印尼开展合作，宁夏在阿曼共建中阿产业园。国家发展与改革委员会与福建省等18个省及相关部委、中央企业、重点民营企业、重点行业协会建立了产能合作的协同机制。三是形成了产能合作的行业内部联盟和企业联合。较有影响力的有中国建材国际产能合作企业联盟、中国石油和化学工业国际产能合作联盟等。央企承接的海外项目需要工程机械、配套服务进场执行，客观上推动了民企和央企的合作。此外还有部分民营企业“小型抱团”，成立企业联盟“走出去”。

4.支持措施持续跟进，为国际产能合作保驾护航

一是国家层面的推销和外交。近年来，国家领导人在多种重大场合推介中国的优质富余产能，主动对接欧洲“容克计划”、哈萨克斯坦“光明大道”计划、蒙古“草原之路”倡议等发展需求，对中国开展国际产能合作起到了非常好的促进作用。二是多种平台的大力支持。除了G20、亚太经合组织、金砖国家峰会、中国—东盟博览会、中国—阿拉伯国家博览会等推介和商洽平台，也有境外经贸合作区、跨境经济合作区、边境经济合作区等产能合作的承载平台。中国还在哈萨克斯坦打造中哈合作示范区，增进产能合作的示范效应。三是财税金融政策的持续跟进。为支持国际产能合作，2015年，中央财政外经贸发展专项资金安排优惠买方信贷160亿美元和贷款339亿元人民币，同比分别增长45%和9.6%。③截至2016年11月，中国对外正式签署102个避免双重征税协定。④除亚洲基础设施投资银行和丝路基金外，设立人民币海外合作基金，设立中哈、中拉、中非、中阿（联酋）等产能合作基金，谋划设立中欧、中法、中巴（西）等产能合作基金。

5.国际国内协同并进，产能合作与产业升级联动发展

首先，国际产能合作带动装备出口快速增长。中资企业积极承揽境外重大项目，有力带动大型成套设备出口。如潍坊福田雷沃以援蒙古、苏丹拖拉机项目，援巴基斯坦、泰国挖掘机项目等为依托，直接带动出口5000万美元。⑤2015年中国大型成套设备出口额同比增长10%⑥，出口主导产业逐步向装备制造业等资本、技术密集型产业转换。其次，企业全球资源配置能力明显增强。部分中国企业成长为有一定国际竞争力的跨国公司，海外并购涉及多个领域。中海油收购加拿大尼克森公司，双汇集团收购史密斯菲尔德，中粮集团收购来宝农业51%股权，万达集团在伦敦投资建设高端酒店，等等。2015年中国企业共实施海外并购项目593个，累计交易金额401亿美元。⑦再次，国际产能合作推动国内经济结构优化。一方面，通过境外资源合作开发，不仅实现了接近原材料和市场的选址条件，还将初加工和粗加工能力转移出去，而国内企业保持研发、管理等环节，促进了国内产业的转型升级；另一方面，企业通过跨国高端并购引进先进技术，促进了产业升级和产能高端化。

二、中国开展国际产能合作面临的风险

尽管目前中国开展国际产能合作进展迅速，也得到全球许多国家的积极响应，但仍面临诸多风险，主要来于国际、东道国和中国国内三个层面。

1.国际因素的不确定性

第一，国际政治局势不确定。国际政治局势风云变幻，大国因素、颜色革命、地缘政治、恐怖主义等复杂形势给国际产能合作带来诸多不确定性，使得中国开展国际产能合作面临政治和外交风险。少数西方媒体对中国开展国际产能合作持怀疑和敌对态度，误读甚至构陷，对中国开展国际产能合作造成了不利影响。

第二，国际经济形势复杂多变。目前，国际宏观经济环境不容乐观。发达国家近几年为应对危机和刺激经济复苏，实施量化宽松的货币政策，加剧了全球流动性泛滥和国际投机资本的冲击。全球总需求特别是发达国家需求不足，可能要持续较长时间。为促进经济复苏和创造更多就业机会，发达国家纷纷提出以振兴制造业和发展新兴产业为核心的再工业化战略，加剧了全球实体经济的竞争态势。

第三，少数国家蓄意破坏。部分国家通过各类渠道向东道国施压，阻碍其与中国开展国际产能合作，或者通过不正当手段，直接插手东道国的相关项目。如日本多次插手中国在海外的高铁项目，使得中国已签约的墨西哥高铁项目遭毁约，还通过降低工程造价和提供低息贷款的方式获得泰国北线、东南线、东北线高铁项目，使得投入大量前期工作的中方企业无功而返。

2.东道国因素的挑战

第一，中国企业融入东道国存在挑战。中国与一些东道国在政治制度、社会习俗、文化观念、宗教信仰等方面存在明显差异，再加上一些国家和地区的工会组织较为强势，罢工运动较频繁，使得中国企业在适应东道国政治生态、与当地社会沟通方面存在诸多挑战，容易出现“水土不服”。

第二，部分东道国的环保标准过高，社会责任过重。不少国家的环保标准较高，导致产能合作项目超出预算。如武钢集团原计划投资50亿美元在巴西里约热内卢设立合资钢铁厂，由于巴西环保标准远高于国内，使得投资预算大幅增加，最终项目搁浅。⑧有些国家将产能合作与带动当地民众脱贫致富结合起来，中国企业必须承担帮助当地脱贫的社会责任。

第三，东道国产业基础与配套设施欠缺。中国开展国际产能合作的对象大多数是发展中国家，大多数国家还处于工业化初期阶段，其承接中国产能的产业基础、配套设施和公共服务非常不完善。一些产业在某些国家甚至完全没有基础，不仅缺乏相应的技术人才和劳动力，也缺乏相关的产业配套支撑和公共服务支撑，增加了中国在这些东道国开展国际产能合作的难度。

3.国内因素的挑战

第一，国际产能合作如果处理不好，可能带来一些负面效应。一方面，可能产生挤出效应。中国企业利用东道国廉价的劳动力、土地等资源生产某种产品，会对当地市场的中国同类出口商品产生挤出效应。如果该产品的要素成本足够低，可能会使得产品返销中国从而对国内企业产生竞争压力。另一方面，可能诱发区域“空心化”。如果国内某区域的企业连续转移海外，可能会带来群体模仿效应，造成区域产业的空心化。这些负面效应不仅影响国内的产业发展，也不利于国际产能合作的顺利推进。

第二，可能导致出现地方无序竞争的情况。目前，国家层面积极推进国际产能合作项目，对其从财税金融、合作平台等方面给予大力支持，而国际产能合作对于化解各地过剩产能具有积极作用，因此各地开展国际产能合作的热情高涨。在此情况下，要谨防地方无序竞争。一旦各地竞相角逐国际产能合作项目，容易造成内耗，有损中国开展国际产能合作的整体效果。

第三，产能合作的风险防范系统还不健全。目前中国还没有建立起完善的国际产能合作风险防范体系，对于投资国的产能、市场、投资规则、配套产业、基础设施和政治环境等方面的信息仍然不够准确，对于中国企业参与国际产能合作的统计监测相对滞后，不仅难以及时发布风险预警，也无法有效帮助企业应对风险。

三、中国开展国际产能合作的基本原则和选择标准

综合考虑中国开展国际产能合作的特征和面临风险，应当以“优势互补、合作共赢，统筹协调、内外兼顾”为基本原则，遵循国际产能合作的总体标准、产能选择和东道国选择标准。

1.中国开展国际产能合作的基本原则

第一，优势互补、合作共赢。包括国家和企业两个层面。首先，参与国际产能合作的国家要优势互补、合作共赢。只有这样，才能实现国际产能合作的持续、健康发展。因此，中国在开展国际产能合作时一定要注意对东道国的环境与社会责任，提高国际产能合作项目的环保水平，不将污染转嫁到东道国，通过国际产能合作积极帮助欠发达国家和地区，带动当地民众脱贫。其次，开展國际产能合作的企业要遵循优势互补、合作共赢的基本原则。一方面，参与国际产能合作的中国企业和国外企业要遵循这一原则。另一方面，“抱团出海”已成为国际产能合作的趋势，中国的生产企业与施工企业、上下游企业、同类企业之间要彼此借力，优势互补，合作共赢，确保国际产能合作有序推进。

第二，统筹协调、内外兼顾。一是国内产业与国外产业要统筹协调。在将中国优质富余产能转移出去的同时，也要注意保留国内的优势产业，特别要将企业的核心竞争力留在国内，防止区域产业的空心化。发达国家再工业化的战略值得我们借鉴。二是国际产能合作与外贸出口要统筹协调。二者均可以扩大和保持海外市场，但海外直接投资风险远高于出口贸易风险，并且一般来说规模要相对小得多，同等条件下，出口更具备优势。三是国内产业转移与国际产能合作要统筹协调。根据产业梯度转移理论，处于较高产业梯度的中国东部沿海地区的产业可向中西部地区转移，也可向国外转移（国际产能合作）。但是总的产能和资本是相对固定的，开展国际产能合作就有可能影响国内的产业转移，因此二者的协调非常重要。四是中央层面和地方层面要统筹协调。从中央层面来说，要注意加强引导和统筹，形成全国一盘棋，避免地方的无序竞争；从地方层面来说，各地需要正确分析自身的优劣势，加强国内区域间、企业间的合作。五是借力发达国家与发展中国家要统筹协调。既要积极借助发展中国家的劳动力、土地价格低廉的优势和产能的缺口转移中国的优质富余产能，也要借助发达国家的先进技术、人才、经验和市场，来提升中国的技术水平、产品品质和人才素质。

2.中国开展国际产能合作的选择标准

第一，总体标准。中国倡导和参与国际产能合作有几个目的：一是将中国优质富余产能与国外市场需求对接，释放产能压力。二是持续扩大和保持海外市场，保持中国产能的优势地位。三是形成和培育一批有国际竞争力和市场开拓能力的骨干企业，一批具有较强竞争力和集聚效应的境外产能合作园区。四是通过推进产能合作面向全球从而倒逼国内产业转型升级。五是加深国际合作和政治互信，增进团结，扩大中国的国际影响力，提升在全球经济中的话语权。其最终目的是提升中国产业发展水平，增强经济实力。因此，判断国际产能合作项目可行的总体标准在于其能否实现以上目的。如果某一个国际产能合作项目并没有对释放产能压力有明显作用，或者在国外的经济运行效率反而不如在国内，或者其经济效益不足以弥补其成本和风险带来的损失，或者对于产业转型升级有所阻碍，那么这样的国际产能合作项目就不应当进行。

第二，产能选择标准。开展国际产能合作，产能的选择至关重要。基础设施产能和制造业产能二者属性不同，应当采取不同的策略。基础设施产能是中国的优质富余产能，同时发展中国家存在非常巨大的基础设施产能缺口。中国推进基础设施产能输出，不仅契合了当地的发展需要，也带动了中国相关装备的大量出口，适宜大力推进。但是制造业产能的选择应当慎重，需满足以下条件之一：一是产品重量大、价值低、受运输成本影响较大，销售半径有限，无法通过国内生产出口而占领海外市场。二是能够利用东道国不可替代的资源优势、区位优势，或劳动力、土地等要素优势。⑨如钢铁、能源等产业，可在资源产地进行合作开发。劳动密集型产业的某些环节，需要在海外寻找廉价劳动力。三是国内产能的确“过剩”。有些国内产业貌似“产能过剩”，实际上是原料不足，出口市场没有打开，如炼油产业。目前，可选择钢铁、水泥、建材、高铁、核电、纺织、服装、食品与饮料等产能向海外转移。

第三，东道国选择标准。对于东道国的选择主要考察以下三个方面：经济发展程度、产业承接基础、风险可控程度。经济发展程度方面，中国可以选择发展程度更低的发展中国家，在为这些发展中国家提供发展经验的同时也向其转移一部分优质富余产能。借鉴东亚先进经济体向海外转移产业的经验，中国在选择产能转移的东道国时可优先选择人均收入比中国落后20年左右、经济已经进入持续增长轨道的发展中国家。产业承接基础方面，要优先选择那些本国制造业发展初具规模、有相关配套设施和人才、公共服务比较健全的东道国。风险可控程度方面，要优先选择政治生态良好、社会比较稳定等风险可控的国家开展国际产能合作。当前要重视越南、印度尼西亚、孟加拉国、斯里兰卡等国在中国产业转移中的地位。⑩

四、中国开展国际产能合作的政策建议

1.强化综合统筹协调，提升国际产能合作的整体效果

要加强国内产业与国外产业、国际产能合作与外贸出口、国内产业转移和国际产能合作、中央层面和地方层面、借力发达国家与发展中国家等五个方面的统筹协调，确保既保留国内产业的核心竞争力又拓展国外市场，确保国际产能合作与外贸出口联动发展，确保中国东部地区产能向中西部地区转移和国际产能合作协同推进，确保中央的总体筹划和地方的具体实施相统一，确保既能借力发达国家的高精尖技术和市场也能合理利用发展中国家的低要素成本优势。要在《关于推进国际产能和装备制造合作的指导意见》的基础上，尽快出台国际产能合作规划。从全球角度对适宜与中国开展国际产能合作的国家和地区进行甄别和筛选，明确目标国家及地区并制定其产能需求图，对目标国家按照优先等级进行排序，确定国际产能合作的第一梯队、第二梯队等。对中国优质富余产能进行摸底，明确各区域、各省份的产能合作重点产业，优先选择基础设施产能和中西部地区不适宜承接的优质富余产能。

2.搭建产能合作平台，提升中国企业“走出去”水平

一是与重点国家进行战略对接和高层协调，强化战略共识，依托各种国际组织和会议，积极推介中国的优质富余产能，为企业“走出去”营造良好环境。重点实施好一批示范项目，保障项目落地生根，实现互利共赢，形成真正的利益共同体。二是建立国际产能合作信息平台，为企业境外投资提供客观准确的国际市场环境、投资环境以及国别投资指南，避免企业盲目转移，降低投资风险。同时，通过国际产能合作信息平台，引导企业遵循商业规则，形成良性有序竞争，推动企业抱团。三是积极建立双边经济合作区，并完善已有的產能合作平台，如境外经济园区等，促进企业集群式“走出去”。加强双边经济合作区的基础设施和产能合作的“硬件”“软件”建设，积极营造良好的国际产能合作“小环境”，提升其合作水平。积极打造国际产能合作示范园区，形成若干典型和合作样本，在国际上形成示范效应。

3.加大资金、人才支持，提升国际产能合作的保障能力

一是加大资金扶持力度。继续加大中央财政外经贸发展专项资金对国际产能合作的支持力度，对中资企业境外生产经营进行补贴、贴息和紧急援助。为中资企业提供融资便利，鼓励其通过合资、民间融资、在海外发行债券、进入国际资本市场直接融资或者利用丝路基金及产能合作基金等方式弥补资金不足。建立金融信保体系支持中小企业“走出去”。完善税收优惠政策，为境外投资项目需出口的大型装备、生产资料等提供通关便利，减免出口环节税费。二是实施海外人才发展战略。鼓励企业合理配置境内外人才资源，大力培养优秀的跨国经营管理人才和高素质的专业技术人才，推进人才“走出去”与就地“取才”相结合。引导有条件的普通高等学校、职业技术学院、民办学校在专业设置和学生培养中向当前国际产能合作的重点领域适当倾斜，培养适应海外工作的经营管理人才和专业技术人员。带动社会培训机构为有意向到境外投资和就业的人员进行相关知识的培训。

4.积极防控投资风险，提升国际产能合作的风险规避能力

一是建立风险评估与监测体系。境外投资项目在实施之前必须通过第三方机构进行客观、准确的可行性分析和投资风险评估，确保项目的可行性，并建立风险防控机制。要完善已有的对外产能合作统计监测系统，做到准确统计和实时更新，在此基础上，建立中资企业境外投资信息服务系统，密切跟踪企业项目运营状况，监测国际政治经济形势的变化、东道国相关法律法规的调整、国际大宗商品市场变动等情况，及时发布风险预警。二是建立风险处理机制。除企业自身之外，使领馆、商会协会、商业保险都应当发挥积极作用。充分發挥使领馆作用，帮助海外企业克服“水土不服”，当企业遇到不可控风险时，使领馆要积极提供帮助。建立海外商会协会，充分发挥其“承上启下”与“合纵连横”的重要作用，帮助企业海外维权和应对风险。B11完善企业境外投资的保险体系，鼓励保险公司设立专门针对企业境外投资的险种。

5.积极履行社会责任，营造国际产能合作的良好形象

一是注重保护当地的生态环境。保护当地的生态环境，既是当地政府对企业的环保准入要求，也是中国企业在开展国际产能合作时应履行的社会责任。中国向国外转移优质富余产能，不是转嫁污染。因此，要特别规范企业的生产经营行为，始终坚持绿色、清洁生产，保护当地生态环境。二是积极融入当地社会。中资企业在生产经营中要尊重当地的风俗习惯、宗教信仰，建立良好沟通，树立良好的企业形象。在欠发达国家和地区的中资企业要重点关注企业中的当地员工，使其对中资企业产生认同感和归属感，构建起中资企业和当地民众的友谊桥梁。三是积极帮助当地提升经济发展水平。中国开展国际产能合作的国家和地区大部分是发展中国家甚至是落后国家，非常需要通过国际产能合作完善公共设施，改善贫困，有些国家甚至将改善当地就业及公共设施列入外国投资者的准入清单中。因此，要引导企业积极帮助当地经济发展。

注释

①《中国与哈萨克斯坦已达成52个产能合作项目》，人民网，http：//world.people.com.cn/n1/2015/1214/c157278-27927865.html，2015年12月14日。

②国家发展改革委外资司：《国际产能合作实现“两快两增”》，《中国经贸导刊》2016年第6期。

③宁吉喆：《群策群力善作善成推进国际产能合作》，《中国经贸导刊》2016年第2期。

④国家税务总局：《我国签订的避免双重征税协定一览表》，国家税务总局官方网站，http：//www.chinatax.gov.cn/n810341/n810770/。

⑤高旭光：《推动企业走出去把优势产能带出去》，《中国经贸导刊》2016年第3期。

⑥王腾腾：《2015年中国对外投资同比增长14.7%》，《南方日报》2016年1月21日。

⑦刘映花：《2015年中国401亿美元出海并购》，《北京晨报》2016年1月21日。

⑧万军：《中拉产能合作的动因、进展与挑战》，《拉丁美洲研究》2016年第4期。

⑨梅新育：《冷静全面看待国际产能合作》，《浙江经济》2015年第12期。

⑩钟飞腾：《“一带一路”建设中的产业转移：对象国和产业的甄别》，社会科学文献出版社，2016年，第4页。

B11辜胜阻：《推进“一带一路”可持续健康发展的战略思考》，《经济界》2016年第5期。

参考文献

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[2]安晓明.河南：农业产能向国外转移路径[J].开放导报，2016，（5）.

[3]郭朝先，刘芳，皮思明.“一带一路”倡议与中国国际产能合作[J].国际展望，2016，（3）.

[4]梅新育.“一带一路”建设的六个“点位”[J].改革，2015，（7）.

[5]张述存.境外资源开发与国际产能合作转型升级研究——基于全球产业链的视角[J].山东社会科学，2016，（7）.

[6]周民良.“一带一路”跨国产能合作既要注重又要慎重[J].中国发展观察，2015，（12）.

责任编辑：澍文