加强县委书记权力监督制约的四维探索

何旗++郭文亮��

摘要：县级党组织是中国共产党承上启下的执政基础，但近些年来县委书记腐败现象高发频发，引起人们的高度关注和担忧。县委书记为何成为反腐败的重点对象？究其原因，除了“天高皇帝远”的地缘因素，主要是权力高度集中而又缺乏有效的监督制约。从源头治理县委书记腐败问题的根本路径是，从科学配权、适度分权、严格监权、阳光晒权四个维度监督制约县委书记权力，形成科学合理的权力结构和公开透明的权力运行机制，营造风清气正、健康向上的县级政治生态环境。

关键词：县委书记腐败现象；科学配权；适度分权；严格监权；阳光晒权

中图分类号：D262.6文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2017）03-0014-06

在党的组织结构和国家政权架构中，县一级政权起着上承中央与省市权力、下接百姓生计的关键作用，处于宏观管理之末、微观治理之始，是国家政权与基层社会的接合部、城市与乡村的交汇点。县委书记①不仅地位独特，而且权力很大。县委书记是中国共产党执政治国的基层骨干力量，是当地人民群众心目中党的形象的具体代表者，也是最容易滋生腐败的岗位。只有从源头上对县委书记的权力进行全方位的监督制约，才能真正有效地防治县委书记腐败，维护党的先进形象，巩固党的执政基础。

一、科学配权：改革县委书记权力过于集中的体制

我国政治发展的历程表明，权力配置不合理、权力高度集中容易导致权力失控、行为失范，引发腐败。2014年，人民论坛问卷调查中心对“权力个人化现象在哪些层级更为严重”的调查结果显示，50.6%的受访者选择“县一级”。②在县级党政组织出现权力个人化、集中化的情况下，不可避免地会产生“土皇帝”“山大王”之类的腐败分子。因此，防治县委书记权力腐败必须着手改革权力过于集中的体制，实现权力的科学合理配置。党的十八大及十八届三中全会都明确提出了确保决策权、执行权和监督权既相互制约又相互协调的改革要求，这既包括党内权力的分配与制约，也包括党政权力的分工与协调。改革县委书记权力过于集中的体制，既要实现县委内部权力的相互监督制约，又要理顺县委与县政府、县人大之间的关系。

1.科学配置县委机构的内部权力，推进权力结构相对均衡

要遵循“配置科学、结构合理、各负其责、制约有效、相互配合”的原则，厘清县委决策权、执行权、监督权的主体，使其分别由县党代会、县委全委会、县纪委会行使，形成“决策—执行—监督”的三元交互结构，推进权力结构相对均衡。同时，科学划定县党代会、县全委会、县纪委会及县委书记的职权界限和具体分工，并使县纪委会在黨代会框架内重点对包括县委书记在内的“关键少数”进行严格监督。以此权力配置结构为逻辑起点，合理配置县委特别是县委书记的权力。具体可以借鉴研究制度反腐的专家李永忠的建议：由县级党代会选举产生党内三个委员会，一个是决策机关——县委会（县级党代会的常任机构），一个是执行机关——县执委会，一个是监察机关——县监委会。其中，县委会由15—21人组成，实行委员会制，县委书记作为县委会唯一的县处级干部，是会议召集人，但表决时他的一票与其他委员的一票效能一样；县执委会由5—7人组成，实行首长负责制，由县委专职副书记担任书记，成员包括副县长、县委组织部长、县委宣传部长、县委统战部长、县委办主任等；监委会由5—7人组成，实行委员会制，县纪委书记改称县监委会书记。三个委员会的成员不得相互兼任。县党代会闭会期间，由县委会代行县党代会职权，县执委会和县监委会向县委会报告工作并接受其监督，县监委会监督县执委会，县执委会也可以对县监委会进行制约。③此外，要进一步明确县党代会有权通过正当程序罢免或弹劾县委书记。比如，如果发现县委书记存在权力滥用等腐败迹象，县党代会可以按照一定的组织程序，就县委书记的廉政情况进行质询和调查，并对有确凿证据证明存在腐败问题的县委书记启动弹劾或罢免程序，暂停其工作并报上级党委审批。

2.明确县委书记与县政府、县人大的职责权限，正确处理党政关系

按照县委“管方向、议大事、强监督”，县政府“管执行、抓落实”的原则，明确县委书记与县长的职责权限，形成书记定基调、定目标，县长定措施、抓落实的工作模式，将县委书记对政府工作的行政性统领逐步转变为政治性引导、协调和监督，同时把县委书记的事权、财权、物权适当剥离，交还政府。在这方面，可以参照江苏睢宁等地的做法，实行决议权与否决权分离机制。对于招商引资、征地拆迁、安全生产、环境保护、工程建设等事项，县委书记不担任负责人，也不直接参与具体方案的制订，而由政府有关职能部门提出具体方案并交县政府常务会议审议，然后提交县委常委会研究，由县委全委会讨论通过后提交县人大审议表决。通过这一系列环节，县委书记对县政府的领导由台前走向幕后、由直接转为间接、由无限变为有限，这有利于防止县委书记权力过分集中，减小权力腐败的风险。此外，要理顺县委书记与县人大之间的关系，其关键点在于落实县人大作为权力机关对本县重大事项的决定权，对县“一府两院”干部的任免权和监督权，以及对大额财政开支的审议权。为此，要改革县委书记兼任县人大常委会主任的做法，尝试由县委专职副书记兼任县人大常委会主任，以适度削减县委书记的权力，加大县人大对县委书记权力的监督制约力度。

二、适度分权：规范县委书记权力运行机制

纵观近些年来的县委书记腐败案例，权力过于集中、自由裁量权过大是导致一些县委书记走向腐败不归路的重要因素。在县域经济发展中，农村土地规划、城镇征地拆迁、中小国有企业改制等经济发展项目都是资金密集、资源紧缺、竞争激烈且利润空间很大的项目，对这些重大项目的决策、实施，一般干部没有权力“一锤定音”。“这就势必使那些想揽工程挣钱的人特别是想揽大工程挣大钱的人，那些想当官特别是当了官还想当更大官的人，把行贿的目标对准位高权重、能够‘一锤定音的县委书记。”④县委书记只要稍有私心，就会掉进腐败泥潭。在现行压力型体制下，县委书记肩负统领全县、协调各方的重要职责，要减少县委书记权力腐败行为，就应适度分解县委书记的权力，构建规范县委书记权力运行的相关机制。

1.明确县委议事规则和决策程序

规则和程序是确保权力被正确行使的必要条件和重要保障。诚如美国学者亨利·M.罗伯特在《议事规则》中揭示的：“在一个庄严的公共团体中保持秩序、礼仪和正规是极其重要的。”⑤要按照党内民主集中制原则的要求，健全县委集体领导下的分工负责制，明确县委内部的议事规则和决策程序，防止县委书记在决策、用人等方面搞“一言堂”“一句话”。一是推行逆序发言制和县委书记末位表态制。在县委常委会讨论“三重一大”（重大问题决策、重要干部任免、重大项目投资决策，大额资金使用）等事项时，要按照班子排序，排名靠后的班子成员先发言或表态，实施县委书记不先发表主导性、倾向性意见，而是在参会常委充分发表意见的基础上集思广益，最后表态发言。为防止出现会上末位发言、会前私下打招呼的现象，一方面要出台文件明确规定这一行为是违规的，另一方面要对涉及会前打招呼造成决策不当、用人失察等权力滥用现象的相关领导进行追责问责。二是做实票决制。要改革地方党委领导班子中长期实行的酝酿制，在县委决策中推行“一人一票”的投票表决规则，采取无记名投票方式并当场公布票决结果，改变县委委员、县委常委与县委书记的表决权重在事实上并不平等的状况，确保每位投票者所投票的分量相同。三是推行县委书记不直接分管制度。县委书记不直接分管财务和人事，不插手行政审批、工程建设、土地规划、产权交易、政府采购等微观事务，而将主要精力用在掌控全局和宏观把握上，并加强对各事项执行情况的督促检查，逐步形成书记监管、副职分管、县委集体领导的新工作机制。在这方面，湖北、广东、重庆、安徽等省份以及一些市县都曾推行过县委书记不直接分管人事、财务、基建等工作的做法，要在总结、提炼实践经验的基础上加大制度建设力度，将一些行之有效的做法加以制度化、规范化，形成常态化的权力行使方式。

2.适度限制县委书记在用人上的权力

在被查处的县委书记中，有相当一部分存在用人腐败问题。事实上，县委书记掌握的所有权力中，含金量最高也是最容易被滥用的权力就是用人权，其他权力都是在用人权的基础上衍生出来的。鉴于此，可以借鉴一些地方的实践经验，对县委书记的用人权从动议、提名、考察、酝酿到讨论、决定等重要环节进行科学规范，实现提名权、考察权、任命权相分离。就干部动议环节而言，需要对县委书记动议干部的时机、每年动议干部的次数以及每次动议干部的数量进行必要的限定。就干部提名环节而言，建议扩大候选人的范围，实行差额提名（如规定至少要有3名候选人），将提名权的行使范围扩大至县委全部常委乃至县委全委会，并规定县级领导提名推荐干部候选人时必须写书面推荐材料，其中须说明推荐理由、使用建议以及自己与被推荐人的关系。对县委书记用人要实行“三提三不提”制度，即：只提选拔方向，不提具体职位；只提人选标准，不提具体人选；只提选拔要求，不提选拔范围。通过这些措施，可以适度限制县委书记的重要权力，压缩权力寻租的空间，防止县委书记在用人上独断专行，从而达到以权力“瘦身”为廉政“强身”的良好效果。

三、严格监权：创新县委书记权力监督制度

我国廉政问题研究专家任建明指出：“权力一旦失去监督，或者监督有漏洞，掌权者就倾向于滥用权力而导致腐败。”⑥研究制度反腐的专家李永忠更加清晰地指出：“当权力失去20%的监督时，它就蠢蠢欲动；当权力失去40%的监督时，它就破门而出；当权力失去60%的监督时，它就铤而走险；当权力失去80%的监督时，它就敢于践踏一切法律；当权力失去100%的监督时，它就不怕上断头台。”⑦纵观人类政治文明发展史，可以洞察到这样一条铁的定律：没有监督的权力必然趋向腐败，缺少监督的权力会自动寻找腐败的空隙。与中央、省市的权力运行相比较而言，县一级权力受到的监督往往较弱。近年来被查处的县委书记，其腐化堕落几乎都与权力监督虚化、软化、弱化分不开。从制度设计上看，当前对县委书记的权力监督包括上级监督、同级监督、下级监督、外部媒体监督等，看起来监督是全方位的，但实际上，各种监督对县委书记很难充分发挥作用，监督效果并不理想。因贪腐而入狱的甘肃省宕昌县原县委书记王先民在铁窗内便有如此反思：“在宕昌，没有人能够监督我这个县委书记，纪检监察机关监督不了，本县检察机关监督不了，就是上级监督也存在不到位的情况。”⑧湖南省临澧县原县委书记李大伦也曾直言不讳地说：无论是纪委、检察院，还是报社、电视台，都不敢监督我，也监督不了我。⑨要有效监督县委书记权力，避免权力行使中的异化、腐败现象，可以从以下三个层面着手，创新权力监督体系，织密监督制度之网。

1.充分发挥上级监督的作用

解决“上级监督太远”的问题，关键要做到两点：一是上级党组织切实履行“两个责任”。从大量案例来看，许多县委书记在腐败的泥坑中越陷越深，与上级党组织和纪委对他们身上出现的一些涉及腐败等不正之风的小错提醒得不够、批评教育得不力甚至睁一只眼闭一只眼不无关系。鉴于此，根据“谁任命、谁监管、谁负责”原则，省级党委和纪委要加强对县委书记的经常性监督管理：省級党委要落实好主体责任，建立健全省委书记与县委书记谈心谈话制度，定期开展谈心谈话，把对县委书记的严格要求体现在日常监管中，对发现的倾向性、苗头性问题，要通过谈话、教育、警示、诫勉等方式及时批评和纠正，抓早抓小，防微杜渐；省级纪委要担负起监督责任，加大对县委书记廉洁自律、民主决策、选人用人等方面的监督力度，对腐败行为敢于、勇于执纪问责。二是建立健全省级巡视工作覆盖至县一级的制度。巡视是党内监督的一柄利剑，更是悬置在权力者头上使其不敢腐败的一把达摩克利斯之剑。要加大省级巡视工作力度，开展县委书记重要决策、重要工程项目审批、重要人事安排、大额度财物开支事项及个人家庭财产申报、“三公”消费等专项巡视监督。巡视组可吸收市级纪委和有县委书记任职经历的干部参与，以熟悉巡视内容。同时，增加巡视组数量和巡视频次，实现对县委书记用权的常态化、全覆盖巡视。在这方面，河北省做了一些有益探索。为确保巡视监督常态化顺利进行，2014年河北省将巡视组数量由原来的7个增设到11个，并实行11个设区市每年都有一个巡视组常驻，在对市一级巡视的同时对其所辖县（区）进行巡视、巡查或回访，形成了全方位、经常性的监督态势。⑩此外，可根据巡视监督情况和信访举报渠道反映的问题，不定期开展“回头看”，通过杀“回马枪”，让心存侥幸者感到震慑常在。

2.强化同级监督的制约作用

解决“同级监督太软”的问题，需要适度增强同级纪委的相对独立性和权威性。县委书记的同级监督主体既包括县委班子成员、县纪委，又包括县人大、县政协等，其中，离县委书记最近、最易发现县委书记腐败迹象的，应是最有权监督的县纪委书记。然而，在现行政治体制下，不仅县纪委的监督工作实质上要受县委书记领导，而且县纪委的人、财、物等都高度依附于县委、县政府。其他县委班子成员由于没有对等权力与县委书记相抗衡，加上同级监督缺乏程序性硬要求，也存在“监督太软”的问题。从目前的实际情况来看，需要从两个方面着手提升同级监督的效果。一是进一步保障县级纪委独立行使监督权，充分发挥县纪委对同级党委书记的监督功能。党的十八届三中全会提出“有条件的地方探索推进省直接管理县（市）体制改革”B11，按此改革部署，各地可在省直管县体制下探索改革县纪委管理模式的办法，在党的十八大以来改革成效的基础上，进一步保障县级纪委独立行使监督权。如在事权上明确赋予县纪委对同级县委及其常委会特别是县委书记的监督职权，在财政上将县纪委日常运作经费及其工作人员的福利待遇纳入市纪委财政预算等。需要指出的是，全国已有三个省市（北京市、山西省、浙江省）在开展监察体制改革试点，这些省市要按照县纪委与县监察委的职能和职权，在县纪委书记的统一领导下，发挥好县纪委的执纪功能和县监察委的反腐功能，突出县监察委对县委班子成员尤其是县委书记权力滥用、权力寻租、贪污受贿等行为的监督处置功能。二是完善对同级监督主体的失察追责机制。县委书记的同级监督主体，无论是县委班子成员还是县人大、县政协等，都应明确监督责任。要按照监督不力者被问责、监督得力者获重用的原则，对明知县委书记有腐败行为而不提醒、不报告、不监督者，视情节轻重，追究监督失察责任。同时，对那些坚持原则、积极负责，能够通过正常的组织渠道和方式及时向上级组织提出高质量监督意见的同志予以表彰，大胆重用敢讲真话、敢于监督的同志，以调动同级监督主体的积极性。

3.重视引导外部监督发挥作用

党的十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例》强调：“新闻媒体应当坚持党性和人民性相统一，坚持正确导向，加强舆论监督，对典型案例进行剖析，发挥警示作用。”B12一般情况下，一个地方媒体的自由度越高，公民的言论自由度越大，地方官员就越不可能腐败。解决我国舆论监督不足的问题，关键是要赋予新闻媒体更多更大的采访权、报道权、批评权、评论权等监督权，允许媒体积极报道腐败问题的线索。B13对网络媒体揭露、批评的县委书记涉嫌腐败问题，要建立及时受理、回应、研判、查处的工作机制。在这方面，可以借鉴湖北、湖南、广东、河南等省份开展电视问政的经验，大力推广县委书记电视问政等有效做法，搭建平台让公众代表直接行使监督权，督促县委书记依法合理用权。此外，要进一步疏通群众监督渠道。省级纪检监察部门可以通过设置举报专线、投诉信箱及建设网站客户端，建立网民以“随手拍”形式反映县委书记腐败问题的台账，实行对县委书记腐败问题的专项登记报告、排查研判和快速核实查处；接受群众“一键式”举报，健全举报奖励机制和保护举报人权益的制度，给群众提供安全、畅通的举报渠道。建议尽快出台相关法律、法规，为群众行使监督权提供法制保障。

四、阳光晒权：构建县委书记权力透明运行机制

一般而言，权力运行的透明度越高，腐败现象越难发生；相反，权力运行的透明度越低，腐败现象越容易滋生蔓延。县委书记腐败现象多发，一个重要原因是权力运行的公开透明度不足，因贪腐而被查处的县委书记几乎都存在权力运行中暗箱操作的问题。只有将县委书记的权力晾晒在阳光下，才能有效降低其腐败的发生概率。

1.推行县委书记权力清单制度，依法公开权力运行流程

“权力清单制度是从源头上防止腐败的一项重要举措。”B14权力清单制度的推行，既可以明确告知社会公众官员实际拥有权力的数量和规模，又便于开展社会监督和舆论监督，有助于缩小官员权力寻租的空间，减少发生权力腐败的空隙。近年来，从河北邯郸出台“市长权力清单”到成都武侯、江苏睢宁、河北成安等地公布“县委书记权力清单”，再到湖北编制《县委权力目录》，新疆新源县在“制度+科技”防腐理念指导下出台《县委全委会、常委会及成员职权目录》《县委重大事项决策流程》《县委管理干部任免票决制度》等，这些改革措施都具有普适性，为推进县委书记权力公开透明运行提供了经验借鉴。要在这些经验的基础上，以《中国共产党章程》《中国共产党地方委员会工作条例》《党政领导干部选拔任用工作条例》等规章制度为依据，科学整理县委书记权力清单（参见表1），强化县委书记权力流程控制，明确县委书记行使职权的客观条件、运行步骤、完成时限、监督举措及应承担的责任，压缩权力的自由裁量空间，防范县委书记用权的随意性、隐蔽性等突出問题。同时，可以针对县委书记岗位及其权力行使的特征，设置负面清单，对违反负面清单所列条目（如重大项目安排失误、选人用人不当等）的县委书记实行“一票否决”。

2.建立健全县委党务公开制度，提高党内事务的能见度

按照“公开是原则、保密是特例”的要求，推进县级党务决策公开、执行公开、管理公开、结果公开，编制《县委党务公开目录》，以清晰的项目清单形式列出必须公开的党务事项。除涉及党和国家机密事项外，县委的重大决策、重要人事安排、大额资金使用、民主生活会以及县委领导执行廉洁自律规定的情况、关乎全县党员切身利益的事项等，一律向全县党员干部公开。要合理确定公开的内容、流程和方式，尤其要强化县委特别是县委书记在干部选拔任用、大额资金使用、重大事项决策等方面的信息公开，以增强县委主要领导的权力行为在党内的透明度和公信力，最大限度地遏制权力运行中的暗箱操作现象。此外，要健全县委内部情况通报与反映制度，如通过电视、党报党刊、党务微博等媒介以及定期编发会议简报、召开新闻发布会等形式，对县委特别是县委书记的权力行使、“三公”消费等情况进行通报，以强化基层党员的知情权、参与权和监督权，从制度上为增强县委事务尤其是县委书记权力行使的公开透明度提供有力保证。

3.构建群众参与权力运行的监督机制

制定县委、县政府“三重一大”决策细则，把重大事项决策的原因、依据、执行过程和结果，通过一定形式向群众公开，接受群众监督。建立重大决策论证和社会听证制度，凡关系全县民生和社会发展的重大决策，应事先组织专家进行论证，凡牵涉面广、与全县群众利益密切关联的事项，应向社会公布或举行听证会广泛听取意见。对于未充分听取群众意见、未经合理论证或者饱受社会质疑的事项，要暂缓决策。在这方面，江苏睢宁在全国首先推出现场直播县委常委会接受群众质询的举措，其做法可资借鉴和推广。另外，要扩大县委决策参与主体的范围，探索使决策透明化的方式，如建立健全群众听证制度，在县委全会就全县群眾关切的重大民生问题、重要人事任命等决策召开会议时，邀请有关单位负责人以及部分人大代表、政协委员、群众代表列席并听取其意见，通过电视、网络、微博等媒体进行全程实况播报，让群众对县委及县委书记权力运行的轨迹知情、了解，实现用权行为公开化、透明化。

注释

①为了行文方便，本文将县级市、自治县、市辖区的党委书记统称为县委书记。

②参见人民论坛问卷调查中心：《77.2%受访者认同权力“三化”现象，“家族化”危害最甚》，《人民论坛》2014年第12期。

③李永忠：《走出困境：反腐战略思维的创新》，《同舟共进》2011年第8期。

④阎德民：《防止县域官员腐败与优化县域政治生态》，《中州学刊》2013年第2期。

⑤[美]亨利·M.罗伯特：《议事规则》，王宏昌译，商务印书馆，2016年，第12页。

⑥任建明：《反腐败制度与创新》，中国方正出版社，2012年，第79页。

⑦李永忠：《十八大后制度反腐展望》，《人民论坛》2012年第33期。

⑧李郁军：《一个县委书记的渐进式腐败》，《检察日报》2010年11月23日。

⑨黄纯芳：《权力弄尽坠深渊郴州系列腐败案警示录》，《湖南日报》2009年12月4日。

⑩参见张素娟、王霞：《常态化全覆盖强震慑——河北加强巡视工作综述》，《中国纪检监察报》2014年2月11日。

B11《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《求是》2013年第22期。

B12《中国共产党党内监督条例》，《人民日报》2016年11月3日。

B13Andrew Wedeman：Double Paradox：Rapid Growth and Rising Corruption in China，China CITIC Press，2014，p.192.

B14Ren Jianming and Others：China's Recent Battle Against Corruption，Foreign Languages Press，2015，p.264.

参考文献

[1]许宝健.权力与“笼子”——百名落马县委书记教训与启示[M].北京：中国发展出版社，2013.

[2]谢春涛.中国共产党如何反腐败？[M].北京：新世界出版社，2015.

[3]宋惠昌.权力的哲学[M].北京：中共中央党校出版社，2014.

[4]习近平.做焦裕禄式的县委书记[M].北京：中央文献出版社，2015.

[5]杨绪盟，黄宝荣.腐败与制度之“笼”——国外反腐败经验与启示[M].北京：人民出版社，2014.

责任编辑：浩淼邓林