论乡镇政府在新型城镇化建设中的作用

李勇

（湖北民族学院 湖北 恩施 445000）

论乡镇政府在新型城镇化建设中的作用

李勇

（湖北民族学院 湖北 恩施 445000）

乡镇政府作为基层政府，直接与农村、农民相联系，在新型城镇化建设进程中承担着各项经济发展，社会管理以及公共服务等方面的职能。然而，由于各种原因，乡镇政府在推动这一进程中还存着着许多问题亟待解决。本文以乡镇政府在新型城镇化建设中的作用为研究对象，旨在通过对乡镇政府在城镇化建设中所存在问题的背景、内容、内外部原因入手，找出适合其推动新型城镇化建设进程的道路。

乡镇政府 新型城镇化 作用

一、问题的提出

改革开放以来，我国国民经济发展取得了举世瞩目的成绩，综合国力、人民的生活水平也都随着城镇化的推进而不断提高。然而，这种持续快速发展的繁荣景象背后，却隐藏了许多问题，由各种原因造成的脱离实际，急速冒进式的发展，使得许多地区出现了人口城镇化率虚高，空间布局混乱无序，资源浪费以及环境破坏严重等不和谐的现象，这一系列问题的出现都将对我国未来社会经济的可持续发展埋下消极隐患。因此，我们必须以科学发展观为指导，深刻反思传统冒进式的城镇化道路存在的问题，走出一条符合国情、循序渐进、以人为本的新型城镇化道路。

乡镇政府是我国的基层政府组织，也是与农村、农民联系最紧密的一级政府组织，而新型城镇化建设是一种要求公共服务均等化、空间布局优化、城乡一体化的城镇化。在这种背景下，乡镇政府所要发挥的重要作用就十分显著，它在推进城乡一体化建设进程中发挥着至关重要的桥梁作用，向上联结上级各政府部门，向下直接联结基层农村、农民。因此，乡镇政府在这一进程中发挥作用的好坏将直接关系着我国新型城镇化建设的总体进程。然而，在现实情况下，乡镇政府还面临着种种问题亟待解决，我们需要厘清认识，找出对策，以促进乡镇政府在推进我国新型城镇化建设进程中发挥更大作用。

二、乡镇政府在新型城镇化建设中的职能定位

（一）经济发展的推动者

城镇化是我国未来经济社会发展中的一个重要组成部分。而经济发展是新型城镇化的源动力。推动乡镇经济发展是推动城镇化重要的环节之一，也是乡镇政府的主要工作之一。首先，工业化是城镇化的重要组成部分，是体现一个乡镇经济发展状况的重要参数，对经济有着强大的推动作用。因此要推行城镇化，乡镇政府首先要推进乡镇工业化，在发展本乡镇工业化的过程中，乡镇政府可以依托本地区的优势，结合自身特点，制定符合自己乡镇工业化的发展战略，为工业化发展创造条件。其次，在发展乡镇工业化的同时，要发展乡镇农业产业化，通过对乡镇深层次的经济结构改革，完善土地转让制度，为农业经济发展提供条件。同时改变农民的经营模式和经营理念，以企业带动农业产业，充分利用好乡镇富余劳动力，使农业产业成为乡镇经济新的增长点。再次，对乡镇企业要加大扶持力度，为其发展提供空间与条件。最后，乡镇政府要利用必要的经济方法，如：税收、信贷等，为乡镇企业的经济发展保驾护航。

（二）社会管理的实施者

乡镇政府的社会管理职能主要体现在促进社会公平正义、保障公民基本权益、维护社会基本秩序以及促进基层群众素质提高这几个方面，乡镇政府在我国政府层级里属于最基层政府，这一级政府工作的服从性以及执行性较强，自主性较少，权利也十分有限，但总体而言乡镇政府的社会管理职能主要体现在以下几个方面：

第一，“以人为本”为核心的新型城镇化建设要求促进人的全面发展和社会公平正义，使全体居民共享现代化建设的丰硕成果。因此乡镇政府要保障乡镇居民享受平等的基本医疗保障服务、平等的受教育权利，保障人民平等参与平等发展的权利。

第二，乡镇政府要加强与基层村民自治组织的联系，切实保障公民受教育，以及医疗卫生，社会保障等方面的基本权益，切实贯彻以人为本的理念，切实解决人民群众生产生活中的相关诉求，使他们感受到公平正义，切实维护基层社会的稳定，而稳定是社会经济发展的大前提，社会稳定对于经济发展，人民生活水平的提高有着十分重要的意义，也能促进新型城镇化的持续健康推进。

第三，良好的社会秩序是社会经济健康发展的前提，乡镇政府承担着维护基层乡镇社会秩序安定团结的职责，社会环境的稳定，对于人们履行好维护基层乡镇基本社会秩序的职能，保障人民群众安居乐业，为经济发展，人民生活水平的提高创造良好的环境，为新型城镇化的持续推进创造良好条件[1]。

第四，乡镇政府承担着对农民进行培训教育提高其素质的责任。大力发展新型城镇化要求重新定位农民，乡镇政府要在培训新型农民上发挥重要作用，它是培育公民美德的关键，也是提高农民素质的重要环节，农民的素质普遍提高了，会直接促进农村良好社会风气的形成，维护农村社会的公共秩序，促进人的曲面发展，从而更好地推进新型城镇化建设[2]。

（三）公共服务的提供者

公共服务质量是衡量一个现代政府工作质量的重要指标，成为为民众服务的服务型政府也是我国政府的目标之一。随着城镇化的推进，政府的公共领域也不断扩大，相应的其职能范围也在不断调整。作为最基层的政府，乡镇政府的公共服务能力不仅是我国政府部门能力的体现，同时也决定了新型城镇化推进的高度。但一方面受到乡镇财政能力的限制；另一方面随着社会的发展，城镇化的推进，民众对政府的公共服务能力也提出了更高的要求。所以，在推进新型城镇化的过程中，乡镇政府不仅要修炼“内功”，提高自身的管理水平，着眼更长远的目标，而且要在发展过程中，考虑到民众的需求和新型农村建设的实际情况，努力提高公共服务质量，使城镇化的红利真正惠及城乡居民。

乡镇政府应该提供以下几个方面的公共服务：

第一，基层的农业基础设施好坏与农业科技水平的先进与否关系到农业现代化建设能否顺利进行，更关系到新型城镇化建设基础是否坚实。

乡镇政府要切实做好农田水利设施建设，农业机械配备方面的工作，同时也要采取措施增强当地农业抵御自然灾害方面的能力，同时引导各种社会力量，切实加强农业基础设施建设，为新型城镇化建设打下良好的农业基础。

第二，乡镇政府要切实加强基层乡镇的社会保障性服务，将各项服务落实到小城镇居民身上。要为基层民众提供必要的就业信息以及各种就业培训，提高农村闲散劳动力质量，本着“以人为本”为核心的理念，加大社会救济、社会福利、社会优抚的力度，保障弱势群体基本利益。

第三，乡镇政府加大乡镇道路建设力度，解决好基层群众的用水、用电问题，注重乡镇生态环境的保护，注重村容村貌的建设以及辖区内的绿化建设，为乡镇地区的可持续发展创造良好条件，为新型城镇化建设提供基层的基础设施建设保障。

第四，乡镇政府要加强本辖区的科、教、文、卫事业建设。在教育方面，乡镇政府要合理优化辖区内各种教育资源的配置，并合理布局中小学；加强九年义务教育的普及工作，保障每一个适龄儿童都能接受九年义务教育，同时引导社会力量参与当地教育发展。在医疗卫生方面，乡镇政府要发挥在新型农村合作医疗制度上的规范、引导以及监管作用，保障基层群众看病就医方面的基本权益。在文化建设上，要加大乡镇政府在在乡镇文化建设方面大的投资力度，例如丰富当地的演出市场，为群众带去一些公益性质的演出；建设面向民众的图书馆和电子阅览室，这一系列举措都可以丰富群众的业余生活，提高群众的品味、素质，在文化建设方面为新型城镇化建设提供保障。

三、新型城镇化建设中乡政府存在的问题及成因分析

（一）乡镇政府在推动新型城镇化建设过程中的问题分析

1.思维观念陈旧

地方政府既是政策的制定者又是政策的监督执行者，所以一些政府部门在执行时会不自觉的考虑到自身利益。同时在招商引资的过程中，个别领导有可能为个人政绩考虑，盲目追求经济效益好的项目，不考虑乡镇的实际情况与群众的真正诉求或是忽略了社会效益与长远利益。在城镇化建设的过程中，部分乡镇政府贪大求快，城市建设追求外在，注重面子工程，没有结合乡镇自身的特点，不仅会使乡镇失去了原来的风貌，还会造成资源以及资金的浪费，这种只重视“外在”忽略“内在”的行为，从长远看将会阻碍我国新型城镇化的建设进程。

2.职能发挥不到位

第一，乡镇由于市场规律的把控能力较差，会出现自己制定的规章制度不完善，政府监管部门监督力度不够，相关信息透明度不高等问题。在上述问题的影响下，乡镇政府很难将小城镇建设引入快车道，同时由于缺乏公平竞争的市场环境，乡镇投资者的投资信心也会收到很大影响。由市场规律可知，各种社会资源更倾向于流向相对成熟的市场，由于投资环境不够优越等因素的影响，很多发展不够好的乡镇在投资目的地选择上是处于劣势地位的。乡镇的商业、财经、信息中心难以发挥作用，城乡之间的差距也会越拉越大。

第二，由于环境容量较低，以及部分乡镇单纯追求经济发展速度，忽略发展质量，不顾及生态环境保护等因素的影响，在经济建设的同时，很多有害的物质被排放到自然环境中，造成了环境污染。从一个地区的长远利益看来，这是得不偿失的。随着乡镇经济的发展，乡镇企业逐步增多，若继续这种粗放式的经济发展方式，将对环境造成更大危害。与此同时，随着乡镇农民人口数量的增多，居住人口的聚集，生活垃圾也成几何倍数的增加，而相应的垃圾处理系统或设备却没有完全跟上，这导致生活垃圾也对环境也造成较大污染。除此之外，还有大量土建、基础设施项目建设的实施，若不注重环保，也将会对环境造成一定程度的破坏。新型城镇化建设不是一蹴而就，在推进这一建设的过程中，将会出现很多棘手的难题，其中如何处理好发展速度和环境保护之间的关系，是摆在政府面前的一项十分重要的工作，这也需要相应的规划、监管部门及民众参与进来。

第三，地方政府采取的治理模式一般都是自上而下式的，所有的经济活动都会涉及到地方政府，这样的管理模式很少有民众参与其中，因此政府是“主角”，民众成为“配角”。很多问题政府这种既是“运动员”又是“裁判员”，这在一定程度上会造成管理方式失当。

第四，由于受自身利益的影响，乡镇政府在工作过程中容易将重点和眼光放在为上级服务，完成上级指标上。在涉及到乡镇居民的切身利益问题时，则显得些许应付。乡镇政府在新型城镇化建设的过程中需要站在民众角度，对自身的角色定位不能错位，不能一味的追求经济增长，而忽视民众的需求，不能在涉及企业与民众之间的矛盾时，一味考虑经济利益，而忽略社会效益，忽略以人为本的核心理念。

3.管理体制不健全

第一，在推进新型城镇化建设的过程中，乡镇政府需要跟社会建立良好的互动关系，利用社会力量协助自身处理好各项公共事务，更好地推进新型城镇化。尽管我国在推进新型城镇化的过程中取得了一些成绩，城镇化的红利也惠及了部分民众，但是政府还应当看到，现阶段我国的管理体制仍存在着许多不足，乡镇政府对于推进新型城镇化的过程中遇到某些实际情况无法作出正确决策，进则越位，退则失位。另外一方面，由于乡镇政府相应的行政部门、领导缺少经验，导致决策时出现拍脑袋现象，决策最终落到领导头上，失去了新型城镇化政策中的民主。另外，部分领导以乡镇政府工作经历作为升迁，一味追求自己任期内的短期效益，并没有对一地城镇化的长远发展负责。

第二，对乡镇政府的监督与约束是由基层人民代表大会和相关纪委监察部门来完成的。但是实际情况却是，由于权力过于集中，导致乡镇政府的行政权力和执行权力落到了乡镇党委上。在这种情况下，乡镇政府在城镇化进程中权力膨胀，缺乏相应的监督力量。加之乡镇政府管理中存在着政党不分，政企不分的现象，在推进城镇化建设时，监督将会更加困难

第三，由于乡镇政府许多部门责权不明晰，职能相互交叉，相互协调支援较差，工作效率低调等问题，客观上使得行政职能部门的设置和管理的混乱[3](P112)。没有良好的组织机构做载体作支撑，很多工作就很难顺利开展。

4.配套制度不健全

第一，土地作为一种稀缺资源，最终归属权属于国家。由于相关政策的模糊，政府在自己责任范围内将参与到土地经济中。一方面，某些地方政府通过自己手上的权力，强制改变土地价格，低价收入土地，高价转让、租赁、卖出土地，以获取高额的中间差价。另一方面，政府虽然对失地农民提供一定的经济补偿，但相对于政府从中的收益，这种补偿通常微乎其微，而且有时还会不及时。通过一系列土地转让，政府成为整个土地经济的最大受益者。而农民因为失去了土地，失去的生存的基础，最终导致城镇化进程中失去土地的人数增多，为社会稳定埋下了隐患。

第二，目前我国的分税财政管理体制已经启动，但仍处在没有完成的阶段。而就目前我国行政级别来看，采用了分税财政管理体制只有地方与中央的收入分配，地方政府与地方政府间的财政分配并没有涉及。一级政府每年所需要交的利税基数完全是由上一级政府来确定，而问题落到乡镇政府身上，由于国家取消对农民的农业税，乡镇政府的财政收入很大程度上只能依靠工商企业等相关税收。而对于乡镇政府来说，本区域的工商企业数量无法与大城市相比的，所以每年的税收数量就十分有限。而由于资金的缺乏，乡镇政府投入到城镇化建设中的资金比例也相应降低。同时，由于财政收入的限制，乡镇政府在城镇化建设的过程中，更倾向于有较高收益的公共产品，这种行为本身就会导致社会公共服务的不完善，也最终不利于新型城镇化的建设与发展。

（二）乡镇政府存在问题的原因分析

长期以来，尽管发展小城镇似乎一直是城镇体系建设的重要内容，但是这一政策目标和我们所采取的发展手段之间却存在着严重的不匹配。当小城镇在政策目标上被视为农村人口的蓄水库和缓冲区时，其提供公共设施和公共服务的行政手段与能力却没有随之加强，当农民工越来越多的流入大城市的时候，很多人又开始质疑小城镇是否具有增长的潜力。说到底，二元体制下，偏重发展大城市的惯性思维仍然在起着作用。我们应该看到发展小城镇所取得的种种成就，但同时还应该特别注意，要将小城镇发展好，发展顺利，发展到符合科学发展观以及和谐社会种种要求的水平并非易事，这当中面临着各种各样复杂的问题。而乡镇政府作为基层政府，当然也面临着种种问题，主要表现在以下几个方面：

1.内部原因

第一，乡镇政府由于缺乏人事权，目前还不能自主的形成一套完全依据自身实际构建的领导班子，很大程度上是依据上级指示和调配完成领导班子建设，同时中央政府和上级政府对乡镇政府自主权的培育不够，很难在新型城镇化建设中起到领头羊的作用。

城镇化建设的过程中，最忌讳政策上的不稳定。造成政策不稳定的原因有很多，其中一个重要原因在于，乡镇领导干部流动性较大，新上台的领导又会提出新的管理思路，发展方向，一届领导班子一届管理思路，很难在发展思路上形成连贯效应。

第二，地方乡镇政府在进行土地扩张方面还处于比较幼年的阶段，在产业发展方面，除去我国东南沿海以及珠三角一带乡镇经济十分发达的地区，我国的大部分乡村工业发展相对薄弱，一旦农业收成与发展受到影响，就会大大限制该乡镇经济的发展与推进，这种产业结构对于新兴城镇化的建设是十分不利的；另一方面，土地的利用率比较低下，科学合理利用有限土地的能力不足，单位土地收益不高也是发展方式粗放的表现[4]。

同时，地方乡镇政府在发展过程中只注重硬件设施的建设，忽略“软件”建设，政府领导人对道路、土地建设等实实在在的设施比较看重，因为这是他们政绩的最直接体现。但是对教育文化、思想传播、观念传导等“软件”的建设却投入度不高，这也不利于乡镇的可持续发展。

第三，为了保证新型城镇化这一政策能够得到顺利推进，各级乡镇政府应该将各自的优势资源共享起来，展开互通有无来共同促进新型城镇化发展进程。然而目前我国乡镇政府间合作关系不够，仅有的合作关系也大部分依赖于上级政府的政策督导。这在一定程度上可能会加剧乡镇政府之间的竞争关系，造成重复建设严重，资源浪费。这也在一定程度上抑制了新型城镇化的发展。

第四，尽管在我国农村的村民委员会属于村内自治组织，不属于一级政府，但是在农村的经济发展以及各类行政事务中都发挥着举足轻重的作用，乡镇政府在建设小城镇过程中常常需要借助村委会的力量，因此要加强与村委会的沟通协调在推动新型城镇化建设过程中将起到十分重要的作用，但是在现实中，由于二者不是领导与被领导的关系，管理缺失存在着许多困难，很多工作不能顺利开展。

2.外部原因

第一，乡镇政府通常将基础设施建设资金投向能够彰显政绩的地方，重建设、轻管理、轻使用的现象大量存在，很多项目在建设初期受关注度高，但是建好之后往往利用率非常低甚至是弃之不用，投入大的资金见不到效益，造成了很大的浪费。

相对于经济发展，小城镇的社会和环境发展也很缓慢，其中一个重要原因就是小城镇的人口数量偏小，达不到社会和环境建设相应的投资回报规模，同时由于各乡镇沟通协调不够，很少能形成资源共享，这也进一步制约了小城镇的社会和基础设施建设。因此，在新型城镇化建设的推进过程中，乡镇一级政府在基础设施建设方面要做到有的放矢，切实了解民众的真正需求，同时与周边乡镇加强联系与沟通，形成资源共享，将有限的财政资金用于解决亟需解决的投资建设，只有这样才能真正促进新型城镇化的推进。

第二，乡镇政府普遍税收收入的渠道较小，在分税制改革之后，中央政府的财政状况得到了很大改善，地方财力向各省市集中，地方乡镇的很大一部分税收都被上级部门收缴，自身留下的很少，为了维持自身机构正常运转，同时还要兼顾乡镇上的各种财政支出，乡镇政府的财政压力相对沉重，这也从根本上加大了其提供社会公共服务的难度，使得其为大众服务的能力大为下降，很多工作施展不开，长此以往不利于小乡镇的持续健康快速发展。

第三，乡镇政府的投融资问题并未纳入国家统一规划和制度安排。一方面没有建立适应乡镇资金需求的多元化投融资机制，直接融资渠道有限，融资方式仍然建立在农村赖以生存的土地上以及少量银行贷款，但乡镇政府的还款来源却大部分依赖于土地收入。另一方面，金融体系不健全，政策性金融与商业性金融界限不清，金融机构用于支持乡镇建设的对标产品创新不足。

四、规范乡镇政府在新型城镇化建设中的作用

（一）改进乡镇政府在新型城镇化建设中的治理理念

1.培养“善治”思想

“善治”强调“善”，小城镇虽然小，但社会系统一样完整，乡镇政府在管理地方的时候需要对辖区内的各种要素进行治理，为保障人民群众安居乐业以及维护社会持续创造良好的条件。

“善治”是相对于传统意义上政府“官僚式”治理而言的，这种转变的其中一个表现就是小城镇治理主体的转变，原来的小城镇治理主体仅仅是乡镇政府，而在新型城镇化建设背景下，“公民个人、乡镇政府、社会组织”都变成了乡镇治理的主体，乡镇政府在治理过程中要注意平衡各主体之间的利益关系，同时要对出现的问题及时发现并加以调整，以达到最佳状态，实现治理目标。“善治”要求突出民主，要同各个治理主体多沟通、交流，了解彼此利益诉求，并整合意见，规范行为，化解各种冲突与矛盾，这些沟通几乎涵盖了政治、经济、文化、生态等所有方面。这其中包含了体现社会公平性的公共服务机构，如：教育、医疗、社保等。同时也包括了体现社会治理等方面的内容，如：司法保障、生产安全等。涉及内容广而泛，这就要求乡镇政府实现信息公开，突出治理重点。当前，小城镇社会治理的主要内容包括：土地流转管理和流动人口管理、社会治安体系建设、网络信息安全监控、居民住房供给等，乡镇政府应该将“善治”理念融入社会管理的方方面面。

2.培养服务意识

在新型城镇化建设中，乡镇政府应树立足够的服务意识，要执政为民，从人民群众切身利益出发，为人民谋福利，满足人民群众产生生活相关诉求，除了要提供居民生活的基础性服务，包括诸如交通、住房、水电气等基础公共服务，还要提供一系列衍生服务，诸如信息咨询，科技推广等等在农村、乡镇居民具有很大价值的服务。居民的城镇化是新型城镇化推进的重点，政府要将居民最关心的、最迫切的内容，涉及居民最根本利益的内容优先考虑，建立一个健全的为全体社会公民服务的社会服务体系，促进各要素的合理流动，提高科技兴农、职业培训的质量，切实解决人民群众最关心的教育、医疗、就业等方面的实际困难，建立健全社会保障体系建设，维护居民的基本权利需要。

乡镇政府作为国家行政机构并不能事无巨细地干预市场，而需要通过构建社会网络关系和培育现代市场来为广大城乡居民间接地提供公共服务。

随着小城镇商品经济的发展，小城镇之间不应该因为相互竞争而相互抵触，也不应怀有地方保护主义的思想，要建立统一的市场体系，加强合作，促进各自优势资源相互利用，生产要素及配置优化处理，创建一个互通有无、将资源优势发挥到最大化的开放市场，各市场主体公平竞争；与此同时，市场监管力度不能放松，对不正当的、扰乱市场秩序的违法犯罪行为要予以坚决的打击，保障市场的有序运行，优化交易环境，为提供更优良的公共产品和公共服务创造更优越的的市场环境。除此之外，还应构建和谐的社会网络关系，优化合作氛围。在公共产品供给方面，要使非政府组织与乡镇政府具有良好的合作关系，使合作效果最佳，乡镇政府应该在法律、法规、制度建设方面予以良好的保障措施，同时建立健全准入机制，二者的界限要有清楚的界定，这样才能保证公共服务的供给数量与供给质量。

（二）推动建立乡镇政府组织领导体系

乡镇政府作为政府组织推进新型城镇化建设的前沿阵地，应该时刻以总的发展规划为指导，做到有重点、有条理、分工明确，并以此为依据成立相应的领导小组保障政策推进的合理有效。由乡镇政府的主要负责人作为城镇化建设的领导班底，做到组织实施、明确任务、落实责任的目标，集中该乡镇政府的力量来推进新型城镇化的建设。实行科学合理的新型城镇化建设的决策机制，继续完善和加强乡镇政府的行政管理体制，对乡镇政府规划时所面临的决策进行集体性的讨论，集思广益，避免拍脑袋现象的产生以及决策失误。决策的好坏将直接关系后续的实施以及收效成果反馈等。因此，要注重决策的科学性，将推动城镇化建设大的初步决策意见拿出来进行广泛讨论，以期达到更好效果。

乡镇政府领导人要对乡镇政府的重点项目切实承担对项目的督导工作，对于各种不合理现象要做到及时发现并指出，提出相应解决办法，完善对该项目的审批机制。上级政府要切实做好对乡镇政府工作的考核落实工作。对推进新型城镇化建设的各乡镇政府要有一套完整的合理的绩效考核机制，将新型城镇化建设过程中遇到的种种问题以及建设决策落实到人，在各项工作遭遇瓶颈以及出现偏差大的时候能找到切实责任人，将他们对于事情的处理方法处理结果等作为干部考核的依据。

村委会是基层群众自治组织，不是国家的基层政府组织，不是一级政府组织，因此，乡镇政府与村民委会的关系，必须与村委会的性质相适应，乡镇政府的许多工作必须依靠村委会才能得到落实，但同时乡镇政府与村委会又不是领导与被领导的关系，因此更多时候要通过宣传、动员等引导方式将上级政府在推动新型城镇化方面的相关政策措施落实到位，对村委会在工作中遇到的各种阻力与困难应当提供物质等各方面的相应援助。

（三）实施现代化乡镇政府管理体制

国家应从体制机制上为乡镇政府推动新型城镇化建设创造有利条件。乡镇政府的工作具有服从性和执行性这一特征，在管理体制机制上并没有自主权，他们更多的是依照现有的法律规范与职责权限在上级政府授权下进行日常的行政管理工作，因此，国家应该为乡镇政府提供一定体制机制上的便利，以使其更好地为新型城镇化建设服务。

1.简政放权完善权力配置

对现有的行政体制改和运行体制进行深层次的改革，并将改革的成果通过制度的形式得以确定，就是我们常说的行政体制优化，行政体制优化使得政府在处理各项行政事务的过程中具备合法的优良的制度基础，以此提高治理成效，同时也能在一定程度上提高政府的公信力[5](P147)。

乡镇政府作为国家最基层的行政政府，不但要完成上级政府组织交予其的各项任务指标，同时还要在维稳、促进基础设施建设等方面发挥重要作用，独立的行政管理权对于乡镇政府来说是非常必要的。中小城镇要实现对行政的优化改革，需要政府简政放权，即减少对下级政府不必要的行政干涉，逐步建立各级政府事权与职权均衡机制。明确各级政府的职能边界，并以制度化的形式确立，同时在各级政府的职责范围之内权责明确。基层乡镇政府要承担所在村镇居民的基本民生工作，上级政府在财权和人事权上应该适当放权于基层乡镇，同时上级政府要履行好自身的监管职责。以此,可以实现各级政府权力优化配置，各司其职，达到最好的行政效果。

2.加强监督管理

当前，对小型城镇的考核机制还存在着以政绩结果为唯一考核标准的政绩考核指标，这样的考核机制会导致小型城镇的“短视”，即只注重短期获得的投资数量，而不注重投资的项目质量如环保指标等；只注重短期获得的企业税收总额，忽视长期的小型城镇发展规划和居民生存质量等，这样的政绩观的影响下，会使小型城镇政府倾向于搞短期政绩工程或形象工程。而对城镇居民最重要的生存质量指标如居民收入、生存环境、就业率与失业率等因素还没有有效的考核指标。因此，科学的考核评估制度对于小城镇来说是非常重要的。从评估主体、评估程序入手优化考核制度。具体而言，从评估主体来讲，一方面对由于信息不对称问题的存在，所以政府考核评估主体应加入城镇居民、社会组织、企业、新闻媒体等，以此使政府考核的信息来源更加全面和公正。从评估程序来讲，采取自上而下与自下而上相结合的方式进行。自上而下的考核程序是指上级政府相关部门根据考核指标体系对中小城镇进行行政考核；自下而上的考核是指在政府考核评估主体新加入的城镇居民、社会组织、企业、新闻媒体等对中小城镇绩效的监督和打分。最终建立起人民群众的满意度为导向的中小城镇考核体系。

（四）完善新型城镇化建设中各项制度措施

温家宝总理在中央农业和农村工作会议上指出：“推进乡镇机构改革的出发点和目的，是为了转变乡镇政府职能，加强社会管理和公共服务，说到底是为了更好地发挥行政效能，更好地为‘三农’服务。乡镇机构该履行的职能、该提供的服务，不仅不能削弱，还要逐步加强。”然而在我国，乡镇政府的日常行政事务主要是执行性的，以执行上级政府的各项政策措施为主，自主性较少，因此从制度层面，乡镇政府所能做的就微乎其微，所以，中央一级上级政府更应从制度层面为乡镇政府推进新型城镇化建设提供相应的保障。

1.完善土地流转制度

农村生产力因为农业机械的普及得到了很大提高，许多农民从土地上脱离，同时农村部分劳动力得以释放，在农村的务农人口开始减少，一部分有条件的农民、或是有意愿进城务工的农民开始向农村以外的地方转移[6]。但由于社会经济结构转型、农村农民社保体制不健全、乡镇企业发展不稳定等因素的影响，现实中的情况是，尽管这一部分进城的农民在空间地域上确实进入了城市或者说小城镇，但事实上，他们仍然保留着农民的身份从事非农产业工作，因此，将农民手中的土地使用权重新转移，进行更高效合理的配置，使单位土地的利用价值达到最大化，效益最大化，是个十分重要的问题。

首先，明晰的农村土地产权，合理的土地开发流程规范，可以使市场的基础性配置作用得到更大发挥，将本镇区内的一些要素，如资金、土地、劳动力、技术等进行优化整合。土地作为一种特殊的商品，其产权归属也应遵守相应的市场经济规律，国家需要明确农村集体土地所有权关系的相应权利与义务。按照我国当前的具体情况，村委会是集体土地所有权的代表，享有土地的使用权、土地的收益权，土地的处置权。将公益性质的用地除开，村委会可以将其他用地适当投入市场，乡镇政府起到监管的作用，所有的交易都遵循市场经济的规律，如果这其中涉及到土地使用权再转让的，必须要征求村民委员会的统一，所有的有偿转让都应该在满足基本的市场规则的前提下进行，并将受益按照一定比例进行划分，这样才能充分的调动起市场的积极性。

其次，当前，我国主要的土地流转模式有转让、转包、入股、互换等，而且土地流转有空间更加灵活的趋势。例如，可以由村民委员会召集被征地村民一起商讨征地相关事宜，将各家各户的土地使用权进行折算并以资金形式入股，而土地使用者可以依据将来的土地使用用途为村民提供一定的就业岗位，这样将土地转让出去的农民既没有离开原有土地，又能够以工人身份，同时还以股东身份参与土地收益，除劳动正常收入外、还可依据土地年收入获得相应的分红，农民因为转让了土地，因此有了长期较为稳定的收入，这是开发商和农民间共同的利益诉求，这二者之间还可以相互监督，这样集体经济组织以市场主体身份融入了市场，参与市场运作，也将农民的收入问题一并得到了解决[7](P268)。

最后，要制定一定的土地流转市场的准入标准，在参与主体、范围、形式以及收益分配等环节予以制度上的规范，并从法律层面将流转程序、合同签订、纠纷处理方式等内容加以明确，以保证土地流转在合理合法的范围内运行，同时使农民能够真正获得土地出让的收益。具体说来，要建立土地使用权登记制度，还应严格审核土地流转过程中的所有者以及使用者资格，严格审核土地用途，切实保护耕地和农业生产力的稳定性，同时避免滥用、滥占耕地现象的产生。

另外，还应将“公共利益”与“非公共利益”作出明确界定，并将这种界定从法律层面上确定下来，这样做可以切实保护农民的合法权益，避免地方政府借着公共利益的名义做出损害农民利益的事情。

2.改革金融投资制度

随着小城镇发展，商业银行中以储蓄为主的的业务已经不能满足小城镇实际发展的需求，因此商业银行还可以为小城镇基础设施建设和城镇公用设施建设设立一定的专项资金，并提供其他一些相应的服务用于支持小城镇建设，发展小城镇的买房信贷业务，为购房居民提供还贷按揭等业务，同时还可为小城镇中的乡镇企业等提供金融信贷业务，为其发展融资提供便利。除此之外，金融机构还应根据各地的经济发展状况，结合具体实际，将金融服务业进行创新，为其生产经营活动提供一定的资金支持，以此促进这类企业的发展。

乡镇政府应该建立一个多元化的投资体系，在这个体系中，乡镇政府占据着主导地位，这一投资体系使各类企业以及其他社会力量参与其中，相互协调而又各有侧重地为小城镇建设提供支持。

乡镇政府主要将其财政资金投入在公共设施的建设以及公共服务、公共产品的提高方面，而那些可以交由市场的投资经营项目，应该给市场以足够空间参与进来，例如道路桥梁建设、住房、部分科教文卫事业等等。这样使社会力量参与进公共服务的供给，一方面可以缓解乡镇政府财政资金不足的问题，另一方面还可以带动当地经济的发展，借助市场机制促进新型城镇化的大发展。以修路为例，政府可以将道路的冠名权和广告权阶段性或长期性出让给企业，企业通过修路的方式获得冠名权或是广告权，这样政府弥补了在修路上财政资金不足的尴尬境地，企业不仅可以通过修路获得一定的经济收益，还能获得很大的社会效应，有助于优化其企业形象，这些无形资产是投资其他领域不能得到的[8]。

开拓小城镇长期发展投融资渠道，例如成立专项小城镇发展基金，做到明确资金用途，专款专用，但同时需要注意的是，要对设立的专项资金实行相应的监督机制，以保障资金的独特用途，提高资金利用效率，由金融机构和乡镇财政机构共同监督这一专项资金的流入及流出，防止滥用。

3.建立一级完整财政体制

我国的财政分级管理，是中央和地方实行的分税制体制，省级以下的地方财政确立主体是省一级政府机构，但是乡镇一级的财政管辖权主要由县一级政府负责，应完善省—市—县—乡镇逐级财政管理体制，建立乡镇一级的完整的地方财政制度，使其预决算制度明晰。

要明确乡镇政府在新型城镇化建设中的职责，依据事权确定财权，将财权与事权相统一，理顺二者之间的关系，将财政收支制度法制化。现实情况中，一地所得财政资金的多少很大程度上取决于这个该地地方政府与上级政府的关系如何，而并非取决于该地真正所需建设资金的多少，进一步完善乡镇一级财政体制建设有助于杜绝此种现象的发生，保障新型城镇化建设顺利进行。

第一，加大财政转移支付力度。一方面由于分税制的实施，另一方面由于农业税的取消，在一定程度上影响了乡镇财政供给，也就影响了小城镇公共产品和公共服务的供给。由此看来，中央政府应该加大对中小城镇的财政转移支付力度，重点把控小城镇公共基础设施与社会福利领域，使专项资金利用更合理有效，同时，还应当建立这类资金支出成效的评价标准，实施监督转移资金的流向以及使用情况，对不合理现象做到及时纠正。

第二，建立规范的预决算制度。要进行严格的预决算管理，按照《预算法》的要求编制乡镇的预算，同时还应规范追加预算的方式，同时要依据一地实际情况，经济发展水平，以及具体发展项目合理编制预算项目及金额，要对小城镇建设的具体项目进行科学分析，制定合理预算。

我国的预算审核权在人大，经人大审核通过的预算不得随意更改，同时人大还应行使其监督权，以保障资金的合理合法利用，同时避免超越财力搞建设现象的产生。但是在实际情况中，乡镇一级人大缺乏具备专业财政知识的代表。由此可见，要加强财政资金监管力度，需要提高乡镇一级人大代表的整体素质，充分发挥他们的监督职能，以确保财政资金在法制范围内合理有效的利用。

第三，巩固税源主体、培植新税源。随着农业税的取消，乡镇税收很大一部分要依靠乡镇所在地企业的所得税，因此乡镇企业要大力发展本区域的产业，尤其是对当地经济有着强有力助推作用的企业及骨干企业。例如我国江浙一带地区，产业集聚通常是以一个乡镇甚至是一个村为单位的。大力推进这些地区企业的发展也就是促进了新型城镇化建设，乡镇政府应该在规范市场秩序创造优良投资环境等方面下功夫，建设有利于企业成片发展的生产服务配套设施，促进集约化规模化发展，保障税收的稳定增长，同时扩大新的税源。对于企业来说，获得了更好地发展空间，有利于其经济效益的提高；对于乡镇政府来说，促进了当地企业的效益增长，也就从一定程度上增加了税收，为新型城镇化的发展提供更大的资金支持[9]。

［1］陈会方.乡镇政府社会管理职能变革研究［J］.广西民族大学学报，2008（4）.

［2］周志旺.城乡一体化进程中乡镇政府职能发展研究［J］.人民论坛，2014.

［3］仇保兴.中国城市化进程中的城市规划变革［J］.同济大学出版社，2005.

［4］宋洪远.农业补贴制度：框架、内容与政策建议［J］.三农决策要参，2013（7）.

［5］孟祥林.新型城乡形态下的农村城镇化问题研究［J］.经济科学出版社，2011.

［6］王静.论我国小城镇进程中地方政府治理模式创新［J］.城市问题，2012（4）.

［7］中国国务院发展研究中心课题组.中国新型城镇化道路、模式和政策［M］.中国发展出版社，2014.

［8］马庆斌，刘诚.中国城镇化融资现状与政策创新［J］.中国市场，2012（16）.

［9］孙慧.从国际经验看我国地方政府融资平台发展创新［J］.国际经济合作，2010（10）.

D035.5

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1007-9106（2017）06-0052-09

李勇（1985—），男，湖北民族学院讲师，法学博士。