垃圾焚烧发电项目的社会影响评价研究——以G市垃圾焚烧发电项目为例

邓 旭

(河海大学 社会学系，南京 210098)

· 环境评价 ·

垃圾焚烧发电项目的社会影响评价研究
——以G市垃圾焚烧发电项目为例

邓 旭

(河海大学 社会学系，南京 210098)

在G市垃圾焚烧发电项目中，忽视社会因素对项目的影响、忽视利益相关者参与是导致项目建设受阻的重要因素。社会影响评价通过利益相关者分析、社会风险分析、社会影响分析和可持续性分析可以为项目提供决策依据、规避社会风险、实现项目目标、优化项目设计和提高项目社会效益。

社会影响评价；城市建设；社会学；垃圾焚烧

1 问题提出

受垃圾分类回收体系不完整、垃圾处理技术水平低、垃圾处理厂建设不合理等影响，部分城市，特别是中小城市面临生活垃圾围城的困境[1]。为了破解垃圾围城难题，很多地方开始兴建垃圾焚烧发电厂。垃圾焚烧发电项目选址难一直是困扰垃圾焚烧产业发展的瓶颈。以广东省G市为例，由于土地资源稀缺和山体少等原因，政府已经无法找到建设大型卫生填埋场。为了解决垃圾围城的困境，政府决定兴建垃圾焚烧发电厂。然而，垃圾焚烧发电项目遭到了当地居民的反对，他们发起了声势浩大的反对建设垃圾焚烧发电厂的抗议活动。在居民的一致反对下，G市政府官员承诺，环评不通过坚决不开工。为此，G市政府加强了受影响群体的参与，如参与项目可行性研究，选址调研、论证和环评工作，科学合理决定垃圾处理方式和选址等工作。最后，该项目因居民的反对而被迫停建[2]。

在项目可行性研究阶段，为了科学决策，项目业主需要聘请第三方机构编制项目技术分析、财务评价、国民经济评价和环境影响评价报告。但是，在项目前期决策过程中，项目的社会影响评价没有得到足够的重视。忽视项目的社会影响评价是导致项目受阻和决策失误的重要原因，尤其是环境敏感型项目。实际上，如果在项目决策时启动社会影响评价就可以在一定程度上避免决策失误的产生和群众的抗议。项目社会影响评价与项目的经济评价、财务评价和环境评价一样，是一种工具。它遵循社会学范式，是社会学家运用社会学理论和方法，规避社会风险、寻求发展机遇的重要机制。社会影响评价重点分析项目为实现社会发展目标所作的贡献或影响，分析项目对各利益相关者，特别是对弱势群体的正面或负面影响，对项目目标实现的潜在社会风险；并提出建议，促使项目优化设计，规避社会风险，目标顺利实现[3]。为此，本研究在对G市垃圾焚烧发电项目停建原因进行分析的基础上，探讨垃圾焚烧发电项目的社会影响评价中社会评价工作者的角色，社会影响评价的内容和评价的功能。

2 G市垃圾焚烧发电项目停建的主要社会原因分析

首先，社会参与不充分是导致G市垃圾焚烧发电项目停建的社会原因之一。对于垃圾焚烧发电项目而言，涉及的利益相关者有征地拆迁移民、环境控制线内居民、厂址附近的居民、政府的相关部门(国土、城建、民政、园林、环保、卫生和妇联)，项目业主和规划单位等。在垃圾焚烧发电项目启动前，上述利益相关者需要参与到项目决策与论证的讨论中来。但是，在G市垃圾焚烧发电项目中，只有技术专家、70多名区人大代表和少部分村民参与到项目讨论中来。项目的利益受损者(选址地及附近居民)却没有参与到项目选址中来[2]。利益相关者参与不充分导致政府获得的信息不完整，甚至是遗漏了大部分人的意见和建议。没有社会公众的意见表达参与其中，谁能保证在公共政策的过程中不发生初衷的偏离[4]。除了参与面窄外，参与深度不足也是导致项目受到抗议和反对的重要原因。从G市垃圾焚烧发电项目的相关报道来看，居民对二噁英的认识与了解、对垃圾焚烧发电站周边居民“癌症村”的认识、对目前垃圾焚烧技术的可信度和国外垃圾焚烧状况的认识带有一定的片面性，而这些都是不充分参与所导致的。由于没有建立有效的信息公开渠道，使政府和利益相关者之间缺乏信息的沟通、交流与协商，最终导致两者之间的不信任。在G市垃圾焚烧发电事件中，媒体和网络的宣传报道在引起政府重视方面起到了很重要的作用。需要说明的是，居民参与环境评价只是参与的一部分，不能代替社会影响评价中的公众参与。虽然《中国人民共和国环境影响评价法》对公众参与做出了明文规定，但对于公众参与的规定过于原则，缺乏可操作性，使公众参与一度流于形式甚至被架空[5]。譬如，失地农民的安置、拾荒者的生活来源、垃圾分类后清洁工人的工作量等内容在环境影响评价中就不能够得到体现。在该事件中，居民可以通过网络的形式将建议反馈给环境评价部门，这其实在一定程度上将弱势群体排斥其中，而社会影响评价人员通过实地调研和访谈则可以充分获得各方面的信息。

其次，决策论证不充分是导致G市垃圾焚烧发电项目停建的社会原因之一。对于政府而言，垃圾焚烧发电项目是否上马主要考察其经济可行性和环境可行性。从经济层面上看，垃圾焚烧每吨可发电300多度，而且，作为G市唯一可能采取的生活垃圾处理方式，可以实现垃圾的资源化处理。从技术和环境层面看，垃圾焚烧发电技术已十分成熟，已经成为当前国际上广泛运用的生活垃圾处理技术，采用先进的技术可以控制二噁英的产生和对地下水、生态环境的影响。但是，政府部门忽视了项目的“社会”可行。垃圾焚烧发电项目中涉及的社会因素包括：选址地居民的征地问题、环境控制线内居民房屋拆迁、厂址周边居民的意见、居民对于项目的期望、项目对居民所带来的好处和不利影响，居民有没有与预期目标相冲突的任何利害关系等内容。因此，从经济可行和环境可行的角度并不能作为项目上马的前置条件，还需要考虑社会可行。在G市垃圾焚烧发电项目中，在项目前期的决策研究中，经济学家、技术专家和环境专家发挥了重要的作用，但是这种自上而下的论证存在很多的弊端，尤其是忽视了利益相关者的诉求。

3 社会影响评价在垃圾焚烧发电项目中的应用

3.1 环境影响评价与社会影响评价的区别

环境影响评价和社会影响评价在侧重点上存在区别。环境影响评价重在分析当地环境容量和项目对自然环境、生态环境和自然资源的影响，重视自然资源合理利用与生态环境保护。社会影响评价坚持以人为本的原则，通过自下而上的收集各方面的资料，从而对项目的社会影响、风险及其规避措施、互适性和可持续性做出判断[6]。以垃圾焚烧发电项目为例，环境影响评价主要侧重于垃圾焚烧项目建设对大气、地下水、水环境、土壤和生态环境的影响，确定风险的等级，提出风险防控的措施。社会影响评价侧重于分析工程建设的社会影响、社会风险和项目的可持续性。

3.2 社会影响评价工作者的角色

陈阿江认为，技术专家、财务专家、经济专家以及环境专家既然进行属于他们所擅长的工作，剩下属于“社会的”内容自然应该留给社会学家去做[7]。社会影响评价工作者主要扮演调查者、干预者、反馈者的角色。上述角色实际上是社会学的方法在社会影响评价中的应用，包括访谈法、问卷调查法、观察法等。

一是调查者的角色。调查是社会影响评价工作人员获取利益相关者信息的主要途径，包括问卷调查、访谈、座谈会和观察等形式。社会影响评价人员首先是作为调查员获取所需资料。调查者角色是指社会影响评价人员通过问卷对与项目相关的被调查者进行资料收集。一般而言，收集的资料包括二手资料和调查的一手资料。二手资料有项目区基本情况，包括就业、流动人口情况，本地产业结构、扶持政策、涉及土地和拆迁的相关文件等。在获取二手资料的过程中，需要对相关的部门进行访谈，主要有国土部门、民政部门、建设等部门。问卷调查的对象主要项目的受影响者。在调查的过程中，涉及的内容主要包括他们对于项目的态度、对于项目的期望、项目对他们产生不利和有利影响、他们有没有与项目预期目标相冲突的任何利害关系等。而且，社会影响评价人员时刻重视倾听弱势群体的声音，包括项目对弱势群体所产生的不利影响和社会风险，弱势群体对项目的态度和期望。除了语言外，社会影响评价人员还留心观察利益相关者的非语言表达。非语言表达的方式有：身势、表情、触摸、语音和距离等方面。例如，对一些欲言又止的群众，应该通过引导的方式让他把想表达的思想暴露出来。尤其是在座谈会中尤其需要观察参与人员的表情，互动的频率，手势、表情的交流等。

二是干预者的角色。利益相关者对于项目的关注程度取决于项目本身的性质、特点和利益相关者的文化程度、参与意识和自组织能力。在社会影响评价中强调利益相关者自愿和积极地参与到项目中来。一旦利益相关者的参与程度比较低的话，社会影响评价工作将无法开展。干预者角色强调通过社会影响评价人员积极的干预，使项目利益相关者在决策和项目实施上发挥作用。对于不同的利益相关者，干预的程度也有所不同。沈原指出，在社会行动中对自组织能力强的群体实施“弱干预”，对自组织能力弱的群体实施“强干预”，最终达到群体自组织能力的提高[8]。以G市垃圾焚烧发电项目为例，社会影响评价人员需要对选址地的农村居民进行“强干预”，即通过宣传、解释，使居民主动参与到社会影响评价的调查中来，积极发表自己的观点和意见。而对于周边小区的居民而言，社会影响评价人员只需要实施“弱干预”，这样就可以通过小组座谈的形式汇集居民意见。

三是反馈者的角色。在社会影响评价中，社会影响评价人员通过对社会风险和负面社会影响的鉴别然后提出规避风险的措施使项目得到优化，其最终成果将以社会影响评价报告的形式传达给政府、业主和规划设计机构。如果没有反馈机制，社会影响评价的作用就会流于形式而起不到任何实质性的作用。通过反馈可以使设计机构对方案进行调整、修改，使地方政府和业主对特殊社会影响的注意。

3.3 社会影响评价的内容与应用

项目社会影响评价的主要内容包括四个方面，即利益相关者分析、社会影响分析、社会风险分析和可持续性分析。

一是利益相关者分析。利益相关者分析的主要内容包括：识别主要利益相关者，包括省市政府和村级组织、失地农民、识别直接受影响群体，包括受项目影响的个人和家庭，尤其需要关注贫困、妇女、儿童和少数民族人群等。在利益相关者分析中还包括间接的利益相关者，他们是受到间接项目影响的群体，包括非政府组织和社区自发组织的草根团体；分析利益相关者与项目之间的利害关系。一般情况下，利益相关者与项目的利害关系表现为三种形式，即受益、受损、既受益又受损；利益相关者在项目中的角色，包括组织实施、协调、配合与无角色等；利益相关者对项目的态度，包括支持、反对、积极、担心等方面；利益相关者对项目成败影响的程度，一般分为大、中、小和无四级。利益相关者分析的目的在于精准识别影响人群和影响类型和大小，从而采取针对性的影响降低负面社会影响和社会风险。譬如，垃圾焚烧发电厂厂址所在地的居民属于利益受损者，通常对项目持反对意见，而且关系到项目的成败。城市居民则属于受益者，他们通常支持项目的建设。在利益相关者分析的基础上，项目业主可以采取针对性的措施，减小项目建设对利益相关者的影响。譬如，为了减少厂址附近居民的反对，可以为拟选址附近居住的居民提供定期免费体检服务；组织他们到已经建设好的垃圾焚烧发电厂进行参观考察；对村组织给予一定的资金扶持。通过上述措施可以减小利益受损者的损失程度，提高他们配合的积极性，使他们从反对者逐渐向赞成者转化。

二是社会影响分析。垃圾焚烧发电项目的社会影响包括正面和负面影响。正面影响包括改善服务区内自然和生态环境质量；改善服务区的卫生环境，改善人们的健康状况，减少疾病，降低医疗费用；改善城市生态环境质量，改善城市发展环境和投资环境，促进城市经济和旅游业的发展；合理利用和节约土地、资源和能源。负面影响是指垃圾处理产生的污泥、渗沥液等污染物和臭气、甲烷、二噁英等有毒有害气体等，若处理处置不当，或政府的监管不到位等，会给项目周边环境造成二次污染，给周围居民生活质量和身心健康带来负面影响；项目实施涉及征地拆迁和失地农民问题；项目实施可能会使当地执行更加严格的环境政策，调整服务的收费政策，给贫困人群或弱势群体带来经济上的压力。项目对拾荒者收入的影响，加大清洁工人工作强度等负面影响。对于受项目正面影响的人群，可以通过进一步调查了解征求他们的意见，使项目的正面影响进一步提高。对于受项目负面的人群，可以配合当地政府部门采取有效措施减小负面影响。譬如，确保征地拆迁资金及时拨付给村名，使他们可以尽快搬迁安置；提高信息公开透明度，炉温通过显示屏公布，而且村民可以随时参观垃圾焚烧发电厂等措施。

三是社会风险分析。社会风险分析项目负面影响可能导致的社会风险，提出规避或者化解风险的建议与措施。一般而言，垃圾焚烧发电项目的经济风险包括失地农民生产方式转变、就业机会减少、收入下降和次级贫困问题；社会风险包括因补偿、参与和规划等引起的抗议、械斗、静坐等抗议活动，甚至上访。尤其是拆迁户搬迁后社会资本的缺失和社会组织的瓦解，导致社会认同与适应的能力较低，社区归属感弱。政治风险包括政治不稳定，种族和宗教紧张等行为；环境风险包括垃圾焚烧发电厂施工期间所造成的水污染和噪声污染、发电厂运行后所产生的地下水污染或大气污染等。在对项目社会风险进行分类排序的基础上，对影响面大、持续时间长、容易诱发社会矛盾与冲突的社会风险的原因进行分析，与政府机构、实施机构、受影响群众等进行广泛的沟通与协调，提出每一项社会风险的规避方案。对于这些社会风险，需要在识别和分析的基础上采取针对性的措施。这就要求项目业主聘请第三方社会影响评价机构深入调查，识别项目的社会风险，协同当地政府部门提出有效的应对措施。譬如，环境保护部门定期对垃圾焚烧发电厂进行检查；垃圾焚烧发电项目建设过程中优先雇佣本地劳动力，尤其是失地农民；发放宣传手册，对参加垃圾焚烧项目讲座的居民给予补贴等措施。

四是可持续性分析。项目的可持续性主要是考察受益者和受损者对于项目效果的影响。从受益者的角度而言，主要是指受益者的支付能力，即受益者是否具有和是否愿意为垃圾焚烧支付一定的资金。从受损者的角度而言，主要是指受损者是否会采取非正式的途径阻碍项目的规划、建设与运行，可能导致工期延误、成本增加和效率降低。在项目论证、规划实施与运营过程中，必须建立有效的信息沟通机制。第三方独立评估机构可以通过深入的调查，了解在项目不同阶段不同利益相关者的态度和意见，从而提高项目的可持续性。

3.4 社会影响评价的功能

项目社会影响评价结果和建议是项目决策的重要依据之一，业主和决策部门可以充分利用社会影响评价结果，规避项目风险，提高投资效益。项目社会影响评价的功能包括以下方面：

一是提供决策依据。在项目决策过程中需要经济评价、技术评价、环境评价和社会影响评价做出对于项目是否成立的判断。社会影响评价通过实地的调查和访谈可以获得利益相关者真实、全面和详实的信息，为项目决策提供依据。通过社会影响评价的介入，可以从社会学的角度给出项目是否成立的判断[7]。如果G市垃圾焚烧发电项目在决策阶段开展社会影响评价，那么不仅可以提高决策的效率，而且可以增加政府和居民之间的信任和良性互动。

二是规避社会风险。社会影响评价人员通过实地调查和访谈，了解各利益相关者对于项目的态度，从而可以分析和预测项目的社会风险。社会风险分析的主要目的是“防患于未然”，对可能发生的风险提出规避的措施和对策。如果在项目决策前广泛了解民意，那么就可以避免抗议行动的发生。在很多地方，正是由于忽视了民意，导致很多环境敏感型项目诱发社会稳定风险。

三是提高项目综合效益。垃圾处理项目的综合效益包括环境效益、经济效益和社会效益，三者之间是紧密联系的。良好的社会效益是实现经济效益和环境效益的保障，而环境效益和经济效益也进一步促进了项目的社会效益。通过社会影响评价可以防止单纯追求项目经济效益的倾向，兼顾好环境效益和社会效益。对于垃圾发电项目而言，通过社会影响评价可以规避规划、实施中的社会风险，减小项目建设的社会成本，而不至于延误工期和不必要的冲突与矛盾，促进地区环境的改善与发展。

4 结 语

垃圾焚烧发电项目的实施可以有效缓解垃圾围城的困扰；改善服务区的生态环境质量；改善服务区的卫生环境，改善人们的健康状况；改善城市生态环境质量。除了这些正面影响外，垃圾焚烧发电项目也会产生负面影响，如对大气、地下水、土壤等产生负面影响。这些负面影响可能会诱发社会矛盾、社会问题和社会冲突。如果在项目决策、实施和运营阶段考虑诸多社会因素，就可以在一定程度上规避或降低社会影响。然而，降低项目的社会影响和风险仅依靠财务评价、技术评价和环境影响评价是无法实现这一目标。因此，需要对项目进行社会影响评价。社会影响评价不同于环境影响评价，它侧重于利益相关者、社会影响、社会风险和可持续分析，提出降低社会影响和化解社会风险的措施，从而确保项目的“社会”可行。今后，为了更好地推进垃圾焚烧发电项目的建设，减少社会矛盾和社会风险，需要强调社会影响评价在项目决策中的地位。

[1] 袁于飞.垃圾围城怎么破[N].光明日报，2016-1-4(第6版).

[2] 田恩祥.番禺垃圾焚烧厂“建设时间表由市民定”[N].羊城晚报，2011-9-9(第1版).

[3] 陈绍军，殷建军.水利水电建设项目社会评价探讨[A].中国水利学会2005学术年会论文集[C].北京：中国水利水电出版社，2005.82-85.

[4] 张 宇.公共政策制定的民意向度[J].江海学刊,2008,(6):88-92.

[5] 罗依平.民意表达与政府回应机制建构[J].科学决策，2009,(7)：62-68.

[6] 肖 艳,尹宜红.项目社会评价与环境影响评价的评价内容比较与区分建议[J].港工技术,2006,(2):41-43.

[7] 陈阿江.范式视角下的项目社会影响评价[J].江苏社会科学，2003,(6)：74.

[8] 沈 原.强干预与弱干预：社会学干预的两条途径[J].社会学，2002,(5)：1-13.

Social Impact Assessment of Waste Incineration Power Generation Project——Taking the Waste Incineration Power Generation Project in G city as an Example

DENG Xu

(DepartmentofSociology,HohaiUniversity,Nanjing210098,China)

During the construction of waste incineration power generation project in G city, the government ignores the social impact and the participation of stakeholders were important factors which lead to the stop of waste incineration power generation project. Through stakeholder analysis, social risk analysis, social impact analysis and sustainability analysis, social impact assessment can provide decision-making basis for the project, to avoid social risks, to achieve the project objectives, to optimize project design and improve social benefit.

Social impact assessment; urban construction; sociology; waste incineration

2016-09-10

邓 旭(1982-)，男，江苏淮安人，河海大学社会学专业2011级硕士研究生，研究方向为城市社会学。

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1001-3644(2017)02-0086-05