“花园城市”规划理论与实践

唐 星

(深圳市龙岗区重点区域规划建设管理署，广东 深圳 518100)

“花园城市”规划理论与实践

唐 星

(深圳市龙岗区重点区域规划建设管理署，广东 深圳 518100)

通过借鉴新加坡规划的先进经验，深圳市龙岗区紧抓深圳“东进”发展机遇，提出在城市建设上以新加坡为师，全面优化提升城区规划建设，打造“花园城市”龙岗新范式，并通过分享对标工作中的体会，以期能为其他城市的规划、建设和管理工作提供有益经验或拓展思路。

城市规划，规划编制，改革，创新

0 引言

新加坡是一个非常重视城市规划的国家，把规划作为引领城市发展的战略，在土地资源极其有限的情况下，预留了大量的居住、公园绿地和生态廊道空间，通过科学处理规划、建设与管理三者的关系，创造了满眼皆绿的花园之城，成为宜居城市建设的典范。

经过20年的快速发展，深圳市龙岗区已吸纳了400万人常住人口，俨然长成了特大城市的体量，然而与国际化宜居城市相比，城区建设品质、城市体验方面还有较大提升空间。适逢深圳大手笔投资1.4万亿元实施“东进战略”，意图联动东部四区打造深圳发展“第三极”。借此龙岗区提出对标新加坡，以新规划引领、高标准建设，打造一个宜居宜业的东部中心。

1 他山之石——新加坡的先进经验

通过与新加坡相关部门座谈及案例探讨，不难发现新加坡在处理规划、建设、管理事务上的圆融有度和始终贯穿的三个准则。

1.1 准则一：科学

1.1.1 规划注重长远，并横向衔接

新加坡十分注重“长远规划”和“预留弹性”。通过制定立足未来40年～50年发展目标的战略规划(当地称为概念规划)，确保城市发展的连贯性，并且对暂时不开发的土地则进行短期出租，以避免资源浪费。因此，从1971年编制第一份概念规划确定长远发展的空间蓝图，到2011年最新版概念规划，新加坡城市发展空间布局没有大改变，城市发展脉络非常清晰。

城市规划注重与经济发展规划(EDP经济发展局制定)的同步和衔接，并高度对接交通、基础设施等专项规划。具体由市区重建局在规划编制中与交通、市政等各专业部门进行充分沟通，通过概念规划和全面规划(法定规划)来反映和落实各专业部门的用地需求和建设安排。

1.1.2 设计理念前瞻，并控制到位

“公共交通导向的TOD开发模式、配套完善的邻里中心和富有活力的、以人为本的公共空间体验”等，这些先进的城市设计理念，自然而然的体现在城市设计中，扎根在新加坡的建设细节里，使这个城市令人向往、回味。

而这种高品质是通过4种路径法定化城市设计要求来实现：1)通过融入概念规划贯彻政府的城市空间方针政策；2)通过融入总体规划取得相应法定地位；3)通过政府文件成为行政管理依据；4)通过政府售地计划。此外，在建设之初，通过法律形式，强力保护生态敏感地区，是这座“花园中的城市”得以保障的关键。

1.2 准则二：精细

1.2.1 规划编制标准

全面规划中功能划分细到31类，每类自身再细分以保持其功能的混合。如区划的功能类型包括首层商业居住类、商业与居住混合类(主要功能为居住，只允许不超过40%的商业)、商务园白地类(允许15%的白地，剩余以10类商务办公为主，其余11类商务办公功能不得超过剩下85%的40%)等。

1.2.2 土地开发管制

新加坡出售一块土地要经过较长时间准备，详细公布土地信息和售卖清单，给市场清晰的预期，制定包含“政府发展意图+市场需求”的土地售卖计划，并将总体规划与城市设计导则中的控制内容充分转译至土地租售编制招标文件中，控制内容十分精细。以滨海湾白地的出让涉及细则为例，其涉及了27个方面的共132小项，长达58页，从规划到设计全部精细化囊括。

1.3 准则三：灵活

1.3.1 侧重规划方法

规划编制强调规划方法，标准和公式都在不断变化中，根据实际需求来研究制定。如针对退线的要求不设统一指标，但与建筑功能、建筑所处区位、建筑与周边建筑关系、是否为正立面、建筑界面与街道关系等要素相关。

1.3.2 许可证管理多元

项目实施采用灵活的许可证管理模式，行政审批高效。如规划许可阶段，开发商可不提交详细方案图纸，申请取得暂时性规划许可后去银行贷款，去审批部门办证；施工许可阶段，明确建筑结构后可取得开工许可证(半年)，建筑细节可在开工后进一步确认，最终获取正式的建筑工程许可证。

2 对标体会

新加坡城市建设因为“科学”，规划意图得以贯彻、设计理念得以实践；因为“精细”，标准规范可以支撑规划编制、控制要点可以适应项目开发；因为“灵活”，城市设计更有创作价值、项目管理更有效率、建设实施更有乐趣。 因为“科学—精细—灵活”三位一体、关系顺畅，使新加坡的规划、建设和管理保持了高度一致，产生了巨大的城市正效应。

反观龙岗区，当前建设面临诸多窘境，如规划成果繁多、各类规划之间衔接不畅、统筹不够，导致规划管理“多章难循”。同时，城市设计的法定性和实施性不足，难以支撑精细化的管理要求，也无从保障高品质的项目建设。

3 龙岗行动——直面改革、主动创新

对标后的龙岗区启动“以新规划引领新发展”重点改革项目，精准对标新加坡“科学、精细、灵活”的工作准则，从规划到实施的全链条进行改革和创新。

3.1 行动一：改革

1)明晰规划体系和层次。借鉴新加坡模式，确定3大层次、4大抓手。总规层次以综合发展规划为抓手，实现总体层面规划协调；控规层次以重点区域和大社区综合规划为抓手，整合控规层面规划，指导法定图则修编或局部调整；详规层次以城市设计导则为抓手，整合修详层面规划，并以土地出让细则为抓手对接地块开发。

2)加强规划统筹和融合。一方面，厘清各级规划编制主体、与其他规划的关系及建立修编机制，加强编研组织管理。另一方面，建立市区之间及部门之间的规划协调机制，加强规划统筹；集合专家、编制团队、管理方等建立“多规”联动编制模式和多部门联合审批工作平台，加强多规融合。

3)强化城市设计的实施。一方面城市设计的理念和要求，应转译为简明清晰的文字和图则，并能够满足动态修改的要求。另一方面，导控思路、导控要求应落实到具体的空间载体上、区分强制性和引导性内容，应纳入法图成果中，作为项目管理的必要依据。

4)细化土地出让要点。土地出让要点是规划落地实施的核心环节，建议在现有用地性质、容积率等基础控制性指标要求的基础上，依据法定图则(城市设计大纲)、城市设计导则和相关标准，增加关键城市设计要素的控制性和绩效性要求，在具体地块开发建设层面延续落实整体规划设计，保障高品质城市建设。

3.2 行动二：创新

1)提高规划的适应性。一方面，优化法定图则及相关规划调整、审批流程，探索事权下放、行政决策效率提升的管理路径。另一方面对重要地区和一般地区实行分区管理程序，即“重点地区加强审查，并对城市设计的审查程序和要求进行明确规定；一般地区实行一般审查，缩减不必要的审查工作”。

2)提高设计的实操性。一方面是其他相关管理部门在城市设计中的全程参与和诉求表达，并在建设实施与监督管理环节中，明确各自管控的分工与衔接。另一方面，公众参与需要贯穿于城市设计管理的各个环节中，如市民对城市公共空间体验调查、市民规划师参与评审等。

3)双向调控土地出让。引入征收土地开发费的经济调控手段，通过规定发展基线和发展上限，灵活约束开发商获得更高开发强度或更为有效益的土地使用许可，配合一书两证的行政手段，双向调控土地出让。

4)建立适应市场需求的灵活许可制度。城市规划既是对土地利用的管理又是对建筑的管理，规划许可证将涵盖更广泛的内容。如原则性规划许可，开发商只需提交一个初步的方案，就可以获得一个原则性规划许可，拿到这个许可，开发商可以去银行贷款，到各部门办证。此外还包括土地用途变更规划许可证、土地分割规划许可证、新建建筑规划许可证、延期规划许可证等。

3.3 行动三：实践

1)探索“综合用地”模式。提升规划技术与标准，探索土地混合使用和建筑复合利用的“综合用地”模式。一方面，加强控详规划在混合用途(正面引导及负面清单)、容积率、建筑密度、建筑形态等底线管控指标的刚性约束。另一方面，允许用地企业在满足规划条件和相邻关系的前提下，混合开发与主导用途相适宜的多功能用途，鼓励建筑复合利用以及多立面的生态化、景观化改造利用。

2)探索城市设计的应用。首先，明晰在总规层次编制整体城市设计，融入综合发展规划，在控规层次编制城市设计大纲，融入重点区域/大社区综合规划和法定图则，在详规层次编制城市设计导则(重点区域制定独立的)，以精细化的城市设计导则指导用地高品质开发。其次，制定《龙岗区城市设计编制技术指引》，明晰各阶段城市设计编制内容深度和要求。最后，通过创意的方案设计阶段和精细的导则制定阶段提高重点区域城市设计水准。

3)创新优化审批模式。建立“重点片区负责制”+“市—区两级专业委员会”制度，以龙岗区4+2重点片区为试点，组建片区管理小组，管理小组人员由各管理部门抽调并固定人员，通过定期举行联席会议，审查片区规划编制和处理公众意见。对于重点项目，成立区级多部门专业委员会制度来统一审查和协调各专业的规划编制。在目前深圳市规划审查主管部门——城市规划委员会的组织架构基础上，进一步优化分工。在市层面，审议龙岗区范围内法定图则调整时，增设龙岗区领导作为法定图则委员会的副主任委员。

4)加强土地出让后的项目管制。以龙岗区4+2重点片区为试点，将重点片区的规划许可审批权力下放到区里，成立重点片区开发管控小组，对土地出让后的项目建设质量进行严格把关。开发管控小组的主要职能：审核项目建筑方案是否契合法定图则的用地准则；依据土地出让要点(包含法定图则和城市设计导则的信息)和相关通则性控制标准(如城市设计通则、建筑设计标准等)，制定开发管控要点，包括土地用途、城市设计指南等；通过“开发条件通知书”的方式，纳入规划许可证的要点中，约束开发商建设，确保项目高品质开发。

4 展望

“科学、精细、灵活”是新加坡城市规划建设准则中不变的逻辑主线，“改革、创新、实践”则是对标后龙岗的回应与发力点。我们期待新加坡经验中国化、地方化，期待科学高效的规划秩序,期待精细灵活的管理体系,期待国际一流的城市精品，期待更好的城市未来。

[1] 对标新加坡——龙岗区规划编制管理创新实施路径研究[R].深圳:深圳城市规划设计研究院,2016.

Urban planning theory and practice of “garden city”

Tang Xing

(PlanningandConstructionAdministrativeofficeforKeyAreasinLonggangDistrictofShenzhen,Shenzhen518100,China)

By referring to the advance experience for planning in Singapore. Shenzhen Longgang district clutches Shenzhen “east-development ”opportunities, proposes to study Singapore in city building, enhances the comprehensive optimization of urban planning and construction, to create “garden city” Longgang new paradigm. This paper attempts to share the experience in the benchmarking work, and provide useful experience or expansion of ideas to other cities in the planning, construction and management work.

urban planning, planning formulation, reformation, innovate

1009-6825(2017)22-0009-02

2017-05-22

唐 星(1984- )，女，硕士，工程师，注册城市规划师

TU984

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