审计推动完善建设项目管理的路径选择

彭碧蓉

（广西壮族自治区审计厅，广西 南宁 530022）

近年来，随着经济的转型发展，各级政府基本建设投资规模不断加大。如何监督好这些政府投资，真正发挥预期的效益，已成为各界关注的重点。国家审计主动适应形势，创新思路对政府投资重大建设项目实施全过程跟踪审计，致力于在审计过程中推动建设项目建立健全内部控制制度，规范工程项目管理，对提高投资效益、促进国家重大投资健康发展起到了保障作用。本文旨在思考当前建设项目管理中的不足，探讨通过审计推动完善建设项目内部控制管理的方法和途径。

1 建设工程项目管理存在的问题

近几年，国家审计持续开展了对国家重大基础设施建设、民生项目建设等公共投资的跟踪审计，发现不少项目在决策与设计、招投标、施工管理、投资控制等方面出现了损失浪费、效益不高等建设项目管理问题。

a）由于项目设计深度不足，造成投资控制基础不实。通过多年工程预结算审计经验总结发现，项目决策与设计对工程造价影响深远，其影响程度约为80%～90%，是投资控制的源头环节。然而在实际工作中，仍有相当部分项目的可行性研究和初步设计深度不足，“三边”（边设计、边施工、边调整）工程经常发生。主要表现有：一是编制时缺乏投资控制意识，不考虑项目实际情况，片面追求高、新、全，初步概算就超出估算，没能形成对项目的有效控制。二是项目可行性报告、设计文件编制不严谨，设计深度达不到项目建设的实际要求，概算漏项、少算现象大量存在。三是审查不够规范，审查时间过于仓促。估、概算审查过于仓促，审查工作不能对设计方案及估、概算进行专业、科学、严密的审查和客观全面的评价，未能达到优化方案、合理确定投资的目标。

b）招标过程不够规范。主要表现在：一是招标文件不规范。经常出现招标范围不明确，合同条款模糊不清晰，重要约束条款缺失，相关条款内容不一致或意思表达相违背。二是标底编制经常出现工程量清单漏项、工程量与图纸存在较大出入、工程量计算规则与定额、技术规范相冲突等现象，这也增加了后期投资控制的难度。三是投标、评标过程不规范，围标、串标屡禁不止。

c）标后合同执行不严肃，变更多。首先是施工企业在投标时，往往运用不平衡报价等手段低价中标，在合同执行和竣工结算中，背离合同精神，采取各种手段高估冒算。其次项目缺乏有效投资控制约束机制和责任追究机制，在施工管理过程中，随意调整方案，变更甚至增加工程项目，增加了工程投资。

d）项目竣工财务决算久拖不决，迟迟不能竣工验收，加大建设成本。建设单位和施工单位重建设轻决算，不能及时规范办理决算，不能及时将建设成本结转为企业资产，将企业资产转变为再投资资本，影响了项目投资的效益发挥。

2 审计推动完善建设项目管理的可行性及内外动因

建设工程审计的目标是“发现问题、抵御风险、规范管理、促进提高”。在过去相当长一段时间里，我国建设工程审计主要是采取事后审计的模式，缺乏必要的事前预防和事中控制步骤，缺乏遏制项目建设损失浪费的手段，审计机关未能对工程建设项目管理发挥审计监督和促进作用，进而影响项目建设效益发挥。近年来，国家审计机关改革审计方式，通过将审计关口前移，实施了对建设项目从前期准备、建设实施直至竣工决算等各个建设阶段的全过程跟踪审计，取得了显著的审计成效，促进项目管理水平的提升。

今后的一个时期通过投资稳定经济增长是经济发展的重要手段，在这个重投资、促增长、调结构的历史进程中，建设项目全过程跟踪审计因其独有的“免疫系统”功能，对推动完善建设项目管理、提高投资绩效具有十分重要的保障作用。一是跟踪审计具有独立性，它独立于建设项目管理和各参建单位，也独立于建设管理活动，能够客观公正地发现问题。二是跟踪审计具有预警性，跟踪审计监督横向覆盖业主、设计、监理、施工全方位，纵向贯穿建设项目准备、实施、竣工全过程，能及时发现和纠正项目设计、招投标、合同管理、投资控制等建设环节中常见的或苗头性的问题，督促建设单位加强内部控制，强化责任意识，促进建设单位健全制度，规范运作，科学管理。二是跟踪审计具有建设性，审计能通过发现问题提出有针对性的意见建议，从而促进建设项目的顺利推进、安全运行。据统计，某省2013—2015年，共实施重大公共投资建设跟踪审计项目264个，查出违规金额63.18亿元，从机制、体制、制度、管理提出有效建议509条，促进项目业主完善制度75项，节约资金或挽回损失5.16亿元。实践证明，通过审计推动建设项目建立健全内部管理制度，对于规范工程项目管理，节约建设成本，促进国家建设资金有效、安全、合理使用，提升投资管理水平和投资效益是可行之道。

3 审计推动完善建设项目管理的路径选择

建设项目跟踪审计，可以从项目规划到建成投产的投资决策和设计、建设施工、招投标和合同签订以及竣工决算等4个阶段管理控制的关键节点入手，分析项目管理容易存在的薄弱环节以寻找存在问题，提出建议用于推动项目建设单位改进管理、提高效益。

3.1 投资决策和设计阶段

从一个项目建设的生命周期看，项目建设的评估论证应是一个科学、严肃的综合论证过程，应由专业机构完成。但一些地方以行政权力、以“政绩工程”决定工程项目建设，不经充分的可行性分析，随意盲目决策，在实施过程中出现不断增加建设内容、提高建设标准、扩大建设规模等问题，造成项目投资难以控制。审计应从审查可行性研究报告入手，检查其是否有充分的调研论证，是否充分听取了建设项目涉及各利益方的意见，是否经过了几个方案的比选，是否符合国家投资方向、产业政策以及经济社会发展预期，建设资金和建设条件是否落实等等，对存在的问题提出审计意见和建议，促进提升推动建设项目决策的科学性、合理性。

近年来，工程投资加大，大量工程上马，设计单位任务重、人员少，不少勘察设计流于形式，设计深度不足，概预算编制不科学，设计成果提交不及时，进而造成施工过程中无据可依，工程变更增多，最终影响工程建设成本和施工进度。在工作实践中，审计从推动建设单位加强勘察设计单位资格资质审核入手，强化对勘察设计成果提交及时性、完整性和设计深度的监督，细化勘察设计招标文件和合同关于设计成果提交不及时、设计深度不足造成损失浪费的违约责任的条款，对勘察设计单位形成有效约束，保障设计完整、细化，能切实指导施工。

3.2 招标和合同签订阶段

建设工程招投标促进公平竞争，为项目选择最优的参建单位，可以起到节约建设资金、实现较好投资经济效果的作用。为促进建设项目招投标和合同签订合法规范，审计应根据招投标有关法律法规，对招投标的各个环节进行严格审查：是否存在应招标未招标或未按规定招标，是否存在违反规定邀标，上、下限单价的编制是否合理，投标单位是否相应招标实质性条件，中标后签订合同与招标文件是否相符，评委组成是否符合规定，招标公告公示时间是否符合要求等等。通过审计，对因为招投标过程中的工作缺漏造成的合同签订不合法、不合理、不明确，及时提出整改意见和建议，以避免施工过程合同履约困难、管理失控，从源头上促进建设业主规范合同的管理和执行。

3.3 建设实施阶段

建设工程的实施有赖于施工单位的严格履约、监理单位的有效监管以及工程变更的合理控制，跟踪审计推动施工过程规范管理的控制主要体现在加强施工单位和监理单位的履约审查以及工程变更的控制等3方面。

对于建设项目管理中普遍存在的违法分包、转包、挂靠等现象，审计人员要通过检查施工单位的管理机构、施工人员、合同台账、财务往来等手段发现违法转分包问题，促进项目建设单位采取合理措施降低违法转分包对工程进度、质量的影响；对于施工单位不按图施工、偷工减料等现象，审计人员要强化现场检查，了解施工单位设备和材料投入情况，质量检验试验情况，确保施工质量。

在施工过程中，由于各种主客观原因，工程变更不可避免。这是影响项目建设最终成本的关键环节，也是项目管理的难点。因此工程变更也是跟踪审计每阶段必审的重要内容，通过检查变更理由是否充分、变更审批程序是否规范、变更事项是否真实、变更造价计算是否准确等四大要素入手，审核工程变更的真实性以及合法性，促进建设业主建立健全工程变更管理制度，进一步规范变更管理，控制建设成本。

监理单位职责的履行，直接关系到工程建设的质量、安全、进度。建设单位对工程管理是否到位，很大程度取决于监理职责的履行情况。跟踪审计要通过检查监理单位人员资质、检查监理单位监理规划和细则、检查监理单位旁站制度、巡查制度和隐蔽工程验收制度的落实情况，监督评价监理单位的履约情况。对发现的履约不到位的情况，要敦促建设业主严格按照合同对监理单位进行处罚，以加强建设项目监理管理，确保项目投资目标的实现。

3.4 竣工验收和决算控制阶段

在建设项目形成固定资产交付使用前，竣工验收和决算控制是最后一个控制阶段。审计要通过工程决算造价的审核，全面审视项目建设成果，考察项目建设效益和质量，总结和评价项目建设管理的经验教训，为今后的项目建设决策和实施提供参考。