农业水价综合改革遇到的问题和对策

张恩江，王怀庆

(1.汤旺河灌区管理站,黑龙江 汤原 154731 ；2.黑龙江省大庆地区防洪工程管理处，黑龙江 大庆 163000)

农业水价综合改革遇到的问题和对策

张恩江1，王怀庆2

(1.汤旺河灌区管理站,黑龙江 汤原 154731 ；2.黑龙江省大庆地区防洪工程管理处，黑龙江 大庆 163000)

农业水价综合改革是一项政策性强、工作难度大的新的改革工作。在改革中遇到一些亟待解决的问题，通过联系工作实际，提出一些建议，旨在加快推进农业水价综合改革工作，促进农业生产发展。

农业水价;综合改革; 存在问题；对策研究

2016年1月，国务院办公厅下发了《关于推进农业水价综合改革的意见》(国办发〔2016〕2号)，坚持综合施策，加强农业水价改革与其他相关改革的衔接，综合运用工程配套、管理创新、价格调整、财政奖补、技术推广、结构优化等举措统筹推进改革 ；建立健全合理反映供水成本，有利于节水和农田水利体制机制创新，与投融资体制相适应的农业水价形成机制；农业用水价格总体达到运行维护成本水平，农业用水总量控制和定额管理普遍实行，可持续的精准补贴和节水奖励机制基本建立，先进适用的农业节水技术措施普遍应用，农业种植结构实现优化调整，促进农业用水方式由粗放式向集约化转变[1]。文件明确提出推进农业水价综合改革的总体要求、重点任务和保障措施。国家发改委、财政部、水利部、农业部又下发了关于落实《国务院办公厅关于推进农业水价综合改革的意见》的通知 (发改价格〔2016〕1143号)文件，各省人民政府也下发了实施意见[2]。从国务院 〔2016〕2号文件可以明确看出国家对农业水价综合改革工作重视程度之高、改革力度之大、工作之严都是前所未有的，农业水价改革意义重大，任务艰巨，是一项长期工作任务。

1 农业水价综合改革遇到的问题

1.1 认识不足，阻碍推进

农业水价综合改革是一项涉及“三农”问题的大事，其政策性强、敏感性高、涉及面广。基层干部对农业水价综合改革工作心有余悸，怕搞不好群众上访告状，出现问题不好解决，影响社会安定。对此项工作持观望态度，敷衍了事，以不具备改革条件为借口，对此项工作不推进， 改革没有时间表，工作没有进展。

1.2 政策理解不够，妨碍推进

农业水价综合改革在体制机制上有很多创新点，改革的内容涉及到工程产权、水权、价格、奖补、用水管理组织建立、用水管理等诸多方面，是一项较为复杂的系统工程。许多基层干部和工作人员感到改革政策设计很好，但好看不适用，执行起来困难太大，感觉政策水土不服。他们对改革持观望态度，看看其他地方怎么改，能取得什么效果，然后再说，改革没进行 。

1.3 主体不明，无法推进

长期以来，由于历史、认识等多种因素影响，农田水利工程产权不明晰，特别是点多、面广、量大的小型农田水利工程，所有权、使用权都不明确，有的名义上清楚，实际上虚化，大多处于有人用、无人管、无人修的境地。工程没有管理主体，给谁改？谁执行？致使出台文件也是一纸空文，弄虚作假，无法落实 。

1.4 工程基础薄弱，制约推进

农业水价综合改革需要有完善工程设施做支撑。我国大型灌区经过续建配套改造，基础设施有了很大加强。但是大量中小微工程设施不配套，工程老化失修严重，缺少计量设施，供水无法计量。尤其是农业大省、大市由于财政困难，根本拿不出钱来进行工程改造，工程达到标准遥遥无期。工程基础薄弱严重制约着水价改革进行。

1.5 部门协调配合不够，影响推进

农业水价综合改革是国家深化改革的一项重要内容，从国家层面认识比较到位。地方有的部门没有足够认识，墨守成规，认为农业水价综合改革仅仅是价格调整，不需要兴师动众，只是水利部门一家的事情，工作上不主动、不调查、不研究，在办公室搞改革，仅是听汇报、提难题、找借口，人为设置障碍，影响改革进行。

2 对加快推进农业水价综合改革的建议

怎样实现国家提出的 “建立健全农业水价形成机制，促进农业节水和农业可持续发展”目标[3]，我们认为既要对农业水价综合改革出现的问题找的准，更要拿出解决问题的具体方法，这样才能加快农业水价综合改革工作步伐，按时完成水价改革任务。为此，我们建议做好以下几项工作：

2.1 加强学习，提高认识

党中央、国务院高度重视资源性产品价格改革，明确提出资源性产品价格改革要全面反映市场需求、资源稀缺程度、生态环境损坏成本和修复效益。水资源是我国最为重要的资源性产品，农业灌溉是我国最大的用水户，自然被列为改革的重要领域。习近平总书记明确提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期治水思路，突出强调了农业水价改革问题。国务院已将农业水价综合改革列入全面深化改革重要组成部分进行督导和催办。农业水价综合改革已不再是水利或几个部门的事了，而是各级政府必须要抓好的一项改革工作。因此，各级政府和社会各界要充分认识推进农业水价综合改革的重要意义，从思想上高度重视起来[2]。

2.2 加强基础建设 提高农业水价综合改革条件

2.2.1 认真解决工程基础薄弱问题

灌溉工程配套能力差，节水措施低下，特别是斗渠及其以下的渠系工程衬砌率低，破损严重，制约着灌溉效益的发挥，加上普遍缺少计量设施，给节约用水和水费计收工作带来很大困难。我们建议各级政府把灌区工程改造所需的资金列入财政预算，有计划逐年加以解决，提高工程标准，为农业水价综合改革提供物资基础。要“加快供水计量设施建设，推广简便易行、农民接受、管理成本低的计量设施。各地要根据灌区实际情况，按照有利节水、有利计量、有利结算、有利管理的原则科学合理设置计量点。大中型灌区骨干工程实现斗口及以下计量供水；小型灌区和末级渠系根据管理需要细化计量单元，扬水站点要计量到泵站出口。新建、改扩建工程要同步建设计量设施，尚未配备计量设施的已建工程要抓紧改造”[3]。

2.2.2 认真解决工程管理主体不明确问题

长期以来， 农田水利工程存在产权不明晰问题，特别是点多、面广、遍布田间地头的小型水利工程，所有权、使用权都不明确，有人用无人管，工程坏了无人修。这些工程产权主体不明确无法进行水价改革。因此，要想进行水价改革，必须先行推进工程产权制度改革，明确产权所有者，明确工程管理主体。有了组织基础，调动基层改革积极性，才能更好的推进改革。

2.2.3 认真解决水权不明确问题

要逐步建立健全农业水权制度。农业水价综合改革的目的是节约用水，合理利用水资源[4]。我们在改革中必须让用户，包括灌区、用水合作组织及农户等，知道有多少水可以用，在什么条件下能用。水行政主管部门要对灌区用水量进行核定，设置红线，进行总额封顶；灌区要将用水指标分配到每个用水户，明晰用水户水权，制定用水户节约的水可以交易、政府可以回购政策，使节水者可以获得经济利益，激励用水户自发节水。

2.2.4 认真解决农民群众不参与改革的问题

农民群众是农业水价综合改革最重要的利益相关者，没有农民的支持，改革无法进行。改革的实践证明，成立农民用水者协会等群众管水组织，赋予其工程产权、水权。让他们组织农民参与工程建设、水价制定、用水管理、工程管护等，能充分调动农民群众改革积极性，才能在节水、增产、增收等方面取得好效果。在改革中一定要吸收农民参加，这样改革才有群众基础，改革才能进行下去，才能取得理想效果。否则，改革是走形式，没有实际意义。

2.3 探索建立科学合理符合实际的水价形成机制，提高农业水价综合改革质量

农业水价综合改革核心目标是建立科学合理水价形成机制。党的十八届三中全会明确提出“发挥市场对资源配置的决定性作用和更好发挥政府作用”，这就要求我们要发挥市场和政府两只手作用。各地要结合本地实际，深刻领会资源性产品价格改革政策要求，大胆实践、大胆创新，探索建立符合实际、促进生产发展、农民易于接受的科学合理的水价机制。建立科学合理符合实际的水价形成机制，要重点掌握好以下几点。

2.3.1 明确指导思想

要积极贯彻农业水价综合改革政策，结合本地实际，积极推进改革。既要积极发挥价格对水资源配置作用，又要发挥政府宏观调控作用，找准发力点和结合点，两手发力，使改革取得用水者、供水经营者、政府管理者满意，促进农业生产、供水经营单位可持续发展，实现节约用水目标。

2.3.2 明确工作方针

要认真理解和贯彻《水利工程供水价格管理办法》，明确改革应坚持的工作方针。从各地实践经验看，应实施“整县推进”战略，实行“三同时”政策。即同时推进、同时出台新水价政策、同时实施新水价。避免在一个县内既有按方收费也有按亩收费的现象，避免农民误解。

2.3.3 明确水价制度

一是要简政放权，按市场规律办事，积极推广民主协商定价制度。凡是供需双方能够协商制定价格的，政府应放手，积极支持他们协商定价，使供水经营者真正成为市场主体，具有价格制定权，发挥价格杠杆作用，维护供需双方合法权益。这样可以有效解决供水生产中发生的一些棘手问题，减少政府定价中发生的一些矛盾和问题，尽量缩减政府定价范围。

二是设置合理水价制度。我国农业供水多数实行单一制水价制度，比较单一不利于节水。我们要联系实际，积极推行“两部制”“超定额累进加价”“阶梯式”等有利于节水，用水户能够接受的灵活机动的水价制度，用价格杠杆去调节生产，增强水商品意识，树立节水光荣、节水有奖、要交修复成本的理念，达到科学用水、合理用水，有效利用水资源。

三是积极推行终端水价制度，要加强末级工程建设，将末级工程交给地方政府、用水协会、生产合作社等组织进行管理，经民主协商解决工程维修养护费和管理费用，更好地调度和管理生产用水，积极满足农户合理用水需求，防止浪费水资源。既降低用水成本，又增加经济效益。

四是区分计划内、计划外用水，不同作物用水和高耗水作物等具体情况，区别对待、合理制定水价。保护农民基本农田粮食作物生产用水，满足计划内用水。对生产合作社、承包农民土地的各类公司，他们生产是以赢利为目的生产行为，他们已不是基本农户，不应该享受低水价优惠，定价中要达到生产成本，还要加入合理收益，以维护市场公平，体现水商品的价值，增加工程维修养护资金，提高工程标准，提高供水有效利用率。

2.3.4 建立精准补贴和节水奖励机制

各级政府要在农业水价综合改革中科学测算农业供水成本，合理确定调价幅度，准确核定补贴标准，并要建立节水奖励机制[5]。对节水户要给予奖励，鼓励用水户积极节水。在建立精准补贴和节水奖励机制时要掌握两点：一是保证资金，各级财政部门要将农业供水精准补贴资金纳入预算，保证资金来源；二是要保持政策的连续性，坚持持久才能取得成效[6]。

2.3.5 加大督查促落实

农业水价综合改革已进入实施高峰期，各级政府应按习近平总书记在这一轮改革启动之初就提出“抓铁有痕、踏石留印”“一分部署，九分落实”的指示，对农业水价综合改革推进情况进行专门督查，查找存在的问题。各职能部门工作开展情况，改革遇到的阻力，影响推进的原因，促进政府和相关部门制定改进措施，加快改革步伐，完成改革任务。

[1] 中华人民共和国国务院办公厅.国务院办公厅关于推进农业水价综合改革的意见(国办发〔2016〕2号)[Z].北京：中华人民共和国国务院办公厅，2016.

[2] 中华人民共和国发展和改革委员会，财政部，水利部，农业部.关于落实《国务院办公厅关于推进农业水价综合改革的意见》(发改价格〔2016〕1143号)[Z].北京：中华人民共和国发展和改革委员会，2016.

[3] 黑龙江省人民政府办公厅.黑龙江省人民政府办公厅关于推进农业水价综合改革的实施意见(黑政办发〔2016〕58号)[Z].哈尔滨：黑龙江省人民政府办公厅，2016.

[4] 黑龙江省物价监督管理局，黑龙江省水利厅，黑龙江省财政厅，黑龙江省农业委员会.关于印发《黑龙江省2017年度农业水价综合改革实施计划》的通知(黑价联〔2017〕17号)[Z]. 哈尔滨：黑龙江省水利厅，2017.

[5] 中华人民共和国发展和改革委员会，财政部，水利部，农业部，国土资源部.关于扎实推进农业水价综合改革的通知(发改价联字〔2017〕1080号)[Z].北京：中华人民共和国发展和改革委员会，2017.

[6] 黑龙江省物价监督管理局，黑龙江省水利厅，黑龙江省财政厅，黑龙江省农业委员会. 关于建立农业水价综合改革工作绩效评价机制的通知》黑价联〔2017〕41号)[Z]. 哈尔滨：黑龙江省水利厅，2017.

Problems and countermeasures in the comprehensive reform of agricultural water price

ZHANG Enjiang1， WANG Huaiqing2

(1.TangwangRiverIrrigationDistrictManagementStation,Tangyuan154731,China; 2.DaqingDistrictFloodControlEngineeringManagementOfficeofHeilongjiangProvince,Daqing163000,China)

Comprehensive reform of agricultural water price is a new reform with strong policy and difficult work. We encounter some urgent problems to be solved in the reform. and put forward some suggestions integrating working practice to accelerate the comprehensive reform of agricultural water price and promote the development of agricultural production.

agricultural water price; comprehensive reform; existing problems; countermeasures study

F426.9

A

2096-0506(2017)11-0026-04

张恩江(1968-)，男，黑龙江汤原人，工程师，主要从事水稻灌溉试验研究、节水灌溉技术研究、农业水价改革和农业水价综合改革等项工作。E-mail:zhangenjiang1968@163.com。

王怀庆(1945-)，男，黑龙江呼兰人，会计师，主要研究水利工程供排水价格改革工作。E-mail:wanghuaiqing008@sina.com。