浅谈PPP融资模式在水利工程建设中的应用

张 戈

浅谈PPP融资模式在水利工程建设中的应用

张 戈

(河北省水利水电第二勘测设计研究院，河北石家庄050021)

从经济学角度阐释PPP融资模式的内涵、特点，并根据近年来PPP融资模式的应用情况进行分类:外包类、特许经营类和私有化类。结合水利工程建设项目的特征，将水利工程建设项目与不同类型PPP融资模式进行有机融合:经营性水利项目采用特许经营类PPP融资模式；准经营性水利项目可通过政府授予特许经营权，同时给予各类担保、补贴等措施来实现融资；非经营性水利工程可采取组合开发、拆分外包、政府认购等方式引入PPP。最后对如何完善PPP融资模式在水利工程建设上的应用提出建议。

水利工程；PPP；融资模式

国家一直高度重视水利的建设和发展，水利工程与一般的土木工程相比，具有工程量大、投资大、建设周期长、盈利能力弱等特点，通常依靠政府投资建设实施，因此政府往往承担着沉重的经济压力和风险，而与此形成鲜明对比的民间社会资本却闲置巨大。私人部门先进的技术和管理优势，能够有效加快公共项目的建设和投入运营速度，降低运营成本，提高公共项目的经营管理效率。

PPP就是鼓励私营部门与政府进行合作，参与公共基础设施建设的一种融资模式。在我国PPP模式无论在工程建设还是在金融领域仍然是新鲜事物，在水利工程建设中更是仍处于理论探索和实践运用的研究阶段，尚未得到广泛推行。

1 PPP融资模式概述

1.1 PPP的内涵

PPP(Pub1ic-Private Partnership)就是包括政府部门、私人非盈利机构或者盈利机构在内的不同投资方基于某个特定的项目而形成的投资合作形式，能够实现合作各方资源、技术、经验的有效配置从而能够发挥最大效用［1］，进而实现更大的经济和社会效益。当然，这样的合作并不是弱化政府部门责任，也并未将政府责任转移，实质上政府在监督、协作方面的责任反而会增加。

1.2 PPP的特点

(1)融资。融资是PPP模式的基础特点，但PPP与传统融资模式的区别在于PPP模式不仅仅是私营部门以资金入驻的方式参与工程项目，而是参与到工程项目建设的各个环节，包括设计、招标、建设，甚至是后期运营。

(2)风险分配。风险分配是PPP的另一个特点，它改变了过去政府“挑大梁”的项目建设模式，将部分甚至是全部建设、经营风险转移到私营部门，这种风险分配使工程项目的总体风险最小化，增大项目融资成功率［2］。

(3)利润可控制。利润分配的一般原则是风险越大，利润越大，但对于水利工程这种类型的基础设施建设，追求利润最大化并不能放在首位，因此PPP的利润可控制特点能够使工程的社会效益发挥到最大［3］。

1.3 PPP的分类

根据我国建设项目的特点，本文将PPP融资模式分为3类［4］。

(1)外包类。外包类PPP项目一般由政府出资，私营部门承包其中一个或几个项目，并通过政府付费实现收益。这种项目合作周期短，私营部门的风险相对较小，和以往建设模式没有不同。

(2)特许经营类。私营部门在这类项目中参与部分或全部投资，同时与政府分担风险、共享收益。根据项目的实际收益情况，政府会向私营部门收取一定的特许经营费或给予补偿，这就需要公共部门协调好项目公益性和收益性的关系。

(3)私有化类。私有化类PPP项目则需要私人部门出资承担整个项目，在政府的监督管理下，通过向用户收费来收回投资实现利润。由于私有化类PPP项目的所有权归私人所有，所以在设计、施工和回报上都有很多不确定的因素，都是由私营部门承担的。因此，私营部门将承担很大的风险。

2 水利工程项目及其分类

水利是国民经济的基础，其灌溉、排涝、防洪等功能直接关系到社会公共安全，决定了水利工程具有公益性；其供水、发电、养殖等功能又决定了水利工程还具有经营性和产业性的特点。为了研究PPP模式在水利工程建设项目中的适用性，需要对水利工程进行分类分析，结合PPP融资模式的特点，根据水利工程的产品是否具有经营性和收费机制，将其划分以下3类［6］。

(1)经营性水利项目。经营性水利项目是指具有显著经济效益或者经济效益为主同时兼有社会效益的项目，如发电、城市供水、养殖。这样的项目通常只需要收取用户费用就可以获得投资回报，风险相对较小，一般都具有自然垄断性。

(2)准经营性项目。准经营性项目尽管可以回收部分投资，但具有建设周期长、投资大、回收期长等特点。农业供水、污水处理、航运这类项目自身现金流较小，在设计、建设以及后期收益性等方面具有较多确定性，如航运工程刚开始可能因航运流量小而无法实现收益目标。

(3)非经营性(公益性)水利工程。非经营性水利工程是指以防洪、除涝、水土保持等以社会效益为主的项目。这类项目没有确定的使用者或者本身就是政府应当法定提供的基本公共服务，具有投资金额较大、缺乏经济收益等特点。

3 水利工程的PPP适用性分析

一般来说经营性和准经营性项目更适宜采取PPP模式融资。公益性项目由于巨大的资本投资，经营收入不清晰，回报机制不明确等因素，在PPP模式适用性方面存在一定的模糊空间。根据各类水利工程的特点，分析PPP模式的适用性。

3.1 经营性水利项目

欧美国家对于经营性项目采用的是签订特许经营协议，私人部门在合同期内建造、运营项目，并获得合理回报，在合同期满后将项目所有权和使用权移交给相应的公共部门。

平衡其收益性和公益性是此类水利工程项目的关键，对水利工程项目的经济收益进行合理设计评估，既不能使私营商蒙受损失，又不能使私营商获得过分高的收益，而减弱工程的公益性。因此，为实现“双赢”，需要制定合理的定价机制，同时实时对水利工程项目的收益进行评估，合理修正私营商退出时间和机制。

3.2 准经营性水利项目

准经营性水利项目具有前期投资额大、建设周期长、运营成本高且投资回收期长等特点。对于这样的经营收入不足以支付投资项目成本的项目，可以通过授予特许经营权，并给予贷款担保、财政补贴等措施，以增强水利项目收益的保障性，使私营部门能积极投入到水利项目建设中。

这类项目对应注意区分经营性亏损(因自身经营管理原因而造成的企业亏损)和政策性亏损(因工程公益性造成的减收)［8］。显然政策性亏损应得到政府财政的补贴以实现全额或部分弥补，经营性亏损往往是因缺乏水利工程管理运营经验而造成的。政府有责任对水利工程的运营进行协助与监督［3］，提高私营部门的建设运营管理水平和服务效率，以避免经营性亏损的发生。

3.3 非经营性水利工程

对于非经营性水利工程，私营部门往往因为较高的投资门槛和较差的盈利能力望而却步，可通过3种方式因地制宜的引入PPP项目。

(1)组合开发。以区划、流域为规划单元，通过非经营性工程与经营性工程组合开发，统一规划实施，以此吸引社会资本参与。

(2)拆分外包。将水利工程项目的全生命周期，包括设计、建造、运营、维护至终止移交各个环节进行详细的划分。剥离出有经济效益的环节，来吸引社会资本，其他环节仍由政府承担。

(3)政府认购。政府从建设工程项目变为购买能够直接运营的工程项目，有助于缓解近期财政偿债压力并为社会资本提供投资机会，同时为私人部门退出PPP项目提供了渠道。

4 建议

(1)避免PPP沦为追求政绩的手段。各国引入PPP的主要目的都是缓解财政紧张和实现公共基础建设。德国联邦财政部指出：“PPP并不是政府财政紧张时期实现融资的手段，而是以更高的效率为国家和公民提供更好服务的一种制度安排”。［9］因此未来在讨论PPP时，应注重考虑效率与效益，对于不具备“经济性”和“无效率”的项目建设方案要坚决剔除，避免PPP沦为追求政绩的手段。

(2)完善法律法规。明确责任、义务、风险以及惩罚机制，对参与各方采取法律法规约束。例如经营性水利项目在特许经营期结束后，私人部门要将项目移交给公共部门，私人部门可能因获益期即将结束而采取掠夺性经营，导致工程的长期利益和可持续性受到伤害。完善的法律法规能够规范项目各个主体的行为，在保障各方利益的同时，使水利工程项目得以顺利推进。

(3)丰富补偿机制。在PPP模式中，为了使私人部门在准经营性水利工程项目中更容易获利，政府会给予一定的补贴，但是如果仅限于经济扶持，那就难免陷入传统的项目建设模式中。因此，只有丰富补偿机制才能真正发挥PPP融资模式的创新性，例如税收优惠、给予私营部门享有土地优先开发权，或者私营部门享有公共部门在金融领域的优惠政策等。这样不仅能使政府从经济困境中解放出来，而且能使私营部门积极主动的投入到水利工程建设中。

［1］马小锋.PPP模式下交通基础设施建设项目收益分配模型研究［D］.吉林大学，2013.

［2］吴海燕，黄德春.基于效应理论的水利工程PPP项目风险分担研究［J］.福建论坛(人文社会科学版)，2016(01).

［3］李以所.公私合作伙伴关系(PPP)的经济性研究-基于德国经验的分析［J］.兰州学刊，2012(06).

［4］何楠.我国基础设施建设需采用PPP模式［J］.经济纵横，2013 (18).

［5］甘林.PPP模式在农村水利基础设施建设中的应用研究［D］. 2011(03).

［6］徐翔.基于PPP模式的农村水利设施融资研究［D］.云南财经大学，2012(04).

［7］杨俊平.基于系统观的PPP项目定价机制研究［J］.重庆大学，2012(11).

［8］徐丹，简迎辉，郑胜强.PPP模式下城市轨道交通的补贴机制研究［J］.项目管理技术，2013，11(10)：76-80.

［9］http：//www.bundersfinanzm inisterium.de/nn_39840.DE.BMF_ Star-tseite/Service/C1ossar/O/004_Oeffent1ich_Private_Partnerschaft.htm1［EB/OL］.

F407.9

A

1672-2469(2017)03-0058-02

DO I：10.3969/j.issn.1672-2469.2017.03.022

2016-01-17

张 戈(1987年—)，女，工程师。