水库移民后期扶持监测评估工作的思考

李伟亭，伍昌友，马 敏

（1.武汉科技大学 城市建筑学院，湖北 武汉 430065；2.河南省科达水利勘测设计有限公司，河南 郑州 450003）

水库移民后期扶持监测评估工作的思考

李伟亭1，伍昌友1，马 敏2

（1.武汉科技大学 城市建筑学院，湖北 武汉 430065；2.河南省科达水利勘测设计有限公司，河南 郑州 450003）

大中型水库移民后期扶持监测评估工作是对移民后期政策扶持情况进行跟踪检测，及时掌握全面情况，评估实施效果，保障后扶资金安全，同时对维护移民群众合法权益，促进库区和移民安置区经济发展和社会稳定具有十分重要的意义。文章对监测评估现状不足进行分析，同时对新时期监测评估工作提出思考，以便进一步对后期扶持工作进行科学的探索。

监测评估；后期扶持；水库移民

水库移民后期扶持监测评估是基于社会学理论的管理技术、管理工具［1］。它是指具备水库移民后期扶持监测评估能力的组织或机构，依据有关法律法规、水库移民后期扶持政策文件等，通过使用社会学工作方法，对一定期限内水库移民后期扶持政策的实施情况进行监测调查，同时对后期扶持政策实施的效果进行分析、对比和评价，总结政策执行或落实过程中好的经验做法，查找存在的问题，提出建议与解决措施。

1 水库移民后期扶持监测评估基本情况

2006年，国务院颁布了《关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》（国发［2006］17号，简称国务院17号文件），要求各级人民政府要建立水库移民后期扶持政策实施情况的监测评估机制。同年，国家发改委印发了《全国水库移民后期扶持政策部际联席会议成员单位职责分工》（发改农经［2006］1446号），明确了水利部移民局要承办对各省、自治区、直辖市水库移民后期扶持政策执行情况的指导、督促、检查工作。

按照部际联席会议精神，2008年，水利部移民局选择山东、陕西、安徽等省份的重点县开展大中型水库移民后期扶持政策实施情况监测评估试点工作，监测评估作为监督检查后期扶持政策执行情况的一种途径和方法首次得以应用。在试点工作的基础上，2011年，国家发改委、财政部、水利部联合发布了《关于开展大中型水库移民后期扶持政策实施情况监测评估工作的通知》（发改农经［2011］1033号，简称1033号文件），进一步强调了监测评估工作的重要性，明确了监测评估工作主要任务和组织形式，并对监测评估的主要内容、指标体系、工作步骤、工作方法及报告提纲进行详细说明。届时，大中型水库移民后期扶持政策实施情况监测评估工作正式进入常态化运行。

2 现阶段监测评估存在的问题

2.1 现行监测评估大纲已不能满足实际需要

现行的监测评估大纲是2011年国家发改委、财政部、水利部联合下发的1033号文件，已经有5年的时间。分为监测评估的主要内容、指标体系、工作步骤、工作方法、报告提纲5部分内容及附表。在监测评估工作开展初期至“十二五”规划末，大纲对于规范各地区开展监测评估工作起到了重要的指导和技术支撑。但就目前的实际工作而言，部分内容已不适应后期扶持政策的调整，例如：“十三五”大中型水库移民后期扶持规划将之前的后期扶持规划和基础设施建设与经济发展规划合二为一，且规划的内容也有了较大调整。此外，2016年国家发改委、财政部、水利部、国务院扶贫办联合印发了《关于切实做好水库移民脱贫攻坚工作的指导意见》（发改农经［2016］770号），明确提出了“各省级移民管理机构要强化对本行政区内水库移民脱贫攻坚工作的督促检查，将脱贫攻坚成效增列为水库移民后期扶持政策监测评估工作的重要内容之一”，“脱贫攻坚成效”这一重点、热点、关注点在现行的监测评估大纲中亦未有体现。

2.2 监测评估时限不统一且相对滞后

2.2.1 时限不统一

监测评估的时限不统一分以下两个层次：一是各省份组织的区域内的监测评估时限不一致。从全国2015年开展的水库移民后期扶持政策实施情况监测评估工作看，共有28个省份组织开展了区域内的监测评估工作，其中监评2013年度的1个，2014年度的15个，2015年度的12个。二是监测评估期限不一致。部分省份以自然年为监评期限，如山东、内蒙古、陕西等省份于2015年分别组织了区域内2014年度水库移民后期扶持监测评估工作，监测评估期限为2014年1月1日至2014年12月31日。也就是说，监测评估单位在现场监测和后期编写成果时，关注的是2014年1月1日至2014年12月31日这个时间段内，被监评区域内产生的与后期扶持政策有关的事项，无论在2014年实施的是哪一年度计划资金。多数省份仍以年度作为监评期限，换而言之，监测评估单位在现场监测和后期编写成果时，关注的是移民管理机构监评年收到的资金计划及实施情况，就实际情况而言，后期扶持项目资金计划，当年计划难以在当年实施完成，最后得出的监测评估结论似乎是移民管理机构在监评年什么工作都没有做，给阅者造成误导。

2.2.2 时限相对滞后

就实际工作而言，2015年开展的监测评估工作，成果一般于2016年3月份上报到国家发改委，抄送水利部、财政部。以 S省为例，2015年组织了其区域内2014年度的水库移民后期扶持监测评估工作，成果中反映的人口、资金、项目和移民收支及生产生活条件水平为2014年的情况，相关数据已滞后一年时间，更不用说监测评估2013年度的省份了。

无论是时限上的不统一还是时限滞后，都会影响监测评估工作的时效性和借鉴意义，造成难以汇总质量高、信息量大、数据准确、时效性强的全国监测评估报告，不利于决策部门及时掌握准确的信息，进而影响对后期扶持政策的及时调整。

2.3 各级移民管理机构对监评工作重视不足

全国32个省（区、市）基本上都成立了省级移民管理机构，管理并指导区域内大中型水库移民后期扶持监测评估工作。一般而言，省级移民管理机构较为重视后期扶持监测评估工作的，该项工作均能规范、顺利、高质量地完成。自2008年以来，水库移民后期扶持监测评估工作已连续开展8年，监测评估工作从试点到全面铺开，监测评估报告深度逐步增强，但各级移民管理机构对于监测评估工作的重视程度或是认可度却呈现出另一种景象。认为监测评估工作作用不明显，相比审计稽察报告时效性差、深度不足，可有可无甚至是劳民伤财。但也应清楚地看到，监测评估工作对于移民收支变化、生产生活条件变化的详细分析和对规范后期扶持工作起到的积极作用。国家对水库移民投入大量资金用于后期扶持，其根本目标是通过资金投入使移民生产生活水平不断提高，逐步达到当地农村平均水平［2］，监测评估是唯一的以国家政策制度进行明确来反映这一目标进展情况的信息源。

2.4 监测评估单位能力水平存在差异

1033号文件要求省级移民管理机构要按照招投标法和相关规定依法确定有资质的单位承担监测评估业务，从实际情况看，多数省份采取了招标的方式确定监测评估单位，但由于文件未明确必须要具备什么样的资质才能承担这项业务，加之监测评估单位资质认证缺失，造成了目前监测评估单位构成复杂。目前承担监测评估工作单位主要包括水利科研或设计单位、高校、具备工程或移民监理资质的企业、具备相应咨询资质的企业等。值得关注的是，受招投标工作机制及程序的限制，一些没有能力完成监测评估工作或是没有监测评估相关经验的单位也能中标，由于能力不足导致不能高质量地完成或无法完成合同约定的监测评估任务，影响到监测评估工作的整体质量［3］。

此外，监测评估单位人才建设能力不足或人员不稳定、流动性强，也是影响监测评估工作质量的重要因素。水库移民后期扶持监测评估是一项政策性极强的工作，对后期扶持政策的理解和把控在一定程度上了直接决定了监测评估工作的成败，因此要求监评人员必须熟悉并能灵活运用后期扶持政策。与此同时，又是一项专业性较强的工作，除具备熟悉并能灵活运用后期扶持政策外，还需掌握一定的社会调查技巧和文字驾驭能力及相应的专业素质。就目前监测评估单位整体情况看，监测评估人才的建设力度略显不足。主要体现在以下两个方面：一是已具备工程监理资质为代表的监测评估单位，由于监测评估费用较低，监测评估业务只是这些单位的“副业”，因此这部分单位通常对监测评估业务的重视程度不足，投入的人员能力、资金支持、设备仪器难以和工程监理相比。二是以高校为代表的监测评估单位，监评人员组成以即将毕业本科生或研究生为主，这部分群体通常因面临毕业、就业等问题，难以连续参与监测评估工作，一般每年换一批人员，不固定性和流动性大的特点影响了监测评估工作的整体质量。

2.5 监测评估成果应用不足

笔者通过梳理近几年参加的水库移民后期扶持监测评估工作发现，各级监测评估成果的应用明显不足，主要体现在以下方面。一是监测评估报告提出的问题和建议没有得到应有的重视，主要表现为上一期甚至是上上一期报告指出的问题到本期监测评估仍未整改或整改不彻底。二是将监测评估报告束之高阁，监测评估报告不仅反映被监评区域后期扶持政策实施情况，其中更有大量的反映移民收支、生活条件等信息，对于各级移民管理机构及时理顺工作思路、调整工作重点等具有重要的参考价值。这其中既有对监测评估报告所提问题和建议结合实际性不高的原因，更有对监测评估工作重视度、认可度不够的问题。监测评估成果应用性不足致使这项工作的价值大打折扣。

3 新时期水库移民后期扶持监测评估工作的思考

3.1 尽快修订和完善监测评估大纲内容

后期扶持监测评估之所以成为学界研究的热点，在于它属于公共政策的反馈阶段，只有建立正确的评价模型和评价体系层才能对现有政策进行修正和完善［4］。目前已进入“十三五”阶段，建议部际联席会议办公室根据新时期后期扶持政策调整方向和关注重点，进行专题研究，尽快修订和完善监测评估大纲内容，出台全国统一的大中型水库移民后期扶持监测评估工作大纲，以适应新时期水库移民后期扶持监测评估工作的实际需要，指导全国水库移民后期扶持监测评估工作有序开展。

3.2 统一全国的监测评估时限

全国统一的水库移民后期扶持监测评估时限对于汇总质量高、信息量大、数据准确、时效性强的全国监测评估报告和决策部门及时掌握准确后期扶持政策实施信息，进而对后期扶持政策做出及时调整具有重要的意义。建议以监测评估工作开展期的上一个自然年为监测评估基准年，如某省份于2016年组织实施监测评估工作，则监测评估基准年为2015年，水平年为2016年，人口、资金、项目、经济社会情况截止到2016年底，进一步增强监测评估成果的时效性。基于监测评估水平年变化的考虑，“各省份于次年3月底前报送部际联席会议的监测评估报告”的时间要求可适当放宽至“各省份于次年5月底前报送部际联席会议的监测评估报告”。

3.3 加强对监测评估单位的监督管理

选择优质的监测评估单位是监测评估工作顺利、高效开展的关键。基于目前水库移民后期扶持监测评估单位构成复杂，单位和人员资质认证缺失，建议一是有关部门尽早制定出台水库移民后期扶持监测评估单位资质和人员资格管理办法，建立市场准入和考核机制，加强行业管理。二是省级移民管理机构加强对区域内监测评估工作的管理，如河南省、山东省，在监测评估单位外业工作期间，采取看现场、听汇报等方式，深入了解监测评估单位工作开展进度和深度；现场工作结束后，电话回访县级移民管理机构，详细了解监测评估单位的工作态度和专业能力；监测评估成果提交后，聘请行业专家、市县移民管理机构工作人员对成果进行严格的评审验收。如此以来，既起到了全过程监督监测评估单位的效果，又提高了监测评估成果的质量，值得推广借鉴。

3.4 加强对监测评估成果的应用

监测评估成果得以应用是监测评估工作的出发点和落脚点，或者说是核心价值。监测评估工作是贯彻落实国发［2006］17号文件的一项基础性工作，也是全面了解和掌握大中型水库移民后期扶持政策实施情况的重要手段［5］。当前，监测评估成果应用不足已成为制约该项工作持续健康发展的核心环节。但个别省份已经对提高监测评估成果应用做了有益探索，如陕西省针对每年监测评估成果中发现的问题，下发正式文件到市级移民管理机构，要求市县针对监测评估报告提出的问题整改落实；河南省针对2015年度后期扶持监测评估报告发现的问题，以省移民工作领导小组的名义，将整改通知直接下发到市级人民政府，责令督促有关县（市、区）限期整改问题，并提交整改报告。笔者认为，除上述做法外，省级移民管理机构还应将监测评估成果提出的问题、建议及总结的好的经验做法作为审计、稽察、其他专项检查、经验交流总结等工作开展的重要依据，一方面使监测评估、审计、稽察或其他专项检查工作能够有机结合、互联互通，进一步提高水库移民后期扶持政策实施监督工作效能，另一方面充分利用好从不同视角总结的具有推广和借鉴意义的经验做法，加强政策研究，适应新时期水库移民后期扶持工作的新形势、移民发展的新需求。

3.5 进一步提高对监测评估工作的重视程度

当前，各级移民管理机构对于后期扶持监测评估的重视程度远低于审计、稽察或其他专项检查工作，这其中既有监测评估报告质量不高、时效性差及未建立监测评估工作奖惩机制等有关，又有各级移民管理机构对这项工作重视度不够的因素。鉴于此，建议部际联席会议办公室加强对各省份报送的省级后期扶持监测评估成果审查工作，根据各省份工作组织规范度、成果报送时间和质量开展评比，将年度监测评估经费安排与其监测评估工作开展和报告质量挂钩，同时作为省级后期扶持资金安排、工作考核的重要依据。

3.6 建立监测评估单位的奖惩机制

监测评估单位能力、经验及专业人才建设能力等是影响后期扶持监测评估工作健康发展的主要因素。鉴于此，省级移民管理机构一是进一步加强对监测评估单位能力、经验等方面的认定和管理，从源头上控制监测评估单位质量；二是建立对监测评估单位的奖惩机制。应根据监测评估单位工作态度、成果报送时间、质量等因素制定评分指标，由各级移民管理机构、成果评审验收专家综合打分，区分等级，建立监测评估成果的评比制度。省级移民管理机构根据监测评估单位等级，奖优罚差或是建立末位淘汰机制（可在合同中明确）。如河南省在2016年建立了“内部审计和稽察监督工作制约机制（监测评估工作参照执行）”，明确了受托方的主要责任和义务及责任追究制度，细化并量化了责任追究，指出对于提交的成果事实不清、定性不准确、处理建议不合格的，工作期间擅自调整主要负责人员，不能如期提交成果的，如有一项扣减5%的合同费用。这一创新做法，值得其他省份学习。

4 结语

不断总结当前水库移民后期扶持监测评估工作中存在的问题或困难，是推动这项工作不断完善的催化剂，同时也是落实问题导向、保持其健康可持续发展的强力抓手。随着全国水库移民后期扶持政策调整，后期扶持监测评估作为其中的一个重要环节，相关部门及广大水库移民工作者应直面问题和困难，总结经验，加强理论和政策研究，推陈出新，促进后期扶持监测评估工作更加有序、规范的开展，进而推动后期扶持各项政策顺利落实，为水库移民合法权益保障，库区和移民安置区经济社会稳定、可持续发展，做出应有的贡献。

［1］李红，左萍，杨涛，等.大中型水库移民后期扶持监测评估［M］.郑州：黄河水利出版社，2010.

［2］国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见（国发［2006］ 17 号）［Z］.

［3］左萍，蔡萌生.大中型水库移民后期扶持政策实施情况监测评估［J］.人民长江，2014（17）：104-107.

［4］詹峰.我国水库移民后期扶持研究述评［J］.湖北经济学院学报，2013（01）：100-105.

［5］郑瑞强，沈顺生.大中型水库移民后期扶持监测评估行为的分析［J］.水利发电，2013（01）：12-15.

D632.4

A

1672-2469（2017）10-0028-04

10.3969/j.issn.1672-2469.2017.10.009

2017-01-23

李伟亭（1987年-），男，工程师。