健全地方政府应急管理的协同体系机制研究

仝鹏

[摘 要]在应对处置突发事件的过程中，各级地方政府如何打造高效的协同体系机制，会同相关机构和组织高效地开展应急管理工作，是充分发挥政府职能和提高应急管理效率的重要因素。笔者总结了地方政府应急管理协同机制现状，分析了地方政府应急管理的协同体系机制建设路径，并提出相应的意见和建议，希望能够起到抛砖引玉的作用。

[关键词]地方政府；应急管理；协同体系机制

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.22.117

[中图分类号]D630 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2016）22-0-02

0 引 言

当前，我国地方政府及相关部门在应对和处置突发事件的过程中，缺乏较强的协同管理能力，协同体系机制不够完善，风险预警体系以及风险管理效率相对不完善，缺乏较强的跨部门合作协同水平与能力，与当前经济社会快速发展的应急管理需求还存在着一定差距。

1 地方政府缺乏较强的应急管理协同能力

第一，危机预警以及风险管理体系不完善。通常情况下，风险管理与突发事件应急处置相比，其控制危机的过程、有效性更有保证，同时其控制成本也更低。所以，如果政府以及相关监管部门可以有效地进行合作与协同，会获得尽可能多的安全收益。然而国内的突发事件应急管理的过程中，将“突发公共事件”当作管理对象，采取了被动、消极的管理方式。尽管应急管理实务中大力倡导相应的监测预警活动，但无需讳言其中的消极与被动色彩。

第二，地方政府部门在较大程度上主导着应急管理工作，其他应急管理责任主体缺乏主动的参与意愿或者参与力度不够。落实主体责任是应急管理工作的主要抓手，而政府主导应急管理工作并不意味着要全部都管，充分发挥其他应急管理主体的主体责任才能从根本提高整个应急管理的工作效率。

第三，存在条块分割以及效率较低的问题。地方政府组建了相应的应急管理体系后，经受了若干次突发事件的考验，逐步展现出它的不足以及缺陷。从地方政府构建的应急管理体制和机制来看，存在条块划分现象，其所属部门责任以及职权混淆，缺乏较强的综合协调意识与能力，实际的应急管理效率并不高，地方政府的应急管理组织中存在较大内耗。

第四，不具备较强的应急协调以及共享信息的水平。信息共享是能够有效应对和处置突发事件的基础，是突发事件研判的保障，而事件研判是最终处置决策的依据。但目前地方政府缺乏专业化、系统化的应急管理信息系统，一定程度上影响了应急管理信息的实际传递效率，难以有效地协调政府相关部门的具体行动。

2 健全地方政府应急管理协调体系的主要路径

在构建应急管理协同体系时可以采取多种方法，发挥地方政府作用，对相关职能部门以及相关的应急管理主体开展全方位的协调工作，重点涵盖以下方面。

2.1 确定应急协同目标，协调应急程序与流程

地方政府应该准确地确定各个部门的应急协同目标，从而为行动一致提供必要的基础和前提。在多元主体积极参与并共同确定一致的执行目标的情况下，才能协调各有关部门以及组织机构的性的以及方向。在开展应急管理工作的过程中，地方政府应该组建相应的应急管理组织，对相关方面的利益进行综合协调，制定清晰可见的共同目标。在此基础上，借助必要的协同措施与途径，尽可能地增强彼此的共识。

2.2 制定可行性较强的协同策略

制定协同策略是为了实现既定目标而调节诸多层面的流程与环节，解决公共危机或者突发事件、缓和多方矛盾，而制定实施的具体行动方案。它能够确保地方政府协调和调整应急管理活动的力度与方向，使其通力合作，积极发挥作用。如此以来，在地方政府出面牵头组织实施的情况下，相关参与部门或者机构应该主动参与进来，自觉调整彼此的详细实施策略。再从整体上对上述实施策略进行协调与沟通。

2.3 通过统一有力的指挥系统取得一致步调

就其指挥系统而言，是地方行政组织控制和管理的层级节制系统，也就是说地方行政领导采取属地管理、统一指挥的方式，规定相关部门的权责范围，实施协同机制中的分工以及合作，最大限度地消除协作过程中的矛盾，从而实现步调一致的目标。在相关行政组织和其他性质的参与主体进行密切协作与大力合作的过程中，地方行政组织的指挥系统必须要统一指导外部的诸多参与主体。最关键的内容是，地方行政组织应该借助这个指挥系统的统一指挥，实现基本的突发性应急事件的具体应急策略、方针以及行动等。

2.4 确保高效的信息沟通协调

为了有效地协调多元主体的彼此行动，应该达成共同的应急管理认识，这就需要进行高效的信息沟通。所以地方政府在开展应急管理活动的过程中，应该有意识地整合所需要的多种信息资源，通过多种渠道，开展富有成效的信息沟通，确保多元主体获得必要的信息支持，做到信息共享，更好地进行应急管理。

3 健全地方政府应急管理的协同机制的建议

为了有效地提升地方政府的应急管理能力，有针对性地增强自身的应急管理协调水平，可以采取下列可行性较强的协同措施，从而实现应有的应急协同效果：

3.1 建立健全政府部门间应急管理协调机制的地方条例

地方政府应该加强依法行政，在合法性的前提下开展相关工作，在应急管理协同机制的建设过程中，也要以法律法规为基础。地方政府可以指定符合地方实际的地方条例，填补法制层面关于地方政应急管理协同机制的法制空缺，以地方条例规范地方政府应急管理的协同机制建设，明确其他应急管理主体的主体责任和义务。

3.2 健全应急协同机制

地方政府应该组建权威性的应急管理协调机构，健全政府部门间的应急联动机制。突发事件具有紧急性、复杂性以及跨域性等特点，凸显出了传统的条块分割应急管理体系效能不强的问题。因此，应适度增加应急管理专业机构以及人力资源建设，并在既有机构上强化协调机制建设。打造专业性强、跨区域广、权威性高的地方政府应急管理机构，将其作为应急管理中心，对相关方面的利益争端进行协调，强化彼此的沟通与交流。该机构的关键性人员应该涵盖专家学者、政府部门的代表、民间组织的代表以及参与应急管理协调机制的相关部门的负责人，有效地开展应急协调工作的日常管理以及规划部署，对相关职能机关当前的应急管理协调能力进行整合，依托这些职能部门，打造专业化较强的应急协作队伍，健全基层应急组织的教育与培训，进一步加强基层应急力量，提高参与积极性，发挥最后一公里的作用。

3.3 地方政府和新闻传媒的密切协作

必须要注意的是，随着新闻传媒行业的稳步发展，地方政府必须将新闻传媒有效地纳入当前的政府部门应急管理信息系统中，使其变成信息的传递者与收集者。新闻媒体具有广泛的分布面、从业人员比较多、可以及时获得一手信息等，具有十分显著的优势，也为政府开展应急管理提供了良好的协作资源。政府部门要建设以信息技术为载体的应急管理信息系统，新闻媒体要大力支持地方政府部门的应急管理决策，为其提供充足的信息资源，而且还要有序地监督政府部门的应急管理活动，高效履行自身的社会责任。

3.4 政府和企业间开展有效协作

在现代经济社会发展的过程中，企业发挥着重要的作用，它能够为实现高效的社会治理提供必不可少的资源和装备。企业具有先进的、系统化的应急设备以及技术，具有丰富的人力资源，其动员能力以及组织性都比较强大，在这种情况下，应该充分地发挥它们的积极作用，让他们积极参与到地方政府部门的应急管理协作机制中。

4 结 语

当前经济社会飞速发展，各类突发事件层出不穷，重特大突发事件、生产安全事故屡有发，并造成巨大损失，严重影响了人民生命财产安全和社会稳定。因此地方政府积极行动起来，大力开展应急管理协同体系机制建设，提升政府应急管理效能，科学、有效、有序、有力地处置和应对突发事件。

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