德国环境团体诉讼的嬗变及对我国的启示

吴宇

摘要：

德国环境团体诉讼的发展一直受制于德国传统法律理论的影响，经过不断修法后才赋予并扩大了环保团体的诉讼权能，以实现其保护环境公益的目的。在这个过程中，对保护规范理论的突破，让德国利他型环境团体诉讼从主观诉讼转向了客观诉讼。这一转变既是由于德国国内多年来环境运动和政治绿色化的压力，又是由于欧盟法转化和欧洲法院一系列判例的影响。德国的实践与中国的实践既有相同之处，具体情形又有不同。中国应当借鉴德国发展中的经验和教训，有意识地推动环境行政公益诉讼制度的完善。

关键词：环境团体诉讼；保护规范理论；个人主观权利；客观诉讼

中图分类号：

DF468

文献标志码：ADOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2017.02.11

自2007年在贵州清镇建立起中国第一个环境法庭以来，环境司法专门化在中国的发展可谓突飞猛进。至2015年，从最高人民法院到各地基层人民法院，共有550多个环境法庭被组建起来。与此同时，环境民事公益诉讼制度也随着《民事诉讼法》和《环境保护法》的修订而确立。2015年全年，各地共受理36件环境民事公益诉讼案件。然而，在环境司法专门化和环境民事公益诉讼迅速发展的背后，是环境行政公益诉讼难以掩盖的缺失。学者们一直在呼吁建立环境行政公益诉讼制度，立法者在该领域则显得较为保守。德国作为大陆法系具有代表性的国家，其环境团体诉讼的发展同样遇到和中国一样的阻力，立法者的保守态度使得环境团体诉讼制度发展缓慢。然而，在德国国内力量与外部欧盟的合力推动之下，德国的环境团体诉讼制度在缓慢的形成和发展过程中，并且发生了性质上的嬗变。本文拟就德国环境团体诉讼制度的发展及其性质的演变进行梳理，并总结其发展的原因和动力，期望从中获得启示。

一、德国环境团体诉讼立法的变化

德国的团体诉讼包括利己型团体诉讼（egoistische Verbandsklage）和利他型团体诉讼（altruistische Verbandsklage）。德国的环境团体诉讼主要指的是利他型团体诉讼。所谓利他型团体诉讼，是指该团体提起诉讼旨在维护公益，而非个人权益之救济[1]。德国的环境法属于公法范畴，利他型环境团体诉讼在性质上属于行政诉讼而非民事诉讼[2]。因此，德国的利他型环境团体诉讼就是中国环境司法语境中的环境行政公益诉讼。

（一）2002年以前《联邦自然保护法》（BNatSchG）和地方自然保护立法中规定的环境团体诉讼

根据《德国基本法》（GG）賦予各州在自然保护区领域的立法权，当时属于西德的不来梅州1979年率先在州立法中引入了环境团体诉讼的规定来保护自然环境。随后，黑森（1980）、汉堡（1981）、柏林（1983）以及萨尔兰（1987）都在其关于保护自然环境的州立法中作出了相关规定。此后，德国的大多数州在自然保护领域逐渐引入团体诉讼，但原告资格的范围因各州而异[3]。在两德统一之后，布兰登堡（1992）、萨克森—安哈特（1992）、萨克森（1992）以及图林根（1993）也纷纷加入环境团体诉讼的队伍。

自20世纪70年代起，在德国的法学界中就存在关于公益诉讼的讨论，有时这种争论还很激烈，特别是在自然保护领域。但随着各州在其地方自然保护立法中规定了环境团体诉讼制度之后，德国法学界有关环境法改革的重要文章中关于公益诉讼制度化的热烈争论逐渐冷了下来[4]。除少数学者外，其他学者不再就公益诉讼制度化的议题进行讨论[5]。地方立法中关于诉讼权能的规定留给环保团体非常狭窄的空间，以至于他们无法通过诉讼来获得合法的行政结果以及透过法律实施来保护自然[6]。其原因在于，赋予环保团体提起环境团体诉讼的诉讼权能与德国一直以来的法律传统相冲突。基于保护规范理论，地方自然保护立法中虽然开放了环保团体的环境团体诉讼，但这只是基于对主观公权利之保护模式提出的例外情形，而且，这种例外情形并没有得到普遍接受。在法学界，普遍认为环境领域的公益诉讼会腐蚀德国行政法现有的基础[5]222。另外，地方自然保护立法中规定的环境团体诉讼范围仅局限于与自然保护和风景保护有关的事项之上，可以提起诉讼的范围极其狭窄。

2002年，德国修订了《联邦自然保护法》，并在其中引入关于环境团体诉讼的规定[7]。然而，即便在联邦立法层面上开放了诉讼权能给环保团体，依然没有改变此诉讼权能获得的前提，即建立在个人主观公权利被侵犯的基础之上。德国行政法排斥人民仅为维护依法行政的要求而提起行政诉讼，这就导致那些以维护公益为目的的公益诉讼总是因为诉讼权能的掣肘而难获肯定[8]。所以说，即便是在联邦层面上确认了环保团体的环境团体诉讼权能，其行使范围依旧受到很大的限制。另外，《联邦自然保护法》中的规定从联邦的层面上对环境团体诉讼提供了法律基础，但这个诉讼主体资格的获得仅限于那些获得认可的环保团体，且仅限于自然环境保护领域。《联邦自然保护法》第59条和第60条要求环保团体必须是被联邦政府或州政府正式“认可”的环保团体。这就要求这些环保团体满足某些先决条件，如活动的地理范围至少要达到州的区域、有足够的资金或能力、社团对所有持有相同目的的人开放等，这一条规定已将绿色和平组织和世界自然基金会（WWF）等国际环保组织排除在外[9]。该法第61条第1项之规定通过例外情形与计划同意解决机制将可以诉讼的领域局限在联邦看来“重要的领域”，并将私益诉讼以及促进公共参与的诉讼排除在外[7]66。而且，最重要的问题在于，通过《联邦自然保护法》赋予环保团体提起行政公益诉讼的诉讼权能，其实践领域也还是仅限于重要自然领域的保护，而那些依照联邦污染防治法颁发的许可、依法颁发的取水许可以及建筑规划同意决定等，都被排除在提起诉讼的可能性之外。

（二）2006年《环境法律救济法》（UmwRG）中扩大却双重限制的环保团体诉讼权能

保护个人权利是德国司法实践体系的中心，就算是德国国内法对欧盟法的转化也尚未触及这个核心的部分[10]。为了实施《欧洲共同体理事会关于评估公共及私人项目对环境的某些影响的指令》（2003/35/EC，以下简称《环境影响评价指令》）

《环境影响评价指令》（1985/337/EEC）制定于1985年，后来于1997年、2003年、2009年分别作了三次小的修订；其中，2003年的修订是为了将《奥尔胡斯公约》中关于公众参与的相关规定纳入《环境影响评价指令》。其后该指令又于2011年和2014年作了两次较大的修改。第一次于2011年12月13日修改，即《环境影响评价指令》（2011/92/EU）；第二次于2014年4月16日对2011年的《环境影响评价指令》进行了修订，即《环境影响评价指令》（2014/52/EU）。

及《关于与环境事务有关的信息获得、在决策中公众参与以及获得司法救济的公约》（以下简称《奥尔胡斯公约》）的相关规定，德国于2006年制定了《环境法律救济法》。该法将被认可的环保团体的诉讼主体资格扩大至与重大项目决策有关的整个环境领域。这些重大项目决策包括：与环境影响评价有关的决策、《联邦污染控制法》（BImSchG）与《水资源管理法》（WHG）中强制要求公众参与的设施许可以及《循环经济与废弃物管理法》（KrWG）中废弃物处置设施的许可等[9]133。

虽然《环境法律救济法》的规定看上去将环境团体诉讼的范围扩大了，但受到保护规范理论的影响，德国的环境团体诉讼反而变成了“四不像”。根据《环境法律救济法》第2条“关于环保团体的诉讼权能”的规定，受到认可的团体在其自身权利没有受到侵害时，也可以针对该法第1条所规定的行政决定提起诉讼，却又在其第2条第1款第1项、第5条第1项和第2项的规定中明确地要求原告在被诉的违法行政决定或行政不作为中存在个人权利（rechte einzelner），从而使得环保团体提起环境团体诉讼的诉讼权能又回到了主观公权利保护模式之下，始终没有摆脱“被害人诉讼”（Verletztenklage）的性质。而且，根据德国行政法理论，环保团体参与行政决定过程（如高速公路的规划、建设项目的许可等）并不是一个行政处分，从而具备合法性的先决条件，这就导致环保团体无法透过提起行政诉讼来推动行政决定中公众参与的程度。另外，环保团体也不能因为行政机关在行政决定中没有满足更高的公众参与要求而获得诉讼权能[5]216。至此，德国看似已有一部专门的环境司法救济的程序法，并赋予环保团体提起环境团体诉讼的诉讼权能。但这种看似例外情形的环境团體诉讼制度，实质上仍然没有摆脱保护规范理论对个人主观公权利保护的影响，也没有能够达到欧盟《环境影响评价指令》和《奥尔胡斯公约》的要求。对此有德国学者认为，虽然德国拥有健全并强大的司法制度，但在保护环境领域却存在“短板”[11]。在2011年欧洲法院作出特里安内尔（Trianel）案的裁决以及2013年欧洲法院作出阿尔特里普（Altrip）案的裁决后，导致《环境法律救济法》的修改，从而促进德国的环境团体诉讼制度有了较大的改变。

（三）2013年修改《环境法律救济法》后，环保团体诉讼权能被有限放开，司法审查范围被扩大

德国于2013年公布了修订后的《环境法律救济法》，以对欧洲法院一系列的判决作出回应。修改后的《环境法律救济法》扩大了环保团体的环境团体诉讼权能。这一修订使得在赋予环保团体环境团体诉讼权能方面，欧盟法与德国国内法之间不存在区别。所以，环保团体环境团体诉讼权能的获得可以基于未来所有的环境保护法律规范，而不仅仅是那些从欧盟立法中转化而来的规范。针对2006年《环境法律救济法》明确地规定了证明所诉违法行政决定或行政不作为中存在个人权利（Rechte Einzelner）的要求，2013年《环境法律救济法》修改时删去了这一要求。2013年《环境法律救济法》的这一修正，使环保团体提起的环境团体诉讼从个人公权利之保护模式转向了客观法秩序之维护模式。然而，新增加的第4a条要求提起诉讼的原告在6个月内提出支持其起诉理由的事实与证据，这无疑是对环保团体诉讼权能新的限制。

2013年《环境法律救济法》第4条较之2006年的规定有了较大变化，主要的变化在于提高了对公众参与程度的审查。此一变化既是对欧洲法院关于“阿尔特里普案”裁决的回应，也是完全落实《奥尔胡斯公约》之规定的措施。因为根据德国《行政程序法》（VwVfG）第45条和第46条之规定，只要行政部门在其后进行补正，行政决定过程中的程序性瑕疵就可以不经司法审查或不得撤销。由此，2013年《环境法律救济法》不仅修改了第4条“关于程序性规则适用的错误”，还增加了一个第4a条——“关于适用《行政法院法》（VwGO）的标准”。第4条的修改和第4a条的增补，为环保团体提起关于环境影响评价过程中公众参与程度不高导致对行政决定的正当程序存在质疑的诉讼提供了诉讼权能，这一规定也正是对《奥尔胡斯公约》第9条规定内容的反映。也就是说，随着新《环境法律救济法》的实施，环境团体诉讼的司法审查范围被扩大了。

二、德国环境团体诉讼立法变化的原因

法律的发展必然受到历史、经济、文化与社会发展背景的影响。环境团体诉讼之所以能够在严谨的德国法体系中打开一个缺口，其背后是环境问题日益严重的现实压力与欧洲法一体化进程的影响相互交织而成的发展动力。

（一）内因：环境运动与绿党政治

1.环境运动的兴起与环保团体的参与促进环境团体诉讼的形成

德国的环境意识最早可以追溯到19世纪，德国第一个环保团体于1860年诞生，目的在于保护全国重要的森林。自然保护主义是德国早期环境运动的主题，这一主题一直延续到战后，20世纪70年代，环境污染与核问题大规模爆发后才有所转变。所以，我们不难发现环境团体的诉讼权能也是从自然保护的立法中率先获得突破的原因。

在战后经济高速发展时期，一连串重大的环境灾害出现，如切尔诺贝利核电站爆炸、气候变化议题的提出、臭氧层破坏等，直到世界与发展委员会提出《我们共同的未来》这份报告，德国国内的环境意识已经伴随着世界对环境问题的关注发展到一个新的高度。民间的环保团体也在这一时期迅速发展起来，特别是地方环保团体。德国的环保运动主要由小的地方组织、专业组织以及全国性会员组织进行[12]。1976年德国《联邦自然保护法》在第29条的规定中引入了受到认可的自然保护团体的行政参与权

在2002年修订的《联邦自然保护法》中，该条规定变为了第60条。，这一规定使得环保团体得以参与到计划、规划等行政决定的过程中。但是，德国的《联邦自然保护法》与美国环境管制制度的不同之处在于，在任何开发建设计划中，并非采取环境影响评价的事后矫正，而是在计划之初就将自然保护作为最高原则纳入其中。这样的制度设计要求环保团体在计划阶段就必须提出反对意见或诉求，其目的是回应地方和联邦层面日益严重的环境问题和国内关于环境保护呼声的社会运动压力，但环保团体也就相应地丧失了通过司法进行保护的可能性。

与此同时，地方层面环境团体诉讼的发展，与环保团体利用地方自治的独立性获得发展，并从各州立法获得突破有着非常大的关联，这使环保团体的司法保护诉求获得了制度化的可能。一些州之所以通过州立法允许环保团体进入公益诉讼领域，政治压力是立法变革的一个重要原因，如黑森州是因为法兰克福机场扩建问题导致长时间的抗议，汉堡州则是因为修建核能设施导致的抗议等。环保团体在地方层面的活动带来了德国环境团体诉讼制度的突破。

2.绿党政治带来环境团体诉讼立法的可能性

德国的环境团体诉讼发展得举步维艰，这一结果与其国内的政治环境不相匹配。环境保护问题凸显，已经成为政治上很难回避的问题。从20世纪70年代开始，环境问题作为一项政治议题被炒得火热。随着新社会运动的兴起，绿党逐渐进入政治领域，在各州占据了一定的席位。自1977年开始，德国绿党的前身——分散的环保团体，便已经开始参与地方性的议会选举。1979年10月，不来梅州的环保团体“绿色名单”一举突破5%的界限进入州议会，这在德国引起了广泛的反响[13]。从1975年开始的反核运动促成了各地生态团体、公民创议团体以及替代选举运动团体的全国性结盟，在1977年成立了一个全国性的“公民创议及环境保护联邦联盟”，这后来成为绿党成立的一个重要基础。绿党对这种格局的打破首先是从地方开始的——绿党进入地方议会。在德国的政治机会结构中，德国政党政治下由绿党带来的对环境政策的辩论，促使了环境政策议题不会在政治领域中缺席[12]98。当绿党在地方和州议会中占据一定席位之后，自然就会让立法者的注意力放在环保主义者所倡导的环境司法问题之上[5]222。

（二）外因：欧盟法及欧洲法院对德国环境团体诉讼制度发展的影响

1.成员国对欧盟指令的转化义务要求德国法适应欧盟的法律规则

在德国环境团体诉讼发展的进程中，欧盟法及欧洲法院绝对占有重要的地位。作为欧盟的成员国，国内法对欧盟法的转化和实施是其国家义务。在欧洲一体化过程中，欧盟法与成员国国内法之间的关系不同于一般国际法与国内法之间的关系。欧盟法作为一个全新的、独立的和统一的法律体系，对其成员国具有直接适用和优先于成员国国内法适用的效力。由于德国所持的是“二元论”，虽然欧盟法具有直接适用的效力，但欧盟法进入德国国内法律体系，还必须通过德国立法或者德国司法判例进行转化[14]。但是，不独在环境团体诉讼问题上，在整个环境法领域中，德国国内环境法对欧盟环境指令的转化都显得十分滞后。在有关指令的转化上，联邦不止一次表示将采取“一比一”的策略，也就是尽量和指令条文一致，不少做也不多做。这种消极的心态，导致德国在转化欧盟环境指令时，欠缺完善的配套和必要的调整，无法让新制度发挥积极的作用[1]634。一般来说，欧盟法的实施需要由各成员国国内的机关来执行。根据《欧洲联盟条约》第10条的规定，成员国的各个机构在执行共同体法时，应当忠实地履行与共同体机构进行合作的义务以及顾及共同体利益的义务。如果成员国借助本国的行政程序法而使共同体法所规定的目的落空，成员国该行为就没有忠实地履行共同体法的义务[14]。所以，当认为一个行为或立法与欧盟法原则相背离的时候，该案件可以移交给欧洲法院来审理，德国国内的行政法庭须等到欧洲法院对该案提出确定意见后再进行审理。通过这样的制度安排，欧洲法院的司法判决起到了促进德国环境法律制度完善的作用。

2.欧洲法院判决的影响效力直接促进德国立法的改变

近些年来，欧洲法院审理了一系列与德国实施《环境影响评价指令》和《奥尔胡斯公约》有关的案件。这些案例直接对德国的环境团体诉讼立法和司法实践产生了影响，特别是德国的《环境法律救济法》因为这些案例被修改，以适应欧盟法和国际法转化和实施的要求。

（1）雅纳切克案（C-237/07）

与本文中所探讨的其他案例不同，雅納切克（Janecek）案是由公民个人提起的环境团体诉讼。雅那切克是德国巴伐利亚州绿党主席，生活在慕尼黑市中心城区一条繁华的街道附近。他在2006年向法院提起行政诉讼，认为慕尼黑市虽然从2004年起就依据欧盟的《空气质量框架指令》（96/62/EC）制定了空气质量行动计划，却缺少针对某一特定地区（如雅纳切克所在的Landshuter Allee地区）的短期计划。该案一直上诉到联邦行政法院，联邦行政法院因该案中存在疑问遂将此案转至欧洲法院。欧洲法院在2008年作出裁决，认为虽然1996年制定的《空气质量框架指令》并没有规定直接的个人权利，但是该指令的目的在于透过减少大气污染物来保护公众健康，其中就包含了个人健康的权利，所以，个人或环保团体有权要求主管机关制定特别的计划来减少污染。该案的特殊之处在于，在个人提起环境公益诉讼的诉讼权能方面，作出了和环保团体在自然保护领域的环境团体诉讼权能一样的扩大解释。也就是说，突破了德国法传统的保护规范理论来确认原告个人在该案中的诉讼权能，并且该案影响了德国后来一系列关于空气质量的案件裁决，如2011年威斯巴登行政法院在其判决中认为，居民个人和环保团体都有权对威斯巴登州现有的空气质量计划提起诉讼并要求改变计划。

（2）特里安内尔案（C-115/09）

2006年2月，德国特里安内尔（Trianel）集团计划在吕嫩（Lünen）市建设一座可以年产750兆瓦电能的火力发电厂，这一计划遭到德国环境与自然保护联盟北莱茵—威斯特法伦分会的反对，并向阿斯恩贝格地方高等行政法院提起诉讼，认为该火力发电厂获得的许可违反了《欧洲共同体理事会关于野生动植物自然栖息地保护的指令》（92/43/EEC）。阿斯恩贝格地方高等行政法院在审理过程中意识到，该案似乎违反了《奥尔胡斯公约》第9条第2款之规定，因此将该案移送至欧洲法院进行审理。2011年5月12日，欧洲法院针对德国北莱茵—威斯特法伦州的“特里安内尔火力发电厂许可案”作出判决认为：在德国法中，原告向法院起诉必须基于个人主观权利受到侵害。所以，阿斯恩贝格地方高等行政法院向欧洲法院移送本案，要求欧洲法院解释《环境影响评价指令》（2003/35/EC）第10a项第3款的规定，即《环境影响评价指令》和《奥尔胡斯公约》中是否赋予或要求成员国赋予环保非政府组织权利，从而得以在其没有任何个人主观权利受到侵害时向国家法院提起诉讼？欧洲法院认为，在德国的立法没有充分转化欧盟指令相关规定的时候，环保非政府组织可以直接根据《环境影响评价指令》第10a项第3款最后一句的规定向法院提起诉讼。环保团体提出公益诉讼并不考虑个人权利损害，权利侵害要件并不适合环保团体，对环保团体无论以何种理由提起诉讼请求，均应由法院依法进行审理[15]。环保团体的环境团体诉讼权能基于《环境影响评价指令》第1条第1项规定中的“对环境有重大影响”以及《栖息地指令》的规定而获得，即使德国的行政诉讼法并没有赋予原告这种诉讼权能，但是基于保护公共利益而非个人利益之需要，环保团体依然享有提起环境行政诉讼的权能。

（3）阿尔特里普案（C-72/12）

在阿尔特里普（Altrip）案中，一些土地所有人和租用人反对在其土地周边兴建工业设施，认为给这些工业设施项目颁发许可证的过程中，环境影响评价不充分，因此将颁发许可证的莱茵兰—普法尔茨州政府告上法庭。环境影响评价过程中的程序性错误是该案司法审查的重点。德国联邦行政法院就本国实施《环境影响评价指令》过程中诉诸法律相关规定的实施情况向欧洲法院提起裁定。在提起裁定的咨询中，德国联邦法院提出履行对某行政决定的实质性或程序性合法审查义务，是否需要基于错误的环境影响评价所达成的行政决定？若某环境影响评价的决定符合欧盟法的规定，是否仅在当错误的存在对申请人主观权利造成影响或若无该错误则会形成另外的行政决定结论的情形下，才可以撤销该行政决定？欧洲法院于2013年11月7日作出裁决，认为公众应当可以因为环境影响评估错误而提起质疑；若可以证明该程序性错误并不会导致最终行政决定结论的不同，则法院可以驳回对行政决定提起的撤销之诉。但是，以上的证明须由提出不同意见的当事方或行政机关证明，或出具书面证明，提起诉讼的原告方不承担举证责任。阿尔特里普案为环境行政诉讼的司法审查明确了一个更大的范围，并导致2013年德国在修订《环境法律救济法》时，专门在其第4条后面加了一条，即第4a条——“关于适用《行政法院法》的规定”，这一条规定扩大了可以进入司法审查程序的环境影响评价相关行政决定的范围。

综上，基于欧洲法院一系列的判决意见，德国于2013年修改并颁布了新的《环境法律救济法》，其中修改了第2条和第4条的规定，增加了第4a条，这些法条的修订和增补使环保团体提起环境团体诉讼的诉讼权能规定能够符合《环境影响评价指令》及《奥尔胡斯公约》的要求。

三、德国环境团体诉讼的嬗变：从主观诉讼到客观诉讼

通过上述对德国环境团体诉讼嬗变过程的描述可知，其性质和内容已渐渐地发生了巨大的转变。随着2013年《环境法律救济法》的修订，环保团体提起环境团体诉讼摆脱了之前的种种限制。在保护规范理论的影响之下，德国的环境团体诉讼经过了几十年的艰难发展。德国行政法中的请求权建立在保护规范理论之上，这源于《德国行政法院法》第42条第2款和《德国基本法》第19条第4项之规定。保护规范理论由德国学者布勒（Buehler）于1914年创建，即在所有的客观公法规则中，只有一部分属于公民的主观权利，而其余的法规则，即使国家违反或不予遵守，公民也不能向法院提起诉讼，因为这些规范在保护公共利益的同时，并没有赋予任何人以主观权利[16]。在这个标准之下，行政法中的请求权必须立基于个人的主观权利，这种个人主观权利的来源应由法律规范明确赋予，或者是透过法律规范规定的特定行政机关义务推导出来的请求权[17]。德国法严格区分公法和私法，因此这种权利也被称为个人主观公权利。在个人主观公权利保护模式中，行政诉讼的核心功能就是保障个人主观公权利，而只有在个人主观公权利受侵害的范围内，客观法秩序之维护才能被附带着成为行政诉讼的功能[18]。所以，这种诉讼模式被称为主观诉讼。2006年《环境法律救济法》第2条明确规定，提起环境团体诉讼的条件之一为违法行政决定或行政不作为中存在个人权利，即是此种主观诉讼模式的反映。

2013年《环境法律救济法》中不再以明确存在个人主观权利为保护的基础，轉而以环境保护为目的，这一变化就使德国环境团体诉讼的性质从主观诉讼转向了客观诉讼。客观法秩序之维护的行政诉讼，又被称为“客观诉讼”，与德国的“主观诉讼”相对应，源于法国的行政诉讼理论。狄骥认为，行政机关在与人民打交道时违反了应遵守的普遍适用的客观法律规则，则人民只要有事实上的利害关系，就可以提起行政诉讼。这一行政诉讼的模式主要在于客观合法性的审查，也就是监督行政机关依法行政，而非对个人主观权利的保护。构建环保团体诉讼权能的基础在于事实上的利害关系——既可以是实体上的利益，又可以是道德上的利益；既可以是个人利益，又可以是集体利益。就保护公益的行政诉讼而言，客观诉讼比主观诉讼的门槛要低，更有利于公益的保护。在客观法秩序之维护模式方面，行政诉讼的核心功能在于维护客观法秩序，而人民权利保障，则只是由此衍生出来的功能。因此，在这一模式之下，虽然个人亦享有提起行政诉讼发动司法审查的地位，但其目的只是为了借助个人之力，以落实司法审查制度之功能[18]4。所以，当2013《环境法律救济法》删去限制环保团体诉讼权能的要求——“个人主观权利”的规定时，其环境团体诉讼结构模式已然从主观诉讼转向了客观诉讼。虽然这并不是德国立法与司法所刻意追求的结果，但法律规定的变化带来了诉讼性质的实质性变化。

环境团体诉讼结构从主观诉讼模式转向客观诉讼模式，对于实现其目的有着非常重要的意义。根据《环境法律救济法》第1条的规定，对于违反法定义务的行政决定、用水许可、规划同意决定以及《环境损害法》中规定之行政决定均可以提起诉讼。根据该法第4条之规定，诉讼的目的在于撤销那些对环境可能造成重点影响之行政决定，或公众参与发生程序性错误而作出之行政决定。在总共只有6个条文的《环境法律救济法》中，撤销之诉是该法的核心内容。就诉讼目的而言，客观之诉主要从公益出发，旨在维护客观法律规范所构建起来的法律秩序，针对越权的行政决定提起的撤销之诉便是达成此目的的主要途径。因此，在以撤销之诉为主的环境团体诉讼中，采取客观诉讼的标准，会更有利于实现环境团体诉讼制度中保护环境公益之目的。

四、德国环境团体诉讼性质的嬗变对我国环境行政公益诉讼的启示

德国的环境行政诉讼发展过程，有其特定的社会、经济和文化背景。就其传统法律思维的影响程度而言，就和今日中国法律体系的发展有很大的不同。前述对德国环境团体诉讼嬗变过程和原因的分析，并不是要简单地直接借鉴和移植其环境公益诉讼制度，而是通过对德国法的描述，寻找到环境公益诉讼发展的社会脉络。从对德国环境团体诉讼嬗变的分析中，可以获得以下三点对我国发展环境团体诉讼制度的启示：

（一）寻找我国环境团体诉讼的发展动力

对比德国的经验，我国环境团体诉讼制度的发展也应当基于以发展动力为基础的社会脉络分析之上。从德国发展环境团体诉讼的经验来看，德国一直处于被动发展的过程中：一方面，立法者始终坚持保守主义的态度，但学者与政治家一直积极推动环境团体诉讼的前进；另一方面，外在的欧盟法与欧盟法院对德国相关立法有强制推动作用。从我国的现状来看，我国所经历的发展与之有相同之处，即立法者的保守态度。显然，我国缺乏德国那种内在与外在相结合的动力——我国的环境团体诉讼发展，其动力主要来自于内部，属于内在驱动发展的模式。

1.建设生态文明的政治动机

从1973年第一次全国环境保护工作会议开始算起，中国的环境保护处于一种“自上而下”的发展模式中。即便在环境民事公益诉讼领域里，地方率先突破的状况也在很大程度上是基于地方政府的政治诉求，并且地方的环境公益诉讼实践在2012年《民事诉讼法》修订到2014年《环境保护法》修订完成之间出现了停滞的状况。所以，中国环境公益诉讼的发展始终与这种“自上而下”的发展模式相关，在此模式下，中国环境团体诉讼的发展动力必须依赖中央政府的推动。所幸建设生态文明已经成为当前我国最重要的政治目标之一。在建设生态文明的政治诉求之下，必然会对环境团体诉讼的发展产生推动力。所以，我国要推进环境团体诉讼，必然要寻求法院、人大与政府在其中的共同推动作用。由于我国行政与司法之间的关系是既“竞争”又“协作”的关系，它们之间必须就环境团体诉讼的目的与作用达成共识，此项制度才有建立起来的可能性。就目前来看，这种共识将统一在“生态文明”这个目标之下。

2.环境司法专门化给环境公益诉讼带来了机会

从贵州清镇法院环境法庭的建立至今不过10年的时间，目前我国已经在各级法院成立了550多个环境法庭，环境司法专门化的进程超乎想象的快。环境司法专门化让有关的环境案件可以得到更专业的审理，而且环境法庭的出现与环境公益诉讼的发展密不可分。早在《民事诉讼法》和《环境保护法》被修订之前，一些重要的环境公益诉讼案件基本上都出现在已经成立的环境法庭中。也即是说，环境法庭的出现本来就具有保护环境公益的目的，所以，鼓励和发展环境公益诉讼符合整个环境司法专门化进程之目的。新修订的《民事诉讼法》和《环境保护法》已经使环境民事公益诉讼制度得以实现，环境团体诉讼制度必然会在这个追求环境公益的目的之下得到發展。

3.环境民事公益诉讼的开展给环境行政公益诉讼起了示范作用

随着新修订的《环境保护法》在2015年正式生效，环境民事公益诉讼在我国正式进入到了实践的阶段。从各地法院的立案状况来看，以往环境公益诉讼“立案难”的问题已经得到了很大程度的缓解。环境民事公益诉讼的实践必然会对环境行政公益诉讼提出需求。在中国目前类型化众多的环境问题中，行政部门在涉及环境影响的行政决定程序中的违法行为、不作为或者程序性瑕疵都是备受关注的争议焦点。全国近年来在各地出现的垃圾填埋场、化工项目等邻避设施选址纠纷都与之相关。所以，依法开展环境行政公益诉讼是促进行政决定以正当程序作出的关键。

与德国司法界所担心的问题一样，为了防止“滥诉”的现象出现，在环保团体起诉资格方面同样要加以限制。其实，这在我国的环境民事公益诉讼中已经实行了，《环境保护法》第58条就明确了提起公益诉讼的环保团体组织的资格限定。因此，就提起环境行政公益诉讼的环保团体数量而言，其范围不会超过提起民事公益诉讼的范围。从已经实施了近一年的环境民事公益诉讼来看，“滥诉”的现象并没有出现。因此，鼓励符合资格的环保团体参与环境行政公益诉讼，是推进我国生态文明建设，建立和完善环境公益诉讼体系所必不可少的一部分。

（二）构建基于客观诉讼理论的环境行政公益诉讼规则

考察德国环境团体诉讼嬗变的结果，我们会发现，客观之诉的诉讼性质更适合环境团体诉讼的目的。中国目前的《行政诉讼法》是介于“主观诉讼”与“客观诉讼”之间的复杂混合体。在诉讼规则层面，我国《行政诉讼法》并没有实现双重构造的预设理念，而是在规则设计上出现了“主观”与“客观”之间摇摆不定的现象。我国的行政诉讼存在一种“内错裂”的形态，即诉讼请求的主观性与法院审理的客观性并存[19]。2014年《行政诉讼法》修订之前，我国非行政相对人提起的行政诉讼还被严格限制在与被诉具体行政行为“具有法律上的利害关系”的被害人诉讼模式之上。《行政诉讼法》的修订给建立客观之诉的环境团体诉讼带来了机会。基于客观之诉构建起来的环境团体诉讼，应当从以下几个方面的规则着手：

1.原告诉讼主体资格的标准

由于新的《行政诉讼法》已经不再要求提起行政诉讼的原告必须与行政行为之间具有法律上的利害关系，从这一新的规则来看，原告诉讼主体资格建立在完全保护环境公共利益的基础之上是具有可能性的。德国在2013年修订《环境法律救济法》之前，并不承认从法律规定的行政机关一般义务条款中推导出公法请求权，即便国家的生态保护义务已经被许可环境行政法所规范，其中也还需要存在个人利益[17]35。然而在2013年以后，这种个人利益作为获得公法请求权的规则就已经被取消，因此，仅仅基于环境法律规范所表达出来的国家生态保护义务，已经足以作为获得原告诉讼主体资格的前提了。我国在2014年《行政诉讼法》修订之后，利害关系人受到保护的利益就从“法律上的利益”转向了更宽泛的利益范畴。在原告的诉讼主体资格问题上，也从原来的主观向度转向了客观向度。所以，在我国发展环境团体提出的行政公益诉讼制度有其土壤，理论阻力并没有德国国内的阻力那样大。遗憾的是，新修订的《行政诉讼法》并没有像《民事诉讼法》修订那样，将公益诉讼制度纳入其中。立法者不愿意在环境行政公益诉讼领域放开，最大的原因在于害怕“滥诉”的出现。但从德国目前的司法实践来看，或者是从我国环境民事公益诉讼的实践来看，这种担心都是不必要的。我国已经通过修改《民事诉讼法》和《环境保护法》建立起了环境民事公益诉讼制度，并在各地开展了一系列环境民事公益诉讼的实践，所谓的“滥诉”现象并没有如预期般出现。环境公益诉讼之所以并没有出现之前想象的“滥诉”，主要是因为《环境保护法》对提起诉讼的社会组织加以了严格的条件限定。这一点与德国环保团体需要“被认可”的规则是一致的。这样的规则既保证了环保团体有能力开展保护环境公益的诉讼活动，又限制了提起环境公益诉讼的主体范围，从而可以有效防止“滥诉”的出现。该规则在节约法院司法审判资源的同时，也使维护公益的诉讼活动更具有效率。

2.基于行政目的的严格司法审查标准

客观诉讼的目的在于监督行政。环境法律规范为行政部门的行为设立了环境保护的目的，而法院应当基于行政目的对环境行政行为的效力进行审查。既然客观法秩序维护模式下的环境行政诉讼不以个人权利受到侵害为保护的前提，对于诉讼目的而言，就应当着眼于对行政法规构建起的法秩序，即行政行为的目的进行保护。在环境团体诉讼中，最具有代表性的就是环境影响评价审批决定的撤销之诉。如果仅仅从我国现行环境诉讼的“合法性审查”标准来看，在环境影响评价审批决定过程中，公众参与不足的程序性瑕疵并不在审查的范围之内。然而，环境影响评价制度建立的目的就在于透过对建设项目和规划的环境影响评价进行事前的环境保护。在欧洲法院对“阿尔特里普案”进行裁决之后，德国对《环境法律救济法》第4条“程序性瑕疵的司法审查之规定”进行了大规模的修改，使原本无法进入司法审查过程中的公众参与不足这样的程序性瑕疵能够得到足够的司法审查，从而一方面保障了由《奥尔胡斯公约》确立的公众参与行政决定程序的权利，另一方面也使环境团体诉讼中的司法审查力度得以加强。

（三）建立检察院与环保团体提起环境行政公益诉讼的二元主体结构

通过立法和司法解释，我国已经建立起“一元主体结构”的环境行政公益诉讼制度，即诉讼主体只有检察机关。2015年7月，《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点的决定》发布之后，2015年12月最高人民检察院接着又发布了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（以下简称《实施办法》）。根据该《实施办法》的规定，检察机关在其履行职务过程中发现行政机关违法行政或行政不作为现象，并造成国家或公共利益受到侵害时，可以提起行政公益诉讼，从而在我国建立起检察机关提起环境行政公益诉讼的制度。

然而，人民检察院提起环境行政公益诉讼有其天然的局限性：违法行政行为才是检察院监督的对象，而对于在环境影响评价案件中经常出现的行政程序瑕疵问题，检察院的监督于法無据。而且，从德国的环境团体诉讼实践来看，大量地依靠环保团体作为原告提起公益诉讼，更符合保护环境公益之目的。如前所述，德国的司法实践中大量的环境团体诉讼都是涉及环境影响评价或建设规划过程中公众参与不足导致的行政瑕疵，此时由参与到行政程序过程中的环保团体提起环境团体诉讼更符合该制度的目的。环保团体既然是行政决策过程中公众参与的主体之一，由其提起诉讼从而可以对环境行政决定进行司法审查就具有合理性。否则，必须由环保团体向检察机关请求提起对行政决策过程中的违法行为、不作为或程序性瑕疵的行政诉讼，其时间成本和效率都不如直接赋予环保团体以环境行政公益诉讼权能更合适。因此，以检察院和环保团体共同组成提起环境团体诉讼的二元主体结构，将可以在诉讼作用上进行互补，共同实现保护环境公益之目的。

四、结语

由于德国国内的法律理论与法律实践一直对环境团体诉讼存在消极乃至抵制的心态，德国环境团体诉讼制度经过了几十年缓慢的发展，其性质和内容也在随着时代的发展并受到各种力量的驱使而最终发生嬗变。在德国环境团体诉讼制度转型的过程中，在内部，受到普遍高涨的环境保护意识和政治议题绿色化的压力，正是由于现代环境问题的紧迫性让德国的立法者和司法者在理念上都在发生转变；在外部，伴随着欧洲一体化的进程，欧盟法的转化要求与欧洲法院的一系列重要判决对德国环境团体诉讼的发展也起到了很重要的促进作用。正是内部法律观念的突破，加之欧盟法与欧洲法院判例的外在推动作用，使德国透过转化《环境影响评价指令》以及《奥尔胡斯公约》所建立起来的环境团体诉讼制度越来越有利于公众参与和保护环境公共利益之目的。相较之下，我国在环境公益诉讼方面的脚步其实也不慢，从环境民事公益诉讼的制度发展以及遍及全国的550多个环境法庭的现状就可知，环境司法在实践中已然成为一个重要的领域，此时完善环境诉讼规则并健全环境公益诉讼制度就显得尤为重要。环境行政公益诉讼制度在整个环境公益诉讼体系中是个“短板”，建立健全环境行政公益诉讼制度也是实现生态文明和司法文明之目标的重要途径之一。

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Abstract：

The traditional legal theory impacts the evolution of group litigation for environment in Germany. For the reason of environmental protection， environmental NGOs were entitled the admissibility after some amendments of laws. During the evolution， since the protective norm theory was not a shackle anymore， the nature of a group litigation for environment was changed from subjective suit to objective suit. The impetuses for this change are， on the one hand， the pressure from environmental movements and politics， and， on the other hand， the transposition of EU laws and impacts of some decisions by ECJ. Comparatively， China not only shares the same experience of Germany in its legal theory， but also has a different situation. The evolution of administrative litigation for environmental public interest would inspire the Chinese counterpart to build and improve the institutions of administrative litigation for environmental public interest in China.

Key Words： group litigation for environment； protective norm theory； individual subjective right； objective suit

本文責任编辑：邵海