民办学校分类管理宏观制度设计的基本走向

方建锋

（1.华东师范大学教育学部，上海200062；2.上海市教育科学研究院，上海200032）

民办学校分类管理宏观制度设计的基本走向

方建锋1，2

（1.华东师范大学教育学部，上海200062；2.上海市教育科学研究院，上海200032）

民办学校分类管理有助于解决非营利登记的民办学校从事营利性活动、合理回报的法律困境、民办学校的产权归属等问题。推进民办学校分类管理的理想路径，应该是通过营利性民办学校与非营利性民办学校的差别化政策，自然消解目前登记为民办非企业单位法人的民办学校。目前应集中精力解决营利性民办学校的前置审批和税收优惠、不同属性教师社保待遇、土地出让费减免等问题。

民办学校；分类管理；政策风险

2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》首次提出“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”。同年，上海、浙江、广东深圳、吉林华桥外国语学院被国务院确定为探索营利性和非营利性民办学校分类管理办法的试点地区。2016年11月7日，全国人民代表大会常务委员会通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改＜中华人民共和国民办教育促进法＞的决定》，规定对民办学校实行非营利性和营利性分类管理。但是，从5年多的探索来看，对民办学校分类管理的认识仍然存在分歧，地方试点的经验与现有法律体系存在一定差距，全面推行民办学校分类管理还有一些瓶颈问题需要解决。

一、民办学校分类管理的必要性

笔者认为，只有实行民办学校分类管理，才能解决非营利登记的民办学校从事营利性活动的问题，才能解决合理回报的法律政策困境问题，才能解决民办学校的产权归属等问题。

（一）解决非营利登记民办学校从事营利性活动问题

我国1995年制订的《教育法》第25条规定，“任何组织和个人，不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。”1998年国务院颁布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定，民办非企业单位是“从事非营利性社会服务活动的社会组织”，“民办非企业单位不得从事营利性经营活动”，“按照国家有关规定取得的合法收入，必须用于章程规定的业务活动”。《条例》甚至规定，“……从事营利性的经营活动的，……予以没收，可以并处违法经营额1倍以上3倍以下或者违法所得3倍以上5倍以下的罚款。”2005年实施的《民间非营利组织会计制度》也规定，“（一）该组织不以营利为目的和宗旨；（二）资源提供者向该组织投入资源并不得以取得经济回报为目的；（三）资源提供者不享有该组织的所有权。”所以，从法律上看，登记为“民办非企业单位（法人）”的民办学校，不得从事营利性经营活动。

但是，在近20年民办教育大发展的进程中，大量寻利性资本进入教育领域成为一种事实。民办学校出资意图的抽样调研表明，仅有10.8%是捐赠，23%是借贷，66.2%是投资，多半要求回报。根据全国人大教科文卫委员会2005年的调查，民办学校的举办者中仅有10%是出于非营利性、公益性目的办学的，剩下90%是要营利与回报的。有的地方政府已明确规定出资者可从办学结余中获得高达40%的“回报”，一些民办学校在短短几年内就可以收回前期投资。

在这种情况下，一方面有人认为民间投资性资金进入教育领域，在经费、师资等方面弥补了政府投入的不足，是现阶段发展壮大中国教育的一条出路，出资人获得一定的经济回报是应该的；另一方面，社会上许多人认为民办学校“假公益、真营利”，从教育中谋取暴利，损害了学生和家长的权益。

民办学校事实上的营利性带来了很多相关的问题。在现行法律制度框架下，我国民办学校究竟是企业单位还是非企业单位，是营利组织还是非营利组织，答案似乎是模糊的、不协调的和冲突的。解决我国民办教育性质模糊的关键在于区分营利性和非营利性，厘清民办学校的产权归属、税收优惠和合理回报难题，从而实现政府对民办教育的有效管理、民办学校向公益性的转变以及与国际私立教育管理制度的接轨。[1]

（二）解决《民办教育促进法》中合理回报规定的执行困境问题

2002年出台的《民办教育促进法》（以下简称《民促法》）在尊重现实的情况下，一方面强调“民办教育事业属于公益性事业”（第3条），另一方面又提出“出资人可以从办学结余中取得合理回报”（第51条），允许其在事实上具有“准营利性组织”（分配办学结余和利润）的特征。这种妥协的处理方式与我国法律体系当中有关“营利性法人”与“非营利性法人”的划分不相衔接，未得到除民办教育领域外其他社会各界的广泛认同，也与基于教育的非营利性而设计的一整套教育法律、教育资产管理、税收、政府扶持等影响学校运营的政策相冲突。

在实际操作中，财税部门多把民办学校当成“营利性机构”加以对待，主要基于民办学校非营利制定的民办学校经费支持、税收优惠政策以及金融信贷支持很难得到落实。由此导致的结果是，营利性的民办学校拿“合理回报”很难，非营利性的民办学校拿政府资助也很难，陷入发展的两难困境。实践中，原来呼声最高的“合理回报”反而极少有学校愿意明确主张，成为《民促法》立法的尴尬一幕。

我国的民办学校法律和相关政策都是基于捐赠办学的假设以及非营利性设计的，但我国捐赠办学的情况很少。大部分民办学校的举办者都是投资办学，期待有所回报。捐赠办学和投资办学的民办学校接受同样的法规管理，其带来的不良影响是显而易见的。其一，基于非营利性设计的民办教育法律无法保障投资办学及由此形成的营利性民办教育机构的权益，进而影响民办教育投资的积极性。其二，由于《民促法》允许“合理回报”的存在，再加上政府缺乏有效的监管措施，致使许多投资办学的“非营利性”民办学校打着“不营利”或“少营利”的招牌行“获取暴利”之实，不仅对于守法运营的非营利民办学校很不公平，也大大损害了教育的公益形象，造成了不良的社会影响。[2][3]

把所有的民办学校都界定为非营利性的，抑或把所有的民办学校都视为营利性的，显然都有失偏颇。这不仅限制了营利性民办教育的发展空间，也限制了非营利性民办教育事业的健康发展。所以，实施分类管理，从法律上重新界定民办高校营利性与非营利性不同的性质，明确市场与政府监管上的分野，有利于实现民办学校的分类调整与规范。

（三）解决民办学校的产权归属等问题

财政部国家税务总局《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》（财税〔2014〕13号）规定，享受免税资格的非营利组织应同时满足9项条件。其中特别重要的条件包括：“取得的收入除用于与该组织有关的、合理的支出外，全部用于登记核定或者章程规定的公益性或者非营利性事业”；“财产及其孳息不用于分配，但不包括合理的工资薪金支出”；“注销后的剩余财产用于公益性或者非营利性目的，或者由登记管理机关转赠给与该组织性质、宗旨相同的组织”。《通知》明确要求“投入人对投入该组织的财产不保留或者享有任何财产权利”，“工作人员工资福利开支控制在规定的比例内，不变相分配该组织的财产”。

如上所述，我国绝大部分民办学校属于投资办学，与上述9条非营利组织免税资格认定中的结余使用和财产归属严重冲突，投资回报的诱惑使民办学校办学者始终处于与政府进行利益博弈的状态。同时，定位不清还存在两大风险：一是出资人存在着重大的资产风险；二是相关政府部门优惠政策的适用风险。这些风险也有待通过营利性和非营利性民办学校分类管理予以解决。[4]

从规则重构方面来看，分类管理相对于现有的制度体系，其作用有三：其一，将投资资本引向营利性民办教育领域，防止投资资本过度进入非营利民办教育领域；其二，将现有的民办学校重新分类，从而将隐性营利性民办学校显性化，也使其管理由非对称性向对称性转化，同时避免政府的财政投入陷入巨大的道德风险；其三，分类管理可以使政府的制度逻辑由原来的促进为主向规范、引导与促进并重转变，有利于民办学校的健康多元发展。[5][6]

从我国的国情来看，17万所投资性办学的学校的存在表明，一概不允许营利性民办教育机构发展并不符合当前教育发展趋势。所以，有必要对现有归在民办非企业单位的民办学校进行分流引导，逐步区分为营利与非营利两类，为民办教育的健康发展铺平道路。

二、实行民办教育分类管理的可行性

境外美国、日本等国家均对私立教育实行营利与非营利分类管理，国内在医疗卫生领域也进行了卓有成效的营利与非营利分类管理的探索。浙江温州地区以民办学校分类管理为核心的综合改革试点工作，也为全国范围内实行分类管理提供了可资借鉴的经验。

（一）美国、日本等国家已经实行私立教育分类管理

美国绝大多数的私立学校为非营利学校。此类学校的许可证由各州政府颁发，并可向联邦政府申请免税，对学校的捐赠可用于抵减应交的所得税，学校也被称为免税学校。营利性私立学校多为培训机构和少量的幼儿园。近年来，在高等教育领域中营利性教育机构的发展非常快（如创建于1973年的阿波罗集团目前有凤凰城大学等4个高等教育分支机构，共拥有82个校园、137个学习中心，遍布全美38个州和波多黎各、温哥华及哥伦比亚，在校生达25.6万人，2004财政年度该集团的总收入已达到18亿美元。2017年2月，阿波罗教育集团从纳斯达克退市）。此类学校必须缴纳所得税和财产税等，被称为纳税学校。营利性私立学校营利资金的使用也要受政府有关部门的严格控制，州政府立法审计员每年或每两年都要对学校财务状况进行精确和细致的最终审计。此外，还对营利性学校建立了严格的招生管理和教育认证制度。[7]

从美国的经验来看，对非营利性学校和营利性学校进行清晰的界定并对两种类型的学校适用不同的政策，从根本上避免了营利性学校和非营利性学校纠缠不清或相互搭便车的状况，使得它们能够按照各自的组织目标和运营规则并行不悖地发展，不同类型的学校、不同需求的学生、社会和市场各得其所，整个私立教育呈现出井然有序、欣欣向荣的景象。

荷兰70%的教育机构都是私立的，或多或少均接受政府的资助。对于选择为营利的学校，一旦把办学结余用于个人收入分配时，就要向政府上交分配额的40%作为税款。鉴于荷兰的私立学校有不少是接受政府资助的，政府明确规定，凡是政府资助给私立学校的经费，一律不得用于营利活动，每学年学校必须对政府资助的经费作一个独立于其他经费的财务报告，以利于政府对其经费使用的监督与管理。

并不是所有国家的立法都要区分营利学校和非营利学校。例如，日本在1949年颁布了《私立学校法》，规定“学校法人”只能是公益法人，民间以营利为目的的教育机构，一律不作学校看待。非学校法人设立的教育机构，通常称学园、塾等，由《商法》而非《私立学校法》进行调整。私立学校不能以营利为目的，但可以从事与学校有关的餐饮、零售、住宿、研究、制造业等营利活动。同时，根据《私立学校法》第26条，私立学校从事营利活动获取的收入必须建立一个专门账户进行单独管理，且只能用于学校的开支。

从长远看，借鉴国外经验，按学校资产属性和办学目的，在立法上将民办学校分为非营利性和营利性两大类，并在行政规制上采用不同办法分别进行管理，是推进民办（私立）学校良善治理的一条有效路径。

（二）温州、上海等地民办教育分类改革经验值得借鉴

按照《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出的探索分类管理的思路，中共温州市委、温州市人民政府于2011年10月20日正式颁布了《关于实施国家民办教育综合改革试点加快教育改革与发展的若干意见》（温委〔2011〕8号），2013年再次对配套文件进行了修改和完善。温州民办教育改革以民办学校营利性和非营利性分类管理为突破口，为全面解决民办教育发展的瓶颈问题做了顶层制度设计和实践。

法人分类是温州民办教育综合改革的最大亮点。温州的政策提出：非营利性的全日制民办学校按照民办事业单位法人进行登记管理，营利性的全日制民办学校按照企业法人进行登记管理；民办事业单位法人由民政部门登记管理，企业法人由工商部门登记管理。从实践的效果来看，首批相对优质的百所试点学校中，84所选择民办事业单位法人，16所选择企业法人。温州市参加民办学校分类管理试点的400多所学校中，有近85%的学校选择登记为非营利性学校，吸引新增社会资金70亿元。

除温州之外，上海市也对民办学校分类管理进行了探索，先后设立了非营利民办高校示范校和民办中小学非营利制度试点校，对非营利性民办学校在教师、学生、教学科研和学校建设等方面实施财政补贴，加大对开展非营利制度试点的民办中小学在生均经费、政府购买服务、教师年金补助等方面的资助力度。2014年，全市安排了9.5亿元专项资金支持非营利性民办学校。另外，吉林华桥外国语学院经公证，举办者放弃投入资金所有权，明确为非营利性学校，获得省政府3000万元专项支持，学校呈现出良好的发展势头。

因此，民办教育实行营利性和非营利性分类管理具有较强的必要性和可行性。分类管理的制度设想在国家层面上的缺失，使得地方在推进民办教育改革过程中往往遇到法人登记、财政、税务、社会保障等方面现有法律政策的限制，改革的难度较大。建立营利性和非营利性民办学校分类管理的国家制度从各方面来说，都势在必行。

三、推进民办学校分类管理的理想路径

尽管民办学校分类管理势在必行，但仍面临诸多理论和实践上的深层次问题。比如，我国民办教育普遍具有投资办学的特征，对回报和剩余资产有索取的要求，相当一部分民办学校不能归入“非营利性民办学校”，只能归入“营利性民办学校”。完全按照非营利组织的标准，引导现有17万所民办学校举办者放弃所有权转而变为非营利性民办学校，是一个艰难的政策执行问题。此外，不论是营利性民办学校还是非营利性民办学校，在教师社保、财政扶持、税收优惠、办学自主权方面，都还缺少相应可行的配套政策，没有明确的分类标准，导致举办者无所适从，不利于民办学校进行平稳分流。

笔者认为，推进民办学校分类管理的理想路径，应该是通过营利性民办学校与非营利性民办学校的差别化政策，自然消解目前登记为民办非企业单位法人的民办学校。

（一）现有登记为民办非企业单位法人的民办学校中混杂了营利性办学和非营利性办学两种取向

在现有的法人分类体系中，和教育有关且可以归为非营利性法人的包括事业单位法人和民办非企业单位法人，可以归入营利性法人的主要是企业法人。目前民办学校的法人登记和属性界定中，捐资办学的学校与公办学校基本接近，归入非营利性的事业单位法人之中没有太多的争议。纯粹经营性的教育机构，比如已经完全面向市场的教育培训机构，甚至已经绕过国内的法规界限在境外上市成功，归入营利性法人也没有太多的争议。

关于民办非企业单位，《民办非企业单位登记管理暂行条例》第二条明确规定，“是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以投入人对投入该组织的财产不保留或者享有任何财产权利及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织”。如上文所述，结合同时期起法律作用的《社会力量办学条例》第四十三条的规定“教育机构清算后的剩余财产，返还或者折价返还举办者的投入后，其余部分由审批机关统筹安排，用于发展社会力量办学事业”，可以说，在2003年9月1日《社会力量办学条例》失效之前，尤其是2005年1月1日《民间非营利组织会计制度》中“资源提供者不享有该组织的所有权”的规定生效之前，民办学校登记为民办非企业单位时，举办者是可以拿回全部或部分剩余资产的。

2002年出台的《民办教育促进法》在“扶持与奖励”部分规定，“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。”尽管如此，由于“合理回报”是从“办学结余”中提取的，结合《民间非营利组织会计制度》中“资源提供者向该组织投入资源不得取得经济回报”的规定和上文财政部、国家税务总局《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》（财税〔2014〕13号）中关于非营利组织免税资格认定的九条标准，特别是“财产及其孳息不用于分配”、“投入人对投入该组织的财产不保留或者享有任何财产权利”的条款来看，“合理回报”的规定与非营利组织的基本特征是冲突的，也是与系统的财税法律政策相冲突的。全国各地不乏将提出“合理回报”的民办学校理解为变相的“财产分配”或“享有财产权利”，无法满足非营利组织的免税资格条件，需要按照企业进行缴税。

从上文的分析可知，现有法律对营利机构和非营利机构的划分主要体现在“利润分配”和“财产归属”两个方面。将民办学校登记为民办非企业单位时是否要求合理回报和剩余资产索取权相结合，可以发现存在明为两类实为三类的民办学校（如表1所示）。

表1注册为民办非企业单位的民办学校性质细分

这三种类型的民办学校分别是：（1）不要求剩余资产索取权也不要求合理回报的；（2）要求剩余资产索取权但不要求合理回报的；（3）要求剩余资产索取权同时也要求合理回报的。这三种类型的民办学校分别具有明显的非营利性事业单位性质倾向、民办非企业单位性质倾向和营利性企业单位倾向。正因为现有登记为民办非企业单位法人的民办学校中混杂了这三类性质的民办学校，才导致目前民办学校中营利性与非营利性难以区分，配套政策难以出台（如图1所示）。

图1民办学校分类示意图－A

（二）通过营利和非营利两类差别化的政策，自然消解目前登记为民办非企业单位法人的民办学校

对于注册为民办非企业单位且不要求合理回报的民办学校来说，其中：不主张剩余资产索取权的，具有非常明显的捐资办学的特性，可以和捐资办学一起归入到事业单位法人中去；主张剩余资产索取权的，可以继续保留在民办非企业单位中（虽然机关法人也属于非营利法人，但是机关法人专指各级国家机关，不是社会组织登记的可选项）。对于要求合理回报的民办学校来说，同时要求剩余资产索取权的，具有非常明显的经营性办学的特性，可以归入到企业法人中去。这样，就将现有民办非企业单位法人登记的民办学校进行了事业单位法人、企业法人和民办非企业单位三种法人的分流（如图2所示）。

图2民办学校分类示意图－B

重新分类之后，登记为民办非企业单位的民办学校中具有捐资办学特点和具有经营性企业特点的，分别被分流到公益性的事业单位法人和营利性的企业法人中去。剩余仍然坚持登记为民办非企业单位的民办学校，具有的基本特点是享有剩余资产的所有或部分所有权，但不得要求合理回报。这样，通过属性特点的区分，实现了对现有民办学校中公益性办学和经营性办学的分流，为实施配套政策奠定了基础。①

（三）对继续留在民办非企业单位中的民办学校，可以将原来的合理回报改为“适当的办学奖励”

当然，民办学校即便因为种种原因选择登记为了民办非企业单位（享有剩余资产索取权，但不要求合理回报），仍然希望通过各种途径获得收益。考虑到这一现阶段的国情，为平稳过渡，可以将原来的合理回报改为“适当的办学奖励”。其与合理回报的最大区别是，“办学奖励”不再是法律上认可的、允许长期存在的现象，而是在一定时期内允许存在的过渡政策。

2016年6月，《社会服务机构登记管理条例修订草案（征求意见稿）》公布，将民办非企业单位更名为社会服务机构，同时明确社会服务机构的非营利性，缓解了民办学校“非驴非马”的尴尬境地，也为最终登记为民办非企业单位的民办学校过渡到纯粹的公益性事业单位或营利性的企业单位创造了条件。

四、推进民办学校分类管理的瓶颈问题

上海和浙江在民办学校分类方面做了较多的尝试。2011年浙江温州正式颁布了《关于实施国家民办教育综合改革试点加快教育改革与发展的若干意见》（温委〔2011〕8号），即“1+9”文件，2013年升级为“1+ 14”文件。温州方案对民办学校法人分类登记实施办法、教师同等待遇、民非法人转设企业法人、非营利民办学校会计核算、法人财产权等方面进行了系统的探索。上海在民办学校非营利试点、对民办学校的资助、民办学校财务管理等方面也进行了探索。结合试点地区的经验，笔者认为，推行分类管理有几个瓶颈性的问题亟待加以讨论。

（一）营利性民办学校能否进行前置审批

虽然《民办教育促进法》规定“民办学校取得办学许可证后，进行法人登记，登记机关应当依法予以办理”，《营利性民办学校监督管理实施细则》（教发［2016］20号）规定“经审批正式设立的营利性民办学校应当依法到工商行政管理部门登记”，但国务院决定保留的工商登记前置审批事项目录和国务院决定工商登记前置改后置审批事项目录中均不涵盖民办学校。②对于营利性民办学校是否必须进行前置审批是有争议的。国家在不断推进的“先照后证”等改革，将来是否也可以适用于营利性民办学校，亦是值得商榷的。

（二）不同属性教师社保待遇差异问题

原来事业单位工作人员退休后的退休工资按本人退休前“岗位（职务）工资”和“薪级工资”之和的一定比例计发。其中：工作年限满35年的，按90%计发；工作年限满30年不满35年的，按85%计发；工作年限满20年不满30年的，按80%计发；工作年限满10年不满20年的，按70%计发。属于独生子女的，增加5%。而民办学校按企业员工公式计算，个人养老金约为原每月工资的40%。即使加上过渡性养老金，替代率最多也只能在50%的水平，与机关事业单位相比，差了20%-40%。③

2015年国务院发布《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发［2015］2号），企事业单位养老保险于2014年10月起实行并轨。改革后，理论上由于各类单位的五险缴纳比例和计算公式是一致的，在缴纳工资基数和年限一致的情况下，享受同等的社保待遇。

但是，上海人保局数据显示，2015年在职工城镇养老保险月平均养老金计发水平方面，企业单位和机关事业单位仍然相差2051元（企业3317元、机关事业单位5368元）。除并轨政策自2014年10月1日起刚刚实施，历史差异短时期内无法消除外，还有其他几项原因导致或将导致民办学校教师社保待遇偏低。

一是企业单位社保缴纳比例自2016年开始下调。2016年4月13日召开的国务院常务会议上，决定阶段性降低企业社保缴费费率和住房公积金缴存比例，为市场主体减负、增加职工现金收入。自2016年5月1日起两年内，一方面对企业职工基本养老保险单位缴费比例超过20%的省份，将缴费比例降至20%；单位缴费比例为20%且2015年底基金累计结余可支付月数超过9个月的省份，可以阶段性降低至19%。另一方面，将失业保险总费率由现行的2%阶段性降至1%-1.5%，其中个人费率不超过0.5%。具体方案由各省（区、市）确定。参照企业标准执行的民办学校，可能根据新规定降低社保缴费比例，也就降低了民办学校教师的社保待遇。

二是民办学校缴费基数低于机关事业单位。国家实行机关事业单位养老保险制度改革以后，企业单位养老保险和机关事业单位的计算公式换算后是一致的。区别只在于当地上年度在岗职工月平均工资、本人指数化月平均缴费工资以及缴纳时限。按照我国《社会保险法》规定，用人单位应当按照国家规定的本单位职工工资总额的比例缴纳基本养老保险费，计入基本养老保险统筹基金；职工应当按照国家规定的本人工资比例缴纳基本养老保险费，计入个人账户。我们的调研表明，2012年上海市民办高校专职教师年均收入应发56920.00元、实发48453.83元，均低于当年上海平均的年收入61092.00元。除民办学校教师本身待遇确实较低外，一部分民办学校存在按较低的工资标准（指数化月平均工资）缴纳社保的情况，民办学校教师最终拿到的社保待遇也较低。

三是机关事业单位普遍推行了补充性的职业年金制度。职业年金是指机关事业单位及其工作人员在参加机关事业单位基本养老保险的基础上建立的补充养老保险制度。2015年国务院出台《国务院办公厅关于印发机关事业单位职业年金办法的通知》（国办发〔2015〕18号），规定职业年金缴费基数与基本养老保险一致，单位缴费比例为本单位工资总额的8%，个人缴费比例为本人缴费工资的4%。这些费用将直接计入职业年金个人账户。以8000元为标准，60岁退休，连续缴纳15年、25年、40年的，每月可再支取职业年金1243.17元、2071.94元、3315.11元。即便机关事业单位与企业基本养老保险缴纳一致，在机关事业单位存在职业年金的情况下，也将存在上述社保待遇上的差异。

（三）营利性民办学校是否可以享受税收优惠

税收优惠是国家为鼓励某一行业发展而采取的激励和照顾措施，主要用于公益性事业或体现国家对经济发展的导向。财政部、国家税务总局发布的《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》（财税〔2014〕13号）对非营利组织的免税资格提出了九条严格的标准，这是适用于非营利性民办学校的。营利性民办学校依照《公司法》运行。有举办者计算，如果按企业来收税，营利性民办学校将比目前增加20%左右的税收力度。这也使得民办学校举办者要求保持现有的政策不动，继续以非营利的性质运行，但通过各种方式从学校中获得一定的回报。

能否通过营利性民办学校享受一定的税收优惠，解决这种困境呢？我们认为，应当在法律中进行明确的规定。比如，对于民办学校特别关心的企业所得税问题，考虑到《企业所得税法》明确规定，“国家需要重点扶持的高新技术企业，减按15%的税率征收企业所得税”，我们建议参考高新技术企业的标准执行。其他税种方面，也应给予一定的优惠，作为对提供公共服务机构的一种扶持。④

（四）营利性学校高额土地出让费问题

温州方案指出，按照企业法人登记管理的民办学校原则上以有偿出让方式获得土地使用权，土地有偿使用费可在出让方案规定期限内分期支付。原以行政划拨方式供地的，分类改革后，需要由划拨改为出让的，出让金由原土地使用者一次性支付。同时，要求登记为企业法人的民办中小学、幼儿园对该学校的土地、房产必须拥有独立产权。也就是说，登记为营利性民办学校的举办者，需要首先出资补齐土地出让金。按2014-2015年全国土地出让平均价来计算，非营利民办学校土地单价是15万元/亩，营利性民办学校的土地出让金则是按照270万元/亩、校均100亩来计算，两者就有2.5亿元的差距。高额的土地出让费，使现有登记为民办非企业单位的民办学校无法转为营利性学校，也让社会资金举办营利性学校望而却步。

我们建议，营利性民办学校土地过户中的税收减免，可参照高新技术产业、现代制造业以及其他鼓励投资工业项目的政策，即：实行土地一级开发，采取公开招投标方式，控制和降低开发成本及地价；实行土地出让方式多元化，工业用地可采取土地出让、租赁、划拨、作价入股等多种形式获得土地使用权；授予管理权限，简化工业用地供地手续；减免土地使用权出让金、城市基础设施建设费和部分行政事业性收费。

总之，对民办学校进行营利性和非营利性分类管理势在必行。应从我国的实际情况出发，在民办学校分类登记、教师同等待遇、税收优惠、用地性质变更等方面积极进行相应的政策完善，保障民办学校分类管理的平稳推进。

注释

①需要补充说明的是，即使民办学校选择登记为事业单位，也主要解决的是民办学校教师的社会保障问题和评优评先等同等待遇问题，并不等同于公办学校。民办学校在学校资金来源、办学自主权等方面的特点与公办学校仍然有本质的差异。从实践上看，浙江、天津、福建等地区已经有民办学校登记为事业单位。

②2015年国务院出台《关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》（国发〔2015〕11号），取消和下放90项行政审批项目，取消67项职业资格许可和认定事项，取消10项评比达标表彰项目，将21项工商登记前置审批事项改为后置审批，保留34项工商登记前置审批事项。营利性民办学校并不在现有的工商登记前置审批范围中。

③以上海某民办学校为例，企事业单位人员退休后待遇差别很大，正高职务约为2200元/月，副高职务约为1200元/月，中级职务约为800元/月（已将年金补贴600元/月计算在内）。民办学校正高职称人员退休后的待遇为6000元/月、副高职称人员为4800元/月、中级职称人员在4200元/月左右。

④企业所得税对民办学校的负担是多少呢？截至2016年6月30日，经营内地民办高等学历教育的民生教育集团收入2.43亿元人民币，净利润1.5亿元人民币，纯利率达到了61.6%。截至2016年5月底，拥有一所大学和24所K-12学校的宇华教育集团实现收入12.85亿元，净利润4.68亿元，纯利润率达到了36.42%。即便再加企业所得税，两个教育集团的纯利润率仍然高达46.30%和27.32%，是A股平均利润率的4至8倍（国家金融与发展实验室发布的分析报告显示，2016年上半年，2271家2012年以前上市的非金融类A股上市公司平均盈利率仅为6.70%）。假设民办学校每年的结余平均占全年收入的20%，那企业所得税是全年收入20%的四分之一，即全年收入的5%，最多增加办学成本的6.25%［5÷（100－20）×100＝6.25］。民办学校扣除企业所得税应缴比例，仍然有15%的结余。当然，如果民办学校结余比例低于20%，占办学成本的比例就会更低于6.25%。而结余比例高于25%，那已经明显高于全部社会行业的平均利润率。

[1]王建.民办学校分类管理——从“四分法”到“二分法”［J］.北京大学教育评论，2012（2）：21-42+187.

[2]王善迈.民办教育分类管理探讨［J］.教育研究，2011（12）：32-36.

[3]徐绪卿.关于民办高校分类管理的思考［J］.教育发展研究，2011（12）：1-5.

[4]沈剑光，钟海.民办学校法人财产权与民办教育分类管理［J］.教育研究，2011（12）：37-40.

[5]王烽.谈营利性与非营利性民办学校分类管理问题［J］.广西师范大学学报（哲学社会科学版），2010（3）：6-8.

[6]刘耀明.民办高校分类管理的制度逻辑［J］.复旦教育论坛，2011（3）：65-69.

[7]樊继轩.营利性大学：美国私立凤凰大学的成功之路及启示［J］.黄河科技大学学报，2010（1）：6-8+12.

Classified Management of Non-governmental Schools:An Institutional Framework

FANG Jian-feng1,2
（1.School of Education,East China Normal University,Shanghai 200062,China；2.Shanghai Academy of Educational Sciences,Shanghai 200032,China）

The classified management of non-governmental schools is an effective way to address the issues such as non-profit registered non-governmental schools engaged in profit-making activities,the legal plight of reasonable returns,and the ownership of non-governmental schools.The ideal path to the classified management of non-governmental schools lies in a policy of differentiation between for-profit and non-profit non-governmental schools to naturally dissolve the non-governmental schools currently registered as private non-enterprise organization.At present,we should focus on solving the problems of for-profit non-governmental schools,such as pre-approval and tax incentives,different attributes of teachers'social security treatment,and land grant fee exemption.

Non-governmental Schools;Classified Management;Policy Risk

2017-01-22

本文为教育部教育规划与战略研究项目“民办教育2020年、2030年分阶段战略规划研究”（编号KXJC2016JC009）的阶段性研究成果。

方建锋，博士，副研究员，华东师范大学教育学部博士后，上海市教育科学研究院科研处副处长，研究方向为教育政策。