普速铁路工务安全规则实施相关问题的探讨

吴汉忠　上海铁路局工务处

2014年铁路总公司颁布施行了《普速铁路工务安全规则》（铁总运（2014）272号）》（下称《安规》）。新版《安规》的相关规定适应了近年来铁路技术装备与管理的发展与变化，为规范现场作业控制与加强工务安全管理提供了准则，对工务安全管理水平的提升起到了极大的推进作用。通过近三年来的学习与执行，本文拟对一些问题作一探讨。

1　现场对《安规》相关规定的理解存在一定的偏差

1.1　设备管理单位同时作为邻近营业线施工的作业主体与监督主体

对实施大修件名项下的作业，在受天窗资源制约时，设备管理单位将不影响行车安全的作业纳入邻近营业线施工监督计划管理，导致施工主体单位与监督主体单位一体的局面。

监督作用的可靠发挥需要据于异体监督方可实现。在实际实施中，设备管理单位对自己实施的监督计划作业项目，亦未严格按照监督要求进行管理，施工监督名存实亡。为应对不同的上级检查部门，设备管理单位又往往在施工监督与维修点外计划中同时提报同一作业，形成多头管理却又多不到位的局面。

从《安规》立法原意出发，邻营施工规范约束的对象应是路外施工单位。邻营施工管理的提出与强化是与邻近运营铁路的基建和市政工程建设对铁路设备安全、运营安全带来的严重威胁相伴相生的。由《安规》邻近营业线施工的定义（在营业线两侧一定范围内，新建铁路工程、既有线改造工程及地方工程等影响或可能影响铁路营业线设备稳定、使用和行车安全的施工作业，第2.1.5条）和“影响工务设备安全的外单位作业，设备管理单位应派安全监督员进行全过程监督……”（第2.1.12条），据此推断邻营施工的主体应是新建铁路工程、既有线改造工程及地方工程的施工单位，而承担该类施工的主体主要是非铁路设备管理单位。因此，应避免施工与监督一体。

1.2　施工作业与维修作业的分类

在桥隧涵相关作业中，存在类似作业项目因费用列支口径的不同而导致作业分类不一致的局面，维修成本支出的以纳入维修项施行，大修成本的以施工项施行。对于天窗点内项目，两者间并不呈现矛盾，但对于点外作业项目，由于监督计划与维修点外控制有别，带来了实际安全控制力度不一致的问题。

产生原因是设备管理只从字面理解“施工必须纳入月度施工计划”施工计划主要包括“……线路大中修，路基、桥隧涵大修……”（2.1.2条）所致。《安规》可归入广义的法规范畴，法规条文中的定义是以规定性的语词定义为主，因此《安规》中的施工作业、维修作业项目的内涵与外延必须根据《安规》（2.1.1～2.1.4条）来界定。虽然《安规》第2.1.2、2.1.4条款罗列的施工、维修作业项目与相关设备修理规则中的大修、维修项目存在一定的对应关系，但其所定义的内涵与外延与相关设备修理规则又不完全一致。如大型养路机械维修明确纳入施工计划管理；可不纳入天窗的维修项目中有成段换轨（主体作业是施工）的辅助作业（材料分散与收集）。这是因为《安规》中的施工与维修作业（含等级）的划分根本依据是作业的复杂程度和对设备的影响程度，而非作业属于《修规》所言之大修或维修项目，更非款源的不同。

综上，设备修理虽分为大修与维修，但设备管理单位相关修理作业如满足“开始前不需限速，结束后须达到正常放行列车条件”和“可不纳入天窗”维修项的规定条件，应以点外计划施行控制。

1.3　小型养路机械捣固与人工捣固的界定

目前一般将单人操作的捣固棒、振动镐捣固视作小型养路机械捣固，作业结束后列车放行采用《安规》中小型养路机械捣固条件（表2.1.17）。本人认为其中存在一定的施工安全风险。产生的原因一是对小型养路机械认识不全面不统一，二是片面追求运输效率。

根据《安规》将“利用小型养路机械整治线路病害”纳入Ⅱ级维修（2.1.4条），结合《安规》可不纳入天窗的维修项目条款和同条《条文说明》“线路限速(或允许速度)不大于60km/h的区段，可使用单人能随时撤出线路的轻便小型机具进行螺栓涂油、捣固……等作业”“结束作业时，下道后的小型养机械……下道架不得向线路方向倾斜（2.4.20条）”《关于发布“小型液压捣固机械”等六种（类）养路机械完好标准和报废条件的通知》（铁道部工务局工机〔1996〕20号）有关内容（走行架下部距轨面25±5mm；捣镐在最高位置时靠自重能全行程自由下降；夹轨机构完整，作用可靠）推断，目前现场使用的单人操作的捣固棒、振动镐应不属于《安规》规定的小型养路机械范畴。单人操作的捣固棒、振动镐应为工机具，是既往人工捣固所用捣镐的替代工具。《铁路交通事故调查处理规则》相关解释亦可佐证之（机具：系指施工、维修作业中使用的动力扳手、撬杠等《附件1》）。从《技规》第 389条条文说明“养路机械包括大型养路机械和小型养路机械”亦可以推断小型养路机械应与大型养路机械对应。

因此，在单人操作的捣固棒、振动镐的作业效果未经充分论证达到具有夹轨机构的小型养路机械前，二者仍应作一定的区别。

2　《安规》的有关规定应进一步明确细化

2.1　明确非成段更换钢轨的维修作业等级

《安规》规定“成段换轨”为施工（2.1.2条），将“更换道岔尖轨、辙叉、基本轨”明确为Ⅰ级维修项目，“胶结、焊接钢轨”定为Ⅱ级维修项目（2.1.4条）。第2.1.23条规定“通过办理临时封锁手续，设置停车手信号防护”进行重伤钢轨的更换作业。《条文说明》对成段更换钢轨的解释为“连续更换100m以上钢轨”。综上可以发现，更换100m及以下钢轨的作业无明确的维修等级划分，不利于现场执行的统一。鉴于长轨地段的单根换轨在天窗条件许可的情况下应一次性永久处置到位，即使受条件所限临时处理，亦已改变了设备结构状态，故建议长轨地段的非成段换轨应明确为Ⅰ级维修项目，短轨地段明确为Ⅱ级维修项目。

2.2　明确现场防护员的具名和站位

《安规》对现场防护员的表述，在维修作业时同我们日常的理解与执行是一致的，但在区间封锁时，对现场防护员站位的文字表述（在区间线路上封锁施工时……现场防护人员应站在距施工地点800m附近……2.2.6条）给现场防护员的细分或会带来一定的混乱，同时该表述与《技规》（施工防护人员应站在记录施工地点800m附近瞭望条件较好的地方，显示停车手信号）表述亦不完全吻合 。

建议根据现场防护员作业侧重点与站位的不同，赋予具体的形象名称给予区分。如站在作业人员附近的（含慢行接车）为现场防护员，距施工地点800m的为关门防护员（含慢行牌设置），因了望望条件或通信不良增设的为中间防护人员，在防护对象远方按照线路最大速度等级列车紧急制动距离位置防护的为远方防护员。通过现场防护员具名的明确，更加有利于防护员作业标准的制定、执行与控制。

2.3　轻型车辆及小车的使用规定

轻型车辆及小车的使用规定存在一定的模糊、矛盾之处。既已规定轻型车辆仅限封锁施工时使用，又存在“利用列车间隔在区间使用轻型车辆及小车时，应在车站登记……”（2.4.29条）等模糊表述。第2.4.29条下的多款规定隐含有点外使用之意。根据小车是否装运物料，对“单轨小车、吊轨小车、推运工机料具的小平车”的使用条件作了区别规定，给现场控制带来一定的风险隐患。建议明确点外可以使用的只为“轨道检查仪、钢轨探伤仪”以便于现场人员对规章制度的直观理解与执行。

3　有关建议

3.1　《条文说明》说明进一步详实

成文法的制定不可能涵盖既有全部，更不可能穷尽将来。因此如果能通过《条文说明》将条文的立法原旨、管控对象与目的进一步的阐释透彻，可使各级管理人员与现场执行人员在“知其然”的同时更“知其所以然”，加深对条文的理解，增强执行自觉性。当遇到规则未能覆盖或出现新情况时，一线人员可以根据立法原旨，正确地细化、制定相关规定或采取适宜的措施。通过对条文的说明，也有利于立法者对规则内在逻辑的梳理与检验，减少一些两难之悖。

个人认为，首要之义是相关概念的明确无歧义。概念内涵应清晰，概念外延应避免重叠或交叉，以减少理解歧义。同时概念应尽量与其他规范保持一致。

3.2　营业线作业与邻近营业线施工的分类口径

据于对“凡在营业线及邻近营业线进行与工务设备有关的作业，均应遵守本规则”（第1.0.5条）的理解，营业线作业与邻近营业线施工应是一对不具相容性的概念。但第2.1.2条对营业线施工作业的罗列和第2.1.5条对邻近营业线施工的定义导致两者的外延出现了重叠与交叉。同时第2.1.5条又将“开挖路基、路基注浆……等影响路基稳定的施工”列为为邻营。

综上，个人认为有必要对营业线施工与邻营施工的定义进行梳理。作业计划管理的核心要素是作业对铁路营业线设备稳定、使用、行车和作业人员人身安全的影响程度。在计划管理上应弱化空间位置的划分标准。建议根据对营业线设备稳定、使用和行车安全的影响程度，划分为施工计划（养修简称点内）管理作业与监督计划（养修简称点外）管理作业；根据施工是否直接作用于营业线设备本体（含上部空间），划分为营业线线上（对营业线设备的施工或侵入建筑限界的施工）作业与营业线邻近（含非在役设备）作业；根据根据施工主体划分为设备养修单位作业与非设备养修单位作业。

3.3　安全管理理念的与时俱进，物防、技防、联防措施的强化

根据《安规》第1.0.5条的描述，有关人身安全的论域应是营业线与邻近施工所涉部分，但部分条文（……如联系中断，现场防护员应立即通知作业负责人停止作业，必要时将线路恢复到准许放行列车的状态，2.2.5条）隐含有行车安全大于生命安全的（潜）意识，因此应进一步提升对作业人员生命安全的重视程度，树立行车安全与人身安全并重的意识，真正践行“以人为本”的理念。

根据现代事故致因论，只有通过综合治理方能防微杜渐、防患于未然，才能有效斩断事故致因链进而实现安全。因此必须认真贯彻执行“安全第一、预防为主、综合治理”的安全生产方针。工务安全是工务的底线，工务安全应靠工务人自己保证，因此眼睛一定要向内抓作业控制、提管理水准、创安全文化。但同时，铁路是台联动机，决策层与管理层应拓展“综合治理”中“综合”之范畴。

综合之一是在人的因素之外，应充分利用科技发展所带来的新技术、新设备、新理念为工务安全的实现提高保障度。根据轨迹交叉事故致因论，列车运行的安全与高效是通过地面信号与车载设备保证其对特定线路时空资源的独占，不与其他列车的运行轨迹交叉实现的；同理，作业安全的实现条件也是应由其独占特定的线路时空资源、列车轨迹不与之交叉实现。对封锁施工线路，明确线路的使用权由车务让渡于作业单位，采用与列车占用一致（类似）的模式（直接设置短路导线）来实现列车与作业人的可靠隔离，摒弃目前现场人工设置停车牌防护传统做法。实际上《安规》中对施工天窗与维修天窗现场防护设置规定的区别已经体现了现场防护方式的变化与发展，同时也已存有较多的规定运用了自动闭塞施行高效可靠的防护（在进站道岔外方线路上施工，对区间方向，以关闭的进站信号机防护，第2.2.7条；线路发生危及行车安全故障或自然灾害时的防护办法如下……设有固定信号机时，应先使其显示停车信号，第2.2.12条）。

综合之二是应从铁路系统的高度，通过车务、机务、电务等部门间技术支撑、安全互控为工务作业同时亦为全系统的人身安全多栓一根安全绳。如一线作业，邻线设置作业标的安全效益与风险值得探讨。一是司机在无提示注意模式下，在目前的列车运行速度和乘务制度下，对静态标志的注意存在较大的不确定性，夜间条件时确定性进一步增大；二是目前作业管理的要求与通讯手段完全可以通过车机联控提示实现作业标的作用。个人认为第2.3.9条对电化区段的结合部作业的实施主体是语焉不详的，应明确按照设备管理界限要求相关设备管理给予配合，以确保人身安全、设备安全。