“滥诉”之争:公民的知情权及其保障

张静燕

(华东政法大学 上海 200042)

“滥诉”之争:公民的知情权及其保障

张静燕

(华东政法大学 上海 200042)

知情权是公民的一项基本权利，通过对公民知情权宪法基础的考察，可以看出确立公民知情权的宪法地位，创立一系列法律制度予以保障是符合知情权发展的时代趋势的。而信息公开是保障公民知情权的制度基础。建立和发展政府信息公开制度，切实保障公民知情权，是社会主义民主政治的必然要求，是预防腐败的有效途径，是保护公民自身权益的重要手段。公民知情权的保障应当随着社会主义民主进程的深化而不断得到加强，建立更加完善的宪法保障措施。

知情权;基本权利;政府信息公开;宪法保障

随着社会的发展与进步，建设民主政治成为国家政治生活的一项重要目标，控制政府权力，扩大公民权利，已成为国家民主政治的一个重要内容，于是公民知情权逐渐被引入到各国法律体系中。在我国由于对知情权的理论研究还不够成熟，对其性质认识还不一致，对其法律保护还不完备，因而，对知情权作进一步研究，对保障公民基本权利，对建设民主政治的国家，具有重要的理论价值和实践意义。

一、知情权——政府信息公开的宪法基础

(一)公民知情权的概念

政府信息公开的宪法基础是知情权，没有知情权作依托，政府信息公开只能是无源之水、无本之木。知情权 (right to know)，又称“知悉权”、“了解权”、“知的权利”、“信息自由权”等，是指有关主体有获知与他有关的情报信息的权利。知情权有广义和狭义之分，广义上的知情权是指公民、法人及其他组织依法所享有的要求对方公开一定情报的权利和在不违法的范围内获得各类信息的自由;狭义的知情权是指公民、法人及其他组织对国家机关掌握的情报知道的权利。现在世界各国普遍认同的知情权的含义是狭义的知情权含义，由此可见，知情权对公民而言是一种权利，但对国家机关而言就是一种义务，即政务信息公开义务。而宪法意义上的知情权的基本含义是政府对公民获取信息的自由负有责任即国家以一定的作为或不作为来保障公民所享有的和应当享有的寻求、接受和传递信息的自由。

公民知情权的实现有赖于国家机关信息的公开，如立法机关公布法律，行政机关公布政府决策、政府行为，司法机关公开审理案件、公布判决结果等。其中，政府是最大的信息情报源，政府部门掌握着全社会信息资源的80%以上，所以政府就成为保障公民知情权的主要责任主体。公民知情权利的享有，相对应就是政府信息公开义务的承担，政府信息公开的程度决定着公民知情权的实现程度。

(二)知情权的宪法基础

1.公民知情权是宪法国民主权理念的应有之意

现代宪政国家都承认主权在民的观念，在宪法中以明文规定，并设计各种制度保障国民有效地参与民主决策的过程。国民作为主权者通过自己选出的代表管理国家，就必须充分获知与国家管理有关的各种情况，否则国民便无法监督国家机关及其公务人员的管理活动，无法对国家事务发表意见进而参与国家的管理，国民主权原则也就得不到实现。显然，国民享有知情权是国民主权原则的当然前提，只有国民充分获取有关的信息，才能有效地参与民主政治，否则主权在民也就无从谈起。民主愈发展，制度愈完善，就愈要更好地保障公民的知情权，正如麦迪逊所说:“不与民众信息或不与其获取信息之手段，则所谓民众之政府或为滑稽剧之序幕，或为悲剧之序幕。”那么作为国家根本大法的宪法，其在确立国民主权理念的同时，也就包含了赋予国民知情权的应有之意。

2.公民知情权是宪法“表达自由”的隐含内容

传统“知情权”在宪法体系中大多将之归入表达自由的架构下，也即公民知情权在宪法成文中已有现实的基础。宪法中规定的对于表达自由的保障，一直被认为是保障公民从国家对表达思想、意见等行为的限制中解放出来。但是，表达自由的真正实现需要信息传达者与信息接受者的相互作用，更是含有对于从传达者那里传来的思想、意见、信息等予以受领、知悉的自由。现代国家的职能不断增加，政府垄断信息资源，如果公民不能有效地获取和利用国家掌握的信息，就无法形成自身的思想与意见，那么对于表达自由的保障便难以实现。所以，必须认可公民有权尽可能地获取国家掌握的信息，并且不能仅限于消极地接受信息，更要包括积极主动地寻求获取信息，这就涉及到公民的知情权的实现问题。

3.公民知情权是公民其它权利得以实现的基础

在现代信息化的社会，每个人的生存发展都与信息息息相关，掌握信息的多寡在现代社会已成为影响人们生存发展的重要因素。公民知情权能否实现直接关系到公民其它权利的实现问题，可以看出，公民知情权是一个基础性的权利，是其它权利得以实现的基础，必须与基本权利并重，由宪法来予以保障。从宪法的角度看，知情权作为公民必须享有、国家必须保障的权利，即便宪法中并没有明文的规定，也依然是有其存在的宪法基础的。以宪法中没有明确的规定为由否定知情权的存在是没有根据的，因而我们不仅肯定此项权利的存在，还应将其作为宪法保障的一项基本权利，成为公民基本权利体系的有机组成部分。

二、知情权的权利属性

(一)知情权是一项人权

把知情权看作是人权，经历了一个历史发展过程。在相当长一段时间，知情权作为一项基本人权，并没有在世界范围得到普遍认可。只是到了近代社会，人本主义思潮的兴起，个体主义地位的确立，个人的利益需求才可能得以彰显，也才有可能把知情权提高到基本人权的地位。

由于商品经济、市场经济的内在规定性催生出人们对自由、平等价值的追求，这种追求客观上也要求实现包括信息获得在内的真正的自由与平等。在民主政治条件下，公共权利的行使者和所有者之间由于间接民主而存在着一定程度上的相对分离状态。因而，对权利的运行进行必要和有效的监督就显得十分必要，而监督权力、控制权力无疑要以对政府活动的相关信息的了解为前提。知情权成为一项人权，是当代社会政治经济历史条件的发展以及作为主体的人的权利意识的发展共同作用的结果，知情权的产生不仅具有其历史和现实的合理性，而且也被各国法律制度和国际人权法所证实。

(二)知情权是一种宪法性基本权利

知情权在权利性质上属于哪一种性质、哪一位阶的权利，学者有不同的看法，主要有两种:一种观点认为知情权应属于宪法性的权利，是公民的一项基本权利，应通过宪法来确认;另一种观点认为知情权是一项引申权，它是言论自由权引申出来的，言论自由权本身就包含了知情权。笔者更倾向于前者的观点。通过以上知情权的宪法基础的详细分析，我们就可以看出，虽然公民知情权是宪法“表达自由”的隐含内容，但更为基本的是公民知情权是宪法国民主权理念的应有之意，公民知情权是公民其它权利得以实现的基础。因此，知情权是一项宪法性基本权利，在此不再赘述。

(三)知情权是一种复合性权利

知情权是一种兼有公权利和私权利属性的复合性权利。知情权是一项重要的政治权利，具有明显的公权利属性。公民的政治权利是公民参与并影响政治生活的权利。现代社会的政治生活需要社会每一个体的参与，公共权利才能有序行使。公权性的知情权，如宪法性知情权、行政性知情权、司法知情权等，它一般通过宪法、行政法律法规等公法予以规制，并借助宪法诉讼和行政诉讼的制度设计予以程序保障。其权利主体一般为公民，而义务主体则一般为国家机关，权利与义务主体之间在信息资源的占有上具有明显的不对称性，信息资源基本上被控制在以国家机关为主体的政府手中。

知情权也是一项民事权利，具有明显的私权利属性。在民事主体进行民事活动中，通常需要对涉及自身的，而被其他相关部门掌握的如出生时间地点、既往病史、病例资料、各种涉及本人档案记录等情况、信息进行了解、知悉，法律应当对这种利益需求进行权利确认，这是个人信息知情权。它具有民法上人格权的性质，主要体现的是主体的精神利益。其权利主体与义务主体的法律地位形式上是平等的，但对信息资源实质上占有的不平等才昭示了权利主体知情权的必要性。它主要通过民商法等民事法律规范予以调整，但也可由宪法、诉讼法等公法来调整。

三、“陆红霞案”解析:违反公民知情权

“陆红霞案”的案情并不复杂:2013年11月26日，陆红霞向南通市发改委申请公开“长平路西延绿化工程的立项批文”。同年11月28日，该市发改委作出《政府信息公开申请答复书》，提供了《市发改委关于长平路西延工程的批复》。但陆红霞认为其申请公开的是“长平路西延绿化工程”，市发改委公开的却是“长平路西延工程”，答复不准确，缺乏针对性，故提起行政诉讼。市发改委则辩称，公开的批复包括长平路西延工程道路、桥涵、管线、绿化及附属设施等建设内容，陆红霞申请公开的绿化工程批复包含在内;并指出，陆红霞及其家人存在明显的滥用政府信息公开申请权的行为，违背了《条例》的目的和宗旨，其行为不具有正当性，请求驳回陆红霞的诉讼请求。

经法院审查，法院认定陆红霞的起诉:明显缺乏诉的利益;不具有正当性，将诉讼作为向政府及其相关部门施加压力、谋求私利的手段;违背诚实信用原则，理由高度雷同或在已经获取、知悉所申请政府信息的情形下仍坚持提起诉讼;诉权行使不具必要性，明知其申请和诉讼不会得到支持，仍然一再申请政府信息公开，使行政和司法资源在维护个人利益与公共利益之间有所失衡。法院据此评价:陆红霞提起的相关诉讼不具备权利行使的正当性，属于典型的滥用诉权行为。

首先，确认主观故意，在本案中，法院确认陆红霞意在“向政府及其相关部门施加压力，以引起对自身拆迁补偿安置问题的重视和解决”，却更多的是一种缺乏论证的臆测，在事实部分仅有针对“文号与程序违法”提起诉讼作为佐证;与之相应，引入“诉的利益”理论是否合适并不那么肯定了。其次，判定滥诉行为，国务院办公厅关于施行《条例》若干问题的意见中也可见其否定态度:“对于同一申请人向同一行政机关就同一内容反复提出公开申请的，行政机关可以不重复答复。”但在本案中，法院却特别强调陆红霞的申请“内容包罗万象”的确令人匪夷所思。最后，法律适用有失偏颇，本案法官的法律适用也存有不妥之处。裁定书中除了载明不作实体审理驳回起诉之外，另有一段值得推敲的表述:“陆红霞今后再次向行政机关申请类似的政府信息公开、向人民法院提起类似的行政诉讼，均应依据《条例》的现有规定进行严格审查，陆红霞须举证说明其申请和诉讼是为了满足自身生产、生活、科研等特殊需要，否则将承担不利后果”。上述论断带有鲜明的惩罚性意味，它将说明义务升格为举证责任，显然，相较于“作出说明”，法院已然实质上增加了行政相对人的程序负担。另外，它不当限制原告资格，要求对特殊事项进行严格审查。显然，港闸法院的裁定与最高人民法院保护诉权的立意是相悖的。

值得我们警醒的是:违反诚实信用原则的究竟是“滥用诉权”的当事人抑或“滥用审判权”的法院?贸然给当事人扣上“滥用诉权”的帽子，或许是审判权有所越界了。

四、公民知情权的宪法保障

(一)确立公民知情权的宪法地位

公民知情权作为公民的一项基本权利，其必须上升到宪法的层面，通过宪法的明文规定，才能给予切实有效地保护。目前，我国已经具备了将知情权纳入我国公民基本权利体系的资格和条件。首先，我国几乎所有的法律部门和法律制度都出现了数量不等的旨在确认和保障公民知情权的法律规范，这就为知情权进入公民基本权利层次奠定了基础。其次，知情权在公民权利体系中的作用日益突出，许多公民权利的运行与实现，皆以“知情”为前提，可以说，知情权是其他权利的基础。因而知情权有明确的宪法地位，也有利于其他权利的实现的。

但是，我国目前立法对狭义的知情权涉及甚少，有必要从宪法的层面予以规制，这是政府信息公开、依法行政的需要。保障知情权有助于打破政府信息的垄断，提高管理的透明度，将政府工作置于广泛的监督之下，大大提高政府管理的水平，既有助于保障公民的合法权益，又有助于有效地遏制政府的腐败。知情权是当今社会的一项基本人权。如《世界人权宣言》、《公民权利与政治权利国际公约》都宣布知情权为一项基本人权，我国是这两个公约的缔约国之一，并已成为其成员国，显然知情权在我国理应得到宪法的确认和保护。笔者认为，假以时日，在适当时间、以适当方式将知情权确认为我国公民应当享有的一项基本权利，并纳入宪法规范，是可行的，也是必须的。

(二)完善公民知情权的相关立法

公民知情权作为宪法的基本权利，是一种抽象性的权利，要真正使其得到保障就必须使其具体化，通过相关法律制度的建设，使其最终得以实现。我国目前也有关于公民知情权的一些具体的法律条款，但缺乏系统性、全面性，不利于这项基本权利的保护。笔者认为，可以先对目前国内的现行立法进行全面的归纳总结，将各个法律部门所包含的涉及知情权的法律条款甄选出来，搞清楚目前立法存在哪些问题，然后根据现实情况，吸取和借鉴国外知情权理论和立法中的积极成果，建立起符合我国国情的知情权法律体系。其中最重要的就是完善行政方面的立法，如制定《行政程序法》，将行政信息公开作为其重要内容，还可仿照美国，专门制定类似《情报自由法》、《阳光下的政府法》等法律法规。7

(三)建立公民知情权的法律救济途径

宪法确立公民知情权基本权利的地位，必然要有具体的权利救济制度予以保障。根据公民知情权的宪法地位以及我国的宪政现状，对公民知情权的救济途径可以从加强和完善与公民知情权最为密切的行政诉讼制度出发。因为从狭义的公民知情权来看，涉及到的更多的是政府与公民之间的利益冲突，引起的更多的不是宪法诉讼而是行政诉讼，通过行政诉讼能给公民知情权提供现实的保护。笔者认为，根据我国目前的现实情况，公民提起知情权行政诉讼，必须是以法律法规所明确规定的具体的知情权为限，而非宪法中所规定的抽象的知情权，否则公民知情权行政诉讼又会流于形式。

五、结语

在我国，宪法没有直接规定知情权，但它却被确认于地方政府规章以及党和国家的重要文件中。“陆红霞案”的发生是极其有价值与代表性的，个人权益与公共利益的冲突在一份裁定书中展现得淋漓尽致。

更值得深思的是，信息公开“滥诉”现象的出现，无论从当事人行为模式的分析，还是从法院通过判决展现的价值取向考察，最终都指向公民知情权以及政府信息公开制度在整体架构上的缺陷。也正是由于这些潜伏于制度本身的原因，可以肯定“陆红霞案”绝不会仅仅是滚滚浪潮中偶然出现的一朵浪花而已，它所秉持的观点将在可预见的范围内被相关案件参照延续。因此，对我国公民知情权的宪法保障迫在眉睫。

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张静燕 (1991－)，女，汉族，江苏，硕士研究生，宪法与行政法，华东政法大学。