河南小城镇“空心化”问题及对策

(信阳师范学院学院马克思主义学院 河南 信阳 464000)

河南小城镇“空心化”问题及对策

岳松

(信阳师范学院学院马克思主义学院河南信阳464000)

小城镇是城镇化建设的重要路径选择。河南省在小城镇建设的实践中，由于受利益驱动、缺乏产业支撑和基础设施不完善等原因，面临着小城镇“空心化”的困境，以合理有序的规划、优化产业结构、完善公共服务和基础设施建设，运用多种手段进行综合治理等对策，为治理河南小城镇的“空心化”问题提供了思路。

小城镇；城镇化；空心化

一、小城镇是就近城镇化的重要路径

农民工在小城镇落户、定居。是推进城镇化发展的首要任务和统筹城乡发展的重要突破口。

(一)小城镇承接农民工转移，是就近城镇化的前沿阵地

农民工外出务工以大中城市为主，但小城镇及县域经济的发展对于农村劳动力转移作用不容忽视。从外出农民工就业地点来看，2009年，在直辖市务工的农民占9.1%，在省会城市务工的农民占19.8%，在地级市务农的农民工占34.8%，在县级市务工的农民工占18.5%，在建制镇务工的农民工占13.8%，在其他地区务工的占4.4%。在地级以上大中城市务工的农民占63.3%，大中城市是外出农民工的主要就业场所。但从农民工的总量分布来看，在地级市以上大中城市务工的农民工为9199万人，占农民工的40%，在县域(含县级市)务工的农民工达到1.38%亿人，占农民工总量的60%。县域经济特别是小城镇的发展对农村劳动力转移尤其是就地转移有着重要影响。

(二)小城镇与农村有着天然的联系，是就近市民化的中枢缓冲地

小城镇和农村有着天然地缘上的联系，同处于农村管理的范畴。农村作为市民化的先行区和试水区，难免存在农村、城市各种矛盾的交织和激化。相比农村，小城镇在生活方式、生活理念上更接近于城市，无论是允许小城镇有条件的农民率先实现就近市民化，还是接纳农村农民到小城镇的就近市民化，都能更好的抑制矛盾的激化。

(三)小城镇是未来中国城镇化的主要选择方向

从1998年，中共中央十五届三中全会提出“小城镇，大战略”的发展目标，到21世纪的“全面繁荣农村经济，加快城镇化进程，促进城乡经济协调发展”的战略目标，推动城镇化发展，是中国经济社会发展战略的重大转折。与国际普遍运用的“城市化”相比，中国使用城镇化作为衡量城市发展水平。人口从农村到城市集中的过程即为城镇化。中国人口的复杂，也意味着人口转移的多元化取向。区别于发达国家曾经走过的想城市集中的城市化道路，中国依据“城镇人口占全地区总人口的百分比”这一指标更符合中国国情和实际。小城镇处在乡村和城市二元结构的中间地带，既做为吸纳农民工就近市民化的主要流入地，更是做为输送农民工就近市民化的主要供给地，因此，关注小城镇在就近市民过程中的问题，是研究城镇化、工业化发展状况的晴雨表，是未来中国城镇化的主要选择。

二、河南小城镇“空心化”是新型城镇化面临的一大风险

(一)河南小城镇“空心化”的表现

1.楼多人少、夜市萧条，集市不繁华

在河南小城镇中，大量空置房屋，处于代售状况，往往一户依靠自家土地，建成一排楼房，而不管交通位置和房地产的市场，一味靠土地盈利。盲目性和利己性，必然导致了小城镇楼房的供大于求。相反，由于人口的固定，形成了楼多人少的“空心化”现象。在夜幕降临之际，更多的人选择吃过晚饭闭户不出，造成了一幅清冷的小城镇的夜景。同时，在河南很多小城镇，受到经济发展水平的限制，只有少数经济相对发达的小城镇才每天都有集市和贸易。很多建制镇还保留着“逢集”的传统，也侧面反映了小城镇人口的不足。而平日“逢单”“逢双”的集市仍人口不多，只有在接近年关才会有熙熙攘攘的繁华景象。

2.留守群体日益扩大，职业“女性化”趋势明显

农村留守群体主要是指留守儿童、老人、妇女，虽与农村劳动力转移的渐进性有关，但主要根源于城乡分割的二元经济体制。进城农民工面临种种难题，如工资水平低，而城市生活成本较高，子女需要回乡参加中考、高考的制度，受户籍制度的限制而不能在城镇定居。在这种情况下，农民工的子女、老人、妇女等家庭成员在农村留守也成为不得不接受的选择。按2005年全国1%人口抽样调查的抽样数据，2005年全国留守儿童高达5861万人，其中义务阶段留守儿童约为3264万人。小城镇“女性化”趋势日益明显，男性劳动力大量进入城市，小城镇的农业靠妇女支撑，工业和服务业也以女性为主，形成了产业链条的“一边倒”的倾斜。

3.乡镇企业未形成规模，缺乏城乡一体化发展

在河南很多小城镇，乡镇企业实力较弱，上规模的企业较少，尤其缺乏能够与农业生产密切结合的农副产品加工类的大型乡镇企业。多数镇和县城的乡镇企业员工规模一般只有几人、几十人至百人不等，一些企业仍然以原来的村落为依据点零星分布，无法形成集聚效应，不能带动和促进第三产业的发展，难以实现工业化对农村剩余劳动力的吸纳能力，从而大大消弱了工业化对非农化的联动作用。

目前河南省小城镇产业多为低技能的劳动密集型产业，这与农村人口的平均受教育程度相对较低，不具备技术方面的优势相吻合。但小城镇紧邻乡村，在发展农副产品精加工、与乡村地区形成城乡产业链方面具有优势。立足于小城镇，能够有效利用本地农业资源进行农副产品精加工、提升农产品附加值的乡镇企业明显不足。

(二)河南小城镇“空心化”的危害

1.城镇化建设面临失衡的困境

持续不断的城镇化为我国经济注入了新的活力，在区域经济发展不平衡的背景下，由于区域经济发挥在那对大城市经济的过度依赖，使得大城市承担了过多的功能，集聚的人口和产业超出了大城市的承载能力，产生了一系列环境污染、交通拥堵等问题。相反，小城镇由于人口的不足，产业的匮乏，形成了“城非城”“村非村”的尴尬困境，人口的减少和产企业的不足，无形中弱化了小城镇的行政功能，大中城市与小城镇的职能失衡进一步扩大。

2.人员比例的不协调，经济下行压力加大。

“空心化”已经由乡村逐渐过渡到小城镇，并呈不断扩大的趋势。青壮年的缺失，导致工业、服务业等相关产业的疲乏，即使有初级的服务行业，也以女性为主，职业过于单一，难以真正形成人口集中和产业集聚，以老弱病残为主要人口的社会人员结构，注定社会不安全因素的增多，隐忧加大。小城镇从单纯以依靠传统农业为主要支撑，到农业支撑的不断弱化，第二三产业的较低走势，进而导致经济发展的无力，甚至停滞不前，缺乏动力。

三、河南小城镇“空心化”根源于自身功能欠缺

(一)利益驱动，盲目扩张，规划水平低

河南很多地方在利益驱动之下，盲目追求城镇化的规模和速度，粗放建设。疯狂扩地和占地，开辟街道，大肆进行房地产开发。一片繁华的背后，却是很多楼房都处于挂牌销售的状态，高楼林立导致的只是楼房的城镇化，而非人的城镇化。在经济利驱动下，楼房现有数量和本镇人数的实际需求量越来越不相符。而地方政府圈地卖地的行为，为自己的行政业绩上增添一笔的同时，也从中捞到不少利益。更重要的是作为地方行政主体的政府，缺乏大局意识和统筹规划的能力，在没有达到一定人口规模，形成人口集聚效应的前提下，重物的城镇化而轻人的城镇化。

(二)缺乏产业支撑，与工业化、农业化相脱节

一些小城镇工业基础薄弱，不仅缺乏带动性的龙头企业，更缺少一般意义上的工业企业。同时，农业集约化程度低，新型服务业发展缓慢，第三产业动力不强，也是制约了河南小城镇发展的重要原因，每个小城镇必须有自己的主导产业和产业支撑。各地区为了提高城镇化水平，盲目建镇，使得城镇化水平大大超过了本地的工业发展水平和相应的经济发展阶段，具体表现在没有产业支撑、没有市场支撑的城镇化，更与工业化和农业化相距甚远，产生脱节。

(三)基础配套设施不完善，卫生问题突出

河南很多小城镇，基础设施不全，环境卫生也不容乐观。虽然近年来有较大改观，但基础设施仍残缺不全，绿化、路灯、排水等，与大中城市有一定的差距：医疗教育有了较大的改善，但远远满足不了当地是需求。尤其在卫生上，扬尘不断，垃圾遍布，尤其在每次逢集过后，更是卫生情况糟糕，过低的扫地保洁支付，使得卫生打扫间断，公共卫生间有建无人管，脏乱差现象突出。以信阳市部分小城镇为例，“六城联创”工作兴办之时较好，评比过后更是又回到原来的处境，缺乏相应的管理规范、制度保障和人员的配备。严峻的卫生情况，影响了小城镇居民的舒适度和居住的幸福指数，大家更愿意从乡村一级直接搬迁至更好的大中城市和环境较好的城市。

四、治理河南小城镇“空心化”的对策设想

(一)合理有序的规划

合理有序的规划，是小城镇发展的基础和前提。没有好的筹谋规划，就会导致小城镇建设陷入无序的发展状态。小城镇政府只有综合考量当地的经济实际和人口现状，不一味的为了眼前的、局部的利益去损害当地长久的规划大局，才能更好地为了当地的城镇化建设制定目标，避免“空心化”的困境，实现可持续的发展。在规划上，不能仅仅停留在对镇区的整理和整顿，更应重点定位清楚城市的功能，以实现其对城乡协调发挥在那的枢纽作用。

(二)引入市场机制，优化产业结构

努力打造本地区的优势特色产业，着重走出一条由特色产品带动特色经济、进而吸引外商外资、带动整体经济发展的新型路子。河南小城镇由于位置的特殊性，或交通便利，或靠近山区，都会有部分特产或走出去的品牌。这样，就可以积极打开市场，将本地区的优势产品推向市场，接受市场检验，不断提升本地区的知名度，为招商引资和外商入住赢得口碑和效应。同时，着力打造产业园区，推动特色产业链的同时，努力承接产业转移，提升工业化水平和服务业水平，实现农业、工业和第三产业的均衡发展。

(三)完善公共服务和基础设施建设，多种手段进行综合治理

资金是小城镇规划和治理的瓶颈。无论是规划、设施建设、还是综合整治，都需要很大的资金缺口。小城镇被动的等地上级拨款，缺乏统筹安排的动力。尤其是公共服务配套设施严重匮乏，是因为社会资金的潜能没有完全被激发出来。按照“谁投资，谁受益”的原则，努力闯出一条将公共基础建设与市场社相结合的路子，鼓励雄厚企业和个人投资参与城镇“空心化”的综和治理，避免单一利益的投资，实现开放性的投资主体多元化、多层次格局。积极做到公共服务和基础设施有所“建”，更要有所“养”，维护好小城镇的整体市容市貌，加大资金投资力度的同时，切实做到追究到单位，追究到人的责任体制，有针对性的治理“脏、乱、差”的顽疾。

当地政府作为行政主体，应该充分发挥经济职能、法律职能和行政职能，以有效的治理“空心化”现象。运用经济杠杆，加大招商引资力度的同时，积极发掘当地的特色产业，在输血的时候不断造血，积极与大城市进行沟通，优化要素配置，优势互补。运用法律杠杆，严格控制用地比例，优化城市布局，加大小城镇土地规范的立法和监管。运用行政手段，严厉打击各种投机牟利的行为，规范小城镇的社会环境和发展目标，为实现小城镇由“物的城镇化”到“人的城市化”打下坚实的基础，为治理河南小城镇“空心化”治理扩展了思路。

[1]张占斌.《城镇化进程中农民工市民化研究》.河北：河北人民出版社，2013.6

[2]李伟.《农民工市民化制度创新与顶层政策设计》.北京：中国发展出版社，2011.8

[3]韩俊.《中国农民工战略问题研究》.上海：上海远东出版社，2009.5.