基于“整体政府”理论的智慧城市建设协同推进机制建立

赵黎明++刘良华

【摘 要】整体政府的理论和整合协同组织模式，在消除相互破坏与抵制的政策背景、更有效地整合与利用分散资源、协作提升政府管理服务能力等方面有着明显的优势。本文运用整体政府的体制协同、机制协同、数据资源协同等协同机理和方法，对智慧城市建设协同机制的建立，提出了大协同机制、整合共享机制、有序推进协调机制、重大重要项目牵头工作机制等建议，为智慧城市建设工作的协同推进提供机制保障。

【关键词】整体政府 整合协同 智慧城市建设 机制建立

智慧城市建设往往涉及到多个部门、多个系统、多个行业，横向上的部门之间沟通协调、综合统筹任务繁重、难度很大。一方面，由于存在着项目经费、信息数据、管理权限等利益问题，一些部门往往存在着比较突出的利益本位主义，牵头部门作用往往难以发挥，很难组织协调参与部门，由此造成“牵头部门一家做、参与部门挂挂名”的问题，导致很难形成项目建设的系统合力。另一方面，智慧城市很多项目，尤其是涉及到智慧民生、智慧公管、智慧基础设施等方面的重大项目，往往需要市级部门与县（市、区）合理分工、通力合作、协调组织实施，但目前各地的市级相关部门与县（市、区）之间尚未建立起现场办公、专题协调、定期例会等工作协调机制，市级部门与县（市、区）工作对接和系统合力还尚显不足。

英国首相布莱尔于1997年在《公民服 务会议》上首次提出“整体政府”的施政理念，此后，“整体政府”理论在政府管理中得到广泛应用。该理论提供这样一种政府改革的治理模式，即在公共政策与公共服务的过程中，采用交互的、协作的和一体化的管理方式与技术，促使各种公共管理主体（政府、社会组织、私人组织以及政府内部各层级与各部门等）在共同的管理活动中协调一致，达到功能整合，并有效利用稀缺资源，为公民提供无缝隙服务的思想和行动的总和。因此，将“整体政府”理论应用到智慧城市建设的协调、协同必然会收到良好的效果。

1 关于整体政府

随着工业化的不断深入，社会、政府管理部门、企业、个体的自然人的专业化及其分工逐渐细化，使得经济快速发展。但管理的专业化势必产生管理职能更细、管理部门更多，如此也必然会导致管理趋于纵向与垂直。但随着信息技术在生产、管理、服务应用的推进，人们会发现这样纵向与垂直的管理机构出现部门之间协调不畅，反而造成效率低下、成本增高，究其原因是信息系统要求的扁平化的结构与管理纵向及垂直的结构发生了矛盾。于是，整体政府理论得以诞生。

整体政府的目标是组织关系的增强效力，强调的是运用整体优势达到最佳效果。整体政府的核心机理是整合政府内外部相互独立的各组织部门，以及各组织部门所控制的各相关要素，协同政府管理部门、企业、社会，实现公共管理目标。

整体政府的组织模式。整体政府的组织模式包括内、外、上、下四个维度，“向上”对接国家或区域政府等目标设定者，领会通过整合协同所实现的业务流程目标；“向下”是社会、公众或企业等社会组织，他们是政府（目标设定者）通过某些业务流程所服务的对象；“向内”是通过体制机制的协同，整合、协同政府内部组织的资源，为设定目标创造良好的内部体制机制环境；“向外”是通过制定相关政策，调动、整合政府外部企业、社会资源，为设定目标创造良好的内部体制机制外部市场资源环境。

整合是整体政府最本质的内涵，既整合了政府系统内部各部门之间的业务流程，又整合了社会、企业和公众的协作。这样的模式，打破了部门界限，也就打破了部门间的壁垒，理顺了公共服务及其渠道，实现了跨部门的协同、协作。

由此看来，整体政府是当前“互联网+”背景下，以业务任务协同协作和资源要素整合共享为特征，以目标、组织、资源、业务、服务等要素的整合為手段，以上下、内外协同合作为组织模式的现代管理模式和方法。

2 “整体政府”实现协同的方法

整体政府理论应用在信息化建设领域实现协同常用方法有三种，体制协同、机制协同和数据资源协同。

2.1 体制协同

众所周知，管理信息系统要求组织之间是以业务流程为主线的扁平化的组织结构，但现行的管理体制是行业或部门自我封闭的垂直管理体制，各个相互平行的垂直管理线不会自主地交汇、聚合，需要我们运用整体政府的理论，对现行的管理体制进行调整和完善，在垂直管理体制中设置横向联络、协同机制。成立专门的工作领导小组、协调部门等组织结构就属于体制协同的方法。

2.2 机制协同

体制理顺后，便涉及到工作的开展，因此，机制协同便是“业务流程”协作的范畴。机制协同实际上指：为实现工作业务的目标，按照业务流程科学、合理的流转路径，跨部门协同、高效完成工作任务的最优方法和策略。机制协同强调的是流程优化、流程再造，重点和难点是相关部门如何以业务流程的高效、快速实现为目标进行协作和统一思想。社区服务站、行政服务中心、网上办事大厅等举措属于机制协同的方法。

2.3 数据资源协同

“数据为王”体现出数据在信息化建设中的重要性，那么如何将数据资源协同起来，即：数据整合，这其中涉及到跨部门的数据交换、数据整合、数据共享。“交换”涉及到“数据采集与交换标准”和“数据交换共享目录”；“整合”涉及到服务器、存储等数据设备的整合，以及数据收集与管理的技术标准和业务标准；“共享”又要涉及到“数据开放与使用的规范和标准”。所以，数据资源的协同是技术和管理的双重协同，有了数据资源协同才有可能打破现有部门间的壁垒，有效消除“信息孤岛”，为信息化建设提供“大数据资源”。

3 基于“整体政府”智慧城市建设协同机制建立

3.1 大协同机制

通过建立各级各类领导小组和专家咨询委员会，以牵头部门为核心，制定相关工作流程，确定相关工作机制，使规划、建设、管理、运营、服务之间更加协同。特别是在智慧交通、智慧医疗、电子政务、智慧教育等市级、本级联动衔接紧密的系统，要进一步完善统筹协调、咨询指导、政策服务、信息联络、培训交流、考核评估等相关工作机制，整合资源、统筹推进全市智慧系统的建设与运维。推动各县（市）区、管委会，通过机构改革等有利时机，建立本级“智慧办”，抓紧建立健全智慧城市本级推进工作机制，为智慧城市建设提供有力的组织保障。

要充分发挥“智慧办”和经信部门协调机构的工作协调、工作考核等组织职能，加强顶层设计和整体布局，明确解决智慧城市建设的重点内容及各重点内容之间的内在逻辑关系，避免分散投资和重复建设，实现政府和部门间上下、左右的系统协同。同时，建立由各试点项目和市级部门的“一把手”直接参与的协调机构，强化各地对推进智慧城市建设重要性的认识，打破体制壁垒，斩断部门的利益链，有效整合各类资源和各部门数据、服务力量，实现基础设施、信息资源的共建共享。要根据项目推进的要求，专门组建由相关项目部门（县市区）一把手组成的推进班子，做到每周碰头，每月交流，合力解决项目推进中的问题。要创新政策，形成合力，制定出臺有利于推进智慧城市建设相关财政、产业技术创新、政府采购、节能环保、税收、创业和人才等方面政策，保障智慧城市工作推进。

3.2 整合共享机制

创建智慧城市与原有城市信息化建设的本质区别，主要体现在整合共享上。因此，在智慧城市项目推进中必须把整合共享作为一条主线贯彻始终，用“共建共享共受益”的先进理念来指导项目规划方案的制定，创新共享的模式和机制；要充分利用云计算、物联网等新一代信息技术，为共建共享提供更好的技术支撑；加强信息资源共享目录体系、项目共享交换管理办法等标准法规建设，为整合共享提供制度保障；优先抓好基础信息系统建设，为信息资源更好地开发利用和共建共享奠定良好基础。充分运用行政手段和市场手段，形成数据中心资源共享、信息资源共享、线路及前端设施共享。

3.3 有序推进协调机制

智慧城市建设是一个庞大的系统工程，项目层次类别纷繁复杂，不同地区、不同部门的要求也不一样。要对项目进行分类、分层次，统筹协调，有序推进，积极探索科学路径。本级重点统筹协调重大共享性的基础信息系统以及政府大数据中心等基础设施项目。本级各部门围绕提升管理服务水平推进一批重大智慧应用系统。各县（市）区主要是做好与市级相关部门的项目对接，按照统一的标准体系，落实相关任务，并围绕各自的发展战略定位，有重点地选取推进特色优势项目，进行试点探索。

3.4 重大、重要项目牵头工作机制

第一，根据牵头责任制要求，由本级分管部门或分管县（市）区牵头重大项目和重点项目的实施推进。第二，完善牵头单位的统筹协调机制，建立牵头项目“会办机制”，由牵头部门组织参与单位、相关市级部门和县（市）区，通过现场办公、专题协调、定期例会等办法，同时，要创新发挥牵头作用的方式方法，建立牵头单位“服务机制”，采取聘请专家专门指导、邀请领导专题协调、提供重大政策专项咨询，为项目承担单位提供专门、专业的服务。

参考文献：

[1]杨海锋，韦城宇.西方整体政府对我国大部制改革的启示[J].中北大学学报（社会科学版），2010年第26卷第4期.

[2]李景泰.城市管理中的跨部门协同研究[D].华南理工大学，2014年6月.