关于地方政府融资平台转型发展的思考

张春波

摘 要：国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》出台后，地方政府融资平台面临何去何从的重大抉择，在公益性项目资金缺口巨大、PPP项目推进缓慢等形势下，半覆盖型的融资平台仍有存续的必要，但需要克服造血功能差、融资成本高、经营效率低等不足，建议通过政策支持、产业拓展、机制优化、重组整合等方式实现融资平台向真正市场化主体的转型。

关键词：融资平台 政府债务 转型发展 分类

中图分类号：F810

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2017）03-277-02

2014年9月，国务院出台了《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），其中明确了“政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还”的基本原则，并提出了“剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务”的具体要求。这在“政府”与“融资平台公司”之间划出了一条清晰的界线，同时也意味着，“地方政府融资平台公司”这一特定称谓即将成为历史，地方政府融资平台公司如何实现转型发展成为一项重大课题，本文将就此予以初步探讨。

一、地方政府融资平台的定义及分类

根据财政部等四部委《关于贯彻〈国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知〉相关事项的通知》（财预〔2010〕412号），地方政府融资平台公司是指由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各类综合性投资公司以及行业性投资公司等。

按照地方政府融资平台所承担公益性项目的特点、还贷来源及收益回报情况，进而可将地方政府融资平台分为以下两类：

1.无收益的无覆盖型融资平台。如单纯从事城市的道路建设、园林的绿化建设等完全公益性的公共服务与设施投融资的融资平台。

2.有收益的半覆盖型融资平台。这类融资平台投资的公益性项目能产生稳定的收入，如高速公路、供水、供气、供热、污水垃圾处理等，但其收入不足以完全覆盖成本。

二、地方政府融资平台存续的必要性

对于上述第一类的无覆盖型融资平台，其承担的无收益公益性项目应当通过地方政府发行债券来筹集资金，纳入财政预算管理，此类融资平台在保障其承担的在建项目续建和收尾工作后，应予以清理注销或者转为无融资功能的公益性机构。对于第二类的半覆盖型融资平台，仍有存续的必要，原因如下：

1.公益性项目资金缺口巨大，融资平台可以发挥融资功能。受《新预算法》对地方债券限额管理的限制，通过政府债券方式远远不能满足地方政府公益性项目资金需求。自2015年1月1日《新预算法》正式实施以来，2015年、2016年全国新增地方政府债券分别为6000亿元和1.17万亿元，合计仅为1.77万亿元。与之形成巨大反差的是巨额的PPP项目投资需求，据全国PPP综合信息平台数据显示，截至2016年9月末，全国按照要求审核纳入PPP综合信息平台项目库的项目为10471个，总投资额为12.46万亿元，为近两年新增地方政府债券总额的7倍。由此可见，公益性项目资金缺口巨大。有收益的半覆盖型融资平台，完全可以凭借其自身的融资能力承担起部分公益性项目投融资责任。

2.公益性项目PPP合作推进缓慢，融资平台可以加快项目推进。根据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》，PPP操作包括项目识别等5大步骤、19个环节，操作周期较长，制约了地方政府公益性项目的加快推进。通过对财政部53个PPP示范项目的分析统计可以发现，从项目发起到签署PPP项目合同实际花费的时间平均为13.5个月，其中交通运输类项目所花费的时间则更是平均长达24个月，而按原有的融资平台模式，从项目启动到项目公司组建往往只需要数月时间即可完成。

3.社会资本逐利性增加财政负担，融资平台可以促进成本降低。一般意义上的社会资本出于利润最大化的目的，往往要求较高的投资回报率，而基于这些政府项目的公共设施性质，社会资本所要求的投资回报无法完全依靠项目自身的经营取得，需要通过政府提供可行性缺口补助等方式实现，实际上还是需要政府全部或大部分买单，因此，较高的投资回报率将增加政府财政负担。而对于原有的融资平台，利润最大化不是其主要目的，投资回报仅需覆盖其融资成本即可，有利于减轻财政负担。

基于以上原因，从弥补公益性项目资金缺口、加快公益性项目推进进度、降低公益性项目财政負担的角度，有收益的半覆盖型融资平台具有继续存在的必要性。

三、地方政府融资平台转型发展的主要困难

对于有存续价值的融资平台，根据43号文的要求，必须实现转型发展，成为与政府相分离的真正的市场化经营主体，但受以往经营中项目特征、体制机制等因素影响，融资平台的转型发展主要面临以下困难：

1.投资结构单一，造血功能较差。融资平台承担的项目主要是资金投入大、投资收益少、回收期长的基础设施项目，投资结构十分单一，缺少足以支撑公益性项目的经营性项目收益来源，依靠融资平台自身经营难以实现盈利和现金流的平衡，需要通过政府补助等方式实现盈亏平衡，主要通过借新还旧实现资金周转。在累积效应作用下，盈亏平衡的缺口成倍增大，资金需求结构严重失衡，很多融资平台的资金需求中，用于资金周转的额度已远高于用于新建项目建设的额度。

2.融资渠道狭窄，融资成本较高。除少量融资平台已构建起渠道较为丰富、期限较为合理、成本较低的多元化融资格局外，绝大部分的融资平台主要还是依靠银行信贷融资，很少通过资本市场直接融资，无法获得更多低成本资金来源，造成融资平台总体融资成本偏高；而在其银行融资中，债务结构也不合理，短期债务比重过高，造成资金转贷压力极大，易于发生资金链断裂的风险。

3.市场化意识弱，运作效率较低。从外部看，融资平台承担的公益性项目往往不存在市场竞争问题，相对于纯粹的市场竞争主体，缺少来自外部的竞争压力，不利于运作效率的提升；从内部看，融资平台的运作机制相对于完全市场化的企业还不够完善，内部提质增效的动力不强。由此造成融资平台的运作效率总体上较低。

四、地方政府融资平台转型发展的对策及建议

基于融资平台在转型发展过程中的主要困难，结合政府和融资平台各自职责提出以下对策及建议：

1.理清政府债务，助推融资平台轻装上阵。融资平台公司在经济效益欠佳、资产负债率高的条件下运营多年，历史债务负担沉重，严重制约了平台公司独立生存发展的能力。建议全面梳理融资平台因承担政府公益性项目所形成的负债，在当前政府财力相对有限的情况下，先通过发行地方政府债券等方式，以低成本资金置换融资平台的高成本存量债务，降低融资平台的利息负担；同时，建立偿债基金制度，通过土地出让金等多种来源积累偿债资金，逐步消化融资平台的历史债务。

2.注重资源匹配，以市场化方式安排政府项目。单一的公益性项目往往难以达到盈亏平衡，要改变以往项目先上，后期有缺口再设法弥补的被动方式，改为在项目推出前，就综合配套好相关资源或政策，比如将公益性项目与经营性项目组合在一起，或是给予项目建设期的投资补助、经营期的可行性缺口补助等，以使项目的综合效益可行。衡量的标准是项目的投资回报率不低于融资平台的融资成本，否則，融资平台无法弥补成本难以持续发展；但应低于PPP等市场化方式下一般社会资本要求的投资回报率，否则融资平台无从体现降低财政负担的作用。

3.加强产业拓展，增强融资平台造血功能。融资平台应依托已有项目、政府配套经营性项目或政府政策支持等，积极拓展相关经营性产业，改变单一的业务结构，延伸产业链条，丰富产业类型，优化产业布局，增强经营性项目补贴公益性项目的能力，提高抗风险能力。

4.完善体制机制，提升市场化经营能力。针对融资平台运作效率偏低，成本偏高的问题，对标市场化水平标杆企业，注重融资平台经营体制、激励机制等的优化完善，不断提升市场化经营能力。突出融资成本和运营成本两大重点，融资创新投融资手段，积极运用低成本融资渠道，努力降低融资成本；加强运营成本的分析与控制，优化业务流程，配套绩效考核，持续推进降本增效。

5.推行优胜劣汰，实施融资平台重组整合。受公益性项目特点所限，融资平台面对的竞争程度相对较小，不利于通过外部竞争提升运作效率，但可以在各融资平台内部实施重组整合，形成优胜劣汰机制，以促进融资平台努力提升运营水平。同时，通过重组整合，也有利于融资平台资源的调剂运用，更好发挥融资平台的整体功能。

参考文献：

[1] 中华人民共和国国务院.关于加强地方政府性债务管理的意见[Z].2014.

[2] 中华人民共和国财政部.政府和社会资本合作模式操作指南（试行）[Z].2014.

[3] 中华人民共和国财政部.全国PPP综合信息平台项目库第四期季报[Z].2016（10）

[4] 李经纬.新预算法及其配套政策法规实施背景下的地方融资平台转型与发展[J].中央财经大学学报，2015（2）

（作者单位：宁波交通投资控股有限公司 浙江宁波 315040）（责编：赵毅）