国际经贸谈判的停滞原因与再推进：诸边到多边

周航

摘 要：在当今世界的国际经济法领域，国际经贸的竞争与合作愈来愈受到各国重视。其中，多哈回合谈判自2001年11月启动以来，已历十余载，在经历了数次设置最终谈判期限、暂停、重启之后，到目前为止仍尚未成功结束。2014年11月，各成员国代表同意于2015年7月达成多哈回合的工作方案，这被视为2013年12月“巴厘岛一揽子协定”达成以来多哈回合所取得的难得进展。在这一工作方案的指导下，以及TTP、TTIP、TISA、一带一路等多方刺激下，2015年12月，经过在内罗毕一周的会议，各国部长们终于放下歧异，在农业贸易领域和最不发达国家议题上取得重要成果，①更难得的是达成了技术贸易协定（Information Technology Agreement，简称ITA）的扩围协议，完成了对ITA的一次升级。②

关键词：国际经贸谈判；经济协定；利益诉求

中图分类号：TU246.2 F11 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）32-0174-05

一、停滞原因分析

多哈回合谈判停滞的原因，从世贸组织这一微观层面上看，主要可以归结为议题设置过于宽泛和成员国分歧严重两个方面；而在国际大环境的宏观层面上，双边协定、区域合作机制的盛行及整个世界政治格局的变化都对谈判进程的推进产生了阻碍。

（一）过于宽泛的议题设置

多哈回合谈判的议题覆盖以下八个方面：农业贸易、非农产品市场准入、服务贸易、规则谈判、贸易与发展、争端解决、知识产权、贸易与环境问题，不仅包括传统领域贸易自由化、技术转让等问题的探讨，还涉及渔业补贴、外国投资、环境保护、原产地标识、贫穷国家以低廉价格获得药品等新的领域，③几乎囊括了多边贸易体系目前所能涉及的所有议题。出现众多新议题的客观原因，是国际多边贸易体系的逐渐成熟及现今技术的快速发展：成员国间关税稳步下调，贸易壁垒逐渐减少，因此贸易谈判的落点开始向成员国境内延伸，触及境内的公平竞争、贸易与投资关系的协调等问题；技术更新换代的速率提高、新技术层出不穷，对知识产权保护、技术转让程序也提出了新的要求。考虑到这些因素，又鉴于启动多哈谈判回合的一个重要原因是希望能够借此修复因1999年世贸组织第三届部长级会议无果而终而受损的世贸组织的形象，所以多哈回合自谈判伊始就有较大的野心，在议题设置上涵盖多个方面。

面对新引入的议题，发达国家和发展中国家持完全相反的态度。对于发达国家而言，新议题所涉及的多是其已有一定经验的领域，故新议题的引入是发达国家在这些领域建立新的利己发展的贸易规则的良好契机，并利用规则扩大市场份额、创造新的经济增长点，在未来市场抢占先机，也弥补其在上一轮谈判中所作妥协而失去的部分市场利益。相反，对于发展中国家而言，这些领域是其尚未涉猎或经验较少的，国内规则制度缺位，即使能在谈判中达成协议，在之后国内推行的过程中也会遭遇较大阻力，立法成本高而收益少甚至没有收益；另外，由于乌拉圭回合的执行状况并不理想，发展中国家并未享受其被承诺应享有的红利，因此发展中国家也不愿意匆匆迈入新议题的谈判，而更希望先落实上一轮谈判的执行问题[1]。

（二）各利益集团分歧明显

在关键议题上，各贸易大国各执己见，使得谈判进程进展缓慢。以最受瞩目的农业贸易谈判组为例，从2015年4月27日贸易谈判委员会农业贸易谈判组主席、新西兰大使John Adank的报告来看，其谈判进程并不乐观，在关键议题上成员国之间仍存在较大分歧，而这又反过来成为了其他议题推进的阻碍。成员国的争议焦点主要包括：（1）国内支持政策（Domestic Support）。针对总体贸易扭曲支持（Overall Trade-Distorting Support）的性质和范围的谈判将是这一议题是否能取得实质进展的关键所在；另一个关键是如何对待微量支持（de minimis support），主要问题集中在应当在多大范围内、多大程度上减弱现有限制。（2）市场准入。在这一议题的讨论中，悬而未决并拖缓其他问题的讨论的关键，是关税减让的总体措施（overall approach to be taken to tariff reductions）。（3）出口竞争。在香港和巴厘岛达成的部分具体条款使得这一议题的讨论有更好的基础，但对于细节和执行的时间等问题的讨论也未能有所结果。（4）用于粮食安全目的的公共储备（Public Stockholding for Food Security Purposes）。①

这其中争议最大的是国内支持政策。作為在农业贸易谈判组足以左右谈判进程的三个贸易大国：美国、中国、印度，在这一点上针锋相对。美国希望中国降低其贸易扭曲支持政策的上限，并表示只有在中国降低这一上限的前提下，美国才同意在同一方面做出一定让步。目前中国的这一数字是生产总值的8.5%，是符合WTO微量措施补贴政策的规定的，也是在10年前中国入世谈判中就已谈定的数字；②而且，根据2008年草案中的相关条款规定，新的农业补贴规定不得限制新加入的成员在多哈回合谈判结束后继续适用该补贴，③因此，作为“新加入的成员”之一，中国拒绝任何对这一数字的削减。然而，美国不断强调，针对较大的发展中经济体而言，必须增加其市场准入，而印度和中国两国必须在国内支持政策问题上做出一定的减让。④但事实上，由于美国新的农业法案的推出，美国政府要承担更高的农业补贴，⑤在这一情况下，美国自身难以做出相对应的减让，致使在这一方面的谈判停留在美国要求中、印两国做出减让而自己无法做出相应承诺的僵局中。

对贸易扭曲支持政策的上限的争议，归根结底是对于草案文本版本的争议。美国坚持，包括印度和中国在内的较大的发展中国家不应当以2008草案文本的规定为标准，应当进一步加大对其农业补贴支出削减的幅度；而相对应的是，中、印等国则坚持仍然应当将2008草案文本作为现今谈判的标准。⑥是否及如何重新校准（Recalibration）多哈回合谈判的核心领域的问题并不仅仅出现在这一个谈判小组，非农谈判同样也存在这样的问题，但农业贸易谈判中尤为明显。美国认为，一味坚持以2008年草案文本为谈判基础是不切实际的，因为在2008年各国间对于这一文本并未达成共识，而阻碍共识的一大原因就是新兴经济体在多边贸易体系中应当承担的责任的问题，且这一问题在2015年日益突出。相反，中国则认为谈判的推进不应该导致这样的情况发生：部分成员国享有了更高的灵活程度，而部分成员国不仅没有享受这部分福利，反而被要求承担比2008年草案文本规定的更多的义务。⑦

（三）双边合作、区域协定对多边贸易体制的冲击

宏观层面上，随着经济全球化深入发展，国际贸易规则也随之酝酿变革。多哈回合谈判这十余年推进的迟缓，迫使发达国家对其贸易策略进行重大的调整，以寻求新的贸易增长点：暂时放弃多边主义框架，转而选择国际贸易规则诸边化的途径，即发达国家绕开存在明显分歧的谈判对手，与志同道合的贸易伙伴先行达成一致，以取得规则制定的先机；待诸边协议在一定范围内具有影响力，使得其他潜在成员国担心被边缘化而逐步接受诸边协议，从而使得诸边协定转变、上升为多边规则。目前，以美欧主导的TPP（Trans-Pacific Partnership，跨太平洋战略经济伙伴关系协议）、TTIP（Transatlantic Trade and Investment Partnership，欧美跨大西洋贸易与投资伙伴协议）、TiSA（Trade in Service Agreement，国际服务贸易协定）等协议为代表的新一轮区域和诸边贸易新规则的兴起即为例证，其制定与谈判的推进对多边贸易体制造成了很大的冲击。

以TiSA为例。TiSA是由少数WTO会员国组成的次级团体，致力于推动服务贸易自由化的贸易协定。TiSA成立的重要背景即由于多哈回合停滞不前，发达国家、发展中国家和最不发达国家的利益冲突短期内难以调和。服务贸易又由于其谈判的复杂性令人生畏，在谈判中被冷落；2001年11月至2008年7月的六年半期间，WTO成员的贸易部长们用来讨论服务业开放问题的时间总共只有两小时[2]。所以，TiSA希望能够另起炉灶，抛开农业贸易、非农贸易市场准入等问题，纯粹讨论服务贸易。谈判的起点就是少数有强烈意愿将服务贸易谈判推进的成员国，而且各国之间拥有相似的理念和利益（Really Good Friends of Services，RGF），因此其进度大大超过多哈回合谈判服务贸易组的谈判进程。对于同时是WTO成员国和RGF成员的国家而言，TiSA已覆盖全球服务贸易的大部分，相较于停滞不前的多哈谈判，其当然更愿意投身于TiSA谈判的推进中。因此，TiSA的快速发展在客观上削弱了多哈回合服务谈判的重要性。由美国主导的TPP谈判更是在静态层面上挑战WTO制度，动态层面上阻滯多哈谈判的进程，对整个WTO下的多边贸易体系提出了挑战[3]。

当然，认为二者的因果关系应该是“因为多边谈判无法继续推进，各种双边、区域贸易协定才会蓬勃发展”的观点也有其道理，但这里需要强调的是，如果WTO在其规则中将歧视性的PTA（Preferential Trade Agreement，特惠贸易协议）路径封死，没有了这一出口，即使谈判遭遇瓶颈，各国唯一的出路就是做更多的承诺来换取其他谈判成员国更大的让步，那么多哈回合谈判的僵局也有继续向前推动的动力。正是因为现在有了新的选择，多边贸易体系并不是唯一的答案了，所以双边、区域贸易协定事实上分散了各成员国的注意力，也减少了各成员国推动多哈谈判的动因，客观上成为了对多哈谈判回合的冲击因素。

然而，从WTO官方观点来看，包括双边和区域贸易协议在内的PTA对MTA（Multilateral Trade Agreement，多边贸易协议）的影响应该是利大于弊的，PTA之于MTA应该是垫脚石而不是绊脚石。⒒在2015年5月末对新加坡的访问中，世贸组织总干事阿泽维多先生在记者提到跨太平洋伙伴关系协定等区域贸易协定对于多哈谈判进程的影响时表示，事实上，现在多哈回合谈判中遇到的问题正是需要双边谈判或区域协定来解决的，而并非通过多边协商；双边或区域贸易协定的达成可以帮助解决这一部分问题，因此是有利于多边谈判的向前推进的。②

（四）政治影响力、利益诉求的分散化与多边体系内在要求的矛盾

以WTO为代表的多边贸易体系事实上是需要一个绝对强势的角色来维系和推动的，回顾历史，不难发现这个角色一直由美国来扮演。③而如上所述，自多哈回合谈判陷入僵局以来，美国希望通过主导TPP谈判的方式另辟蹊径，为美国的对外贸易发展提供新的市场和动力。相对于多哈回合谈判而言，TPP的顺利进展在吸引美国更多时间和精力的投入的同时，也减弱了美国推动多哈回合谈判的动因。

另一方面，新世纪以来，老牌经济强国英、德、法领衔的欧盟的崛起、日本的经济腾飞和以金砖四国为代表的新兴经济体的迅速发展，极大地削弱了美国的霸权，然而又没有任何一个国家或地区能够达到美国昔日的高度，从纷繁的国内事务中抽身，以自身的政治凝聚力和影响力取代长久以来由美国承担的国际领导的角色，承担必需的费用和责任，维系并推动多边贸易体系的运转。但是，这些新兴经济体又享有一定的话语权，不同于最不发达国家，他们重视并敢于坚持自己的权利，对于自身之外的参与者制定的新规则持有相当谨慎的态度，在一定程度上拖缓了谈判进程，且一旦提出反对意见便足以阻碍多边谈判的向前推进。1④可以说，国际政治格局中权力和利益诉求的分散化和多边体系的成员国一致同意的内在要求之间的矛盾，使得在缺乏强劲推动力的同时，又新增了数量可观的潜在反对票，多哈回合谈判的处境可见一斑。

二、再推进的方向

世贸组织总干事阿泽维多先生（Roberto Azevêdo）一直在总理事会、贸易谈判委员会等多个场合不断强调，成员国代表们必须转变之前互相指责的态度，尽可能地提出解决建议、方案和新的想法；①横向交换（horizontal trade-offs）可能是解决问题的一个办法，②这就需要各个不同领域的谈判组之间的沟通和合作。

而在2015年5月末接受BBC记者的采访时，阿泽维多先生同时强调，世贸组织对于全球贸易和经济而言有其不可替代的重要意义，因为当今国际社会各国间的联系比以往任何时候都更加密切，很多问题都只能在多边对话和谈判的框架下解决，双边或区域协定的方式不能替代WTO所构建的多边谈判平台。正是这种重要性，使得出发点和最终目的均不尽相同的各个成员国，都非常珍视WTO这一重要的对话平台。阿泽维多先生相信，由此激发的各国强烈的维护这一平台的意愿能够使得多哈回合谈判走出困境。③这并不是阿泽维多先生第一次使用“意愿（will）”这个词来作为多哈回合困境的答案了。在4月的贸易谈判委员会（Trade Negotiations Committee，TNC）中，阿泽维多先生也是使用了这个词以概括多哈回合谈判在巴厘岛取得了阶段性胜利的原因，以及多哈回合最终能够达成协议的终极力量源泉。④换言之，面对多哈回合谈判的困局，作为WTO总干事的阿泽维多先生给出了两个思路：横向交换及相信各国的政治意愿。然而这两个思路现在都面临着现实的困难。

（一）跨谈判组之间的横向交换（horizontal trade-offs）

简而言之，横向交换即打破谈判组之间的区隔，使得原来在一个谈判组之内进行的运筹和博弈，放大到整个多哈谈判的八个谈判组中，成员国可以将农业贸易谈判组的筹码用在非农产品市场准入谈判组中，或是因为服务贸易谈判组中获得了其他成员国的让步而在知识产权谈判组中作出更多承诺。这个思路的提出，说明了在现在的多哈谈判进程中，各个谈判组内已陷入完全僵局，任何一方都无法或者是不愿意给出新的承诺来换取其他方的让步，只能考虑跨部门、跨谈判组之间的利益交换来打破僵局。

然而，这一思路面临一个尴尬的问题，即各谈判组展开工作的先后顺序。理论上，只有在不同领域的谈判组同时开展工作，谈判进程同时向前推进的情况下，才能保留各谈判组之间的合作、交流及横向交换的可能性，但事实上在谈判的过程中，由于农业贸易谈判组并未取得实质进展，另外两大核心领域——非农产品市场准入谈判组和服务贸易谈判组，在推进本组的谈判进程中也受到制约。⑤对于其他谈判组也是如此。巴西、加拿大、美国等成员国认为，只有在了解三大核心领域谈判成果的情形下，才能界定规则谈判中哪些是可行的（doable），以更好地制定工作方案。⑥因此，农业贸易谈判组的缓慢进程，在一定程度上也使得其他谈判组被迫放慢进度，更提高了横向交换的难度。

（二）政治意愿推动

在过去的经验中，WTO每一轮贸易谈判都能够达成一定的成果，促进各国贸易的发展，这一发展反过来推动了下一轮多边谈判。这是渐进式多边谈判的运作模式。然而多哈回合谈判已经持续了15年之久，在推动贸易发展的层面上几乎毫无建树。这使得许多成员国转向自由贸易协定等其他合作方式寻求发展。

阿泽维多先生的“政治意愿推动论”有一个非常重要的前提，即各国需要WTO这一平台，需要多边贸易体系，因为如金融、电信等地区跨度大的问题很难在双边或区域贸易协定的框架下解决。然而现在的现实情况是，现有的多边贸易体系尚未崩坏，虽然不能完美解决出现的问题，但这一台机器仍在兢兢业业工作，在這一背景下，各成员国可以腾出时间和精力经营双边或区域贸易协定，并逐渐将其打造成新的多边贸易体系。从短期来看，TPP等PTA的确比多哈回合谈判吸引了更多的注意力，因此相应地，各国推动多哈回合谈判的政治意愿减弱了。

（三）可能的思路

多边贸易体系的运转必然经历这样的过程：初期，由于成员国数量少，谈判效率高，达成协议快，在一定区域内的规模效益可以很快彰显，从而吸引更多的成员国加入；但随着成员国数量的增加，需要协调的利益考量呈指数级增加，必然地，谈判周期长、效率低，边际效益递减，直至趋于零，则不再有新的成员国加入该多边贸易体系。此时，需要考虑的是改变效益增长的模式：之前效益的增长依靠的是新成员国的加入，每一个新成员国的加入意味着这一个新成员和所有老成员之间的贸易壁垒的降低或消除，组织的整体福利增加；然而在现在的临界点，WTO的成员国已多达161个，⑦覆盖了全球绝大部分的贸易。换言之，新成员国的加入意味着极长时间的谈判和与其不对等的福利收获，因此，现在的WTO不能再依靠吸纳新成员国来实现福利增加的目的，应该考虑通过改变谈判规则和方式等向内部要效益的方式保持上升状态。

多哈回合谈判正是WTO在这个方向上做出的努力。换言之，整个多边贸易体系正处在一个敏感的转型期，而本身谈判成本的提升外加世界经济大环境的压力使得谈判愈加困难。在这一节点上，越来越多的国家转向双边、区域贸易协定的怀抱：美国一方面主导着TPP的谈判进程，一方面加紧与欧盟就TTIP展开协商。中国与韩国、澳大利亚于2015年中先后签订双边自由贸易协定，其中达成合作的深度广度都是史无前例的；同时，中国倡议并牵头的一路一带、丝路基金等项目计划也在如火如荼地开展，世界两大经济体都在多哈回合僵局之外，努力发掘新的贸易发展突破口。

通过以上对多哈回合谈判停滞的原因的分析，我们不难发现，即使多哈的僵局已经持续了近10年的时间，但是导致僵局的症结仍然无法得到解决，局势反而变得愈加复杂，愈加不利于谈判的向前推进。此时，一度被视为对多边贸易谈判的替代者、毁灭者的双边、区域贸易协定，反而可能成为解决问题的新思路。

从历史经验来看，欧盟的形成和扩张的过程中，事实上对GATT框架下的多边关税合作起到了加强的积极作用。因为相较于每一个单独的国家所拥有的力量而言，联合起来的欧盟关税同盟为其成员国提供了更大的市场力量；这对于多边贸易谈判与合作起到了激励作用，因为对于美国及其他国家而言，他们意识到一旦多边合作中止，每一个单独的国家要面对已经联合起来的欧盟是缺乏谈判筹码的，很难取得足够优势[3]。现在的状况也是相似的。以美国主导的TPP为例，如上所述，美国希望的发展模式是拉拢伙伴，率先建立一个模范模式，取得一定规模效益后以此吸引唯恐被边缘化的其他国家。然而，虽然TPP于去年年末终于克服了因其自身的高要求、高门槛所导致的谈判中的重重困难，并最终覆盖了占世界经济体量40%的12个国家，但其在各国的批准之路还任重道远，尤其考虑到日本和美国都即将面临大选年这一政治因素；此外，由于其一大初衷是为了遏制中国，所以最终协议基本不可能拉入中国这一问题，TPP是不可能代替WTO建立新的多边贸易体系的。在这一前提下，未加入的国家所面临的选择只有两个：牺牲自己的部分利益，以符合美国制定的游戏规则；或积极推动多边贸易谈判，以多边合作的方式制衡TPP的影响。随着TPP的覆盖范围越来越大，谈判成本逐渐升高，也一样要面对多哈回合谈判现在面临的问题；因此，选择后一选项的国家会越来越多，TPP反而会成为推动多边贸易谈判走出僵局的动因。

三、从诸边到多边

值得注意的是，在内罗毕部长级会议上我们所能看到的取得的可喜进步，很大程度上恰恰是符合以上逻辑的：虽然各国对于新建炉灶TPP等多边协议持积极乐观的态度，世界各地的自由贸易区更是如雨后春笋般争先恐后地涌现，但对于现阶段的世界而言，WTO所代表的这一整套成熟的议事规则和争端解决机制，仍然是世界经济稳定并发展的重要保证，概言之，世界还不愿意放弃WTO。这也正是阿泽维多先生一直在强调的“政治意愿”。

不可否认，“政治意愿”在整个WTO的建立、发展、成熟过程中，都起到了重要的推动作用，正如此次内罗毕部长级会议中，这一因素再次力挽狂澜，将在世界眼中已经陷入岌岌可危之境地的WTO多哈回合，往前推进了重要的一步。但正如前文所述，对于世界各国而言，虽然他们还未准备好彻底放弃WTO，但现在的世界贸易体系格局与10年、20年前早已不可同日而语，在这一平台上不能实现的利益诉求，自有别的地盘可以发声，各国的“政治意愿”不再如往日强烈。

还好有了内罗毕会议这剂强心针。在笔者看来，这次会议的历史意义并不在于在农业这一横亘在各国代表面前长达数十年的老大难问题上各国终于同意各让一步，也不在于最不发达国家这一相对新的议题上取得了进展，而是在于信息技术协定。因为它向我们展示了一幅WTO未来的发展图景，展示了我们最终可以走出多哈谈判困局的一条路径：从诸边过渡到多边。

在世界之前的记忆中，“一揽子”“多边”这两个词和WTO似乎有着密不可分的关系。不得不承认，在WTO的早期发展过程中，这个规则对于组织成长利大于弊，最显著的一点即体现于谈判成本的压缩。但如上所陈，发展到这一阶段的WTO已拥有基数庞大的成员国，一味追求一气呵成的一揽子多边协议，也许不再是一个最经济的选择。从信息技术协定的成功经验来看，从诸边过渡到多边未尝不是一个可考量的途径：WTO现有的大部分议事规则都可以继续发挥作用，这既是对传统的继承，也是一定意义上对已折旧资产的重新利用；吸取TPP等谈判的可取之处，由少数国家先达成协议，建立优秀范式，借用WTO的平台和资源，吸引更多志同道合的国家，在诸边协议的基础上发展、创新，同时通过双边、区域贸易往来的方式逐渐影响、慢慢渗透，通过实践的变化带动规则的革新，在时机成熟时，再通过扩围协议的方式实现诸边协定到多边协议的完美转身。这样稳扎稳打、步步为营的战略，或许能够更好地结合WTO目前现有的资源和积累，亦兼有今时今日世界贸易发展的潮流因素，借鉴TPP等区域贸易安排谈判的成功经验，平稳而扎实地走出十余年的多哈回合困局。

参考文献：

[1] 张亚.WTO多哈回合谈判的发展问题研究[D].济南：山东大学，2014：9.

[2] 李伍荣，周艳.《服务贸易协定》的发展路向[J].国际经济评论，2014，（6）：113.

[3] 肖冰，陈瑶.《跨太平洋伙伴关系协议（TPP）》挑战WTO现象透视[J].南京大学学报（哲学·人文科学·社会科学），2012，（5）：29.

[4] 科依勒·贝格威尔（BAGWELL，Kyle），罗伯特·W·思泰格尔（STAIGER，Robert W.）.世界贸易体系经济学[M].雷达，詹宏毅，

等，译.北京：中国人民大学出版社，2009：129.

[責任编辑 杜 娟]