北京中关村创新政策研究

薛光明

摘 要：北京中关村是全国创新驱动发展的标杆，研究中关村的创新政策具有重大的理论和现实意义。基于“国家创新指数”指标体系并借鉴已有研究，设计了一个包括“创新资源投入”、“创新载体建设”、“创新产出成果”、“综合性的政策”共4个类别的政策分类框架，并以此为基础分类、统计、分析了77份北京中关村示范区层级的创新政策。最后得到三点研究启示，并就深入开展创区域新政策分类研究提出了四个方面的建议。

关键词：中关村；创新政策；分类框架

中图分类号：D9

文献标识码：A

doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2016.32.060

党的十八大做出了实施创新驱动发展战略的重大部署。习近平总书记之后在多个场合对创新驱动发展战略进行了阐释，其中2013年中央政治局第九次集体学习安排在北京中关村国家自主创新示范区进行，习近平总书记在主持学习时系统阐述了创新驱动发展战略的背景、内涵和思路。此后，北京中关村在创新驱动发展方面所取得的成绩和经验更加备受各界关注。笔者认为，通过政策分类，梳理和分析创新政策，是研究北京中关村的创新驱动发展比较好的一个切入点，具有较强理论和实践意义。

1 研究综述

结合本文的研究主题，笔者仔细梳理了两个方面的文献资料，一是对北京中关村创新发展的研究，二是学界对创新政策分类的有关研究。

1.1 北京中关村创新发展研究

利用中国知网文献查询系统，按“主题”依次对“北京中关村创新发展”、“北京中关村创新政策”、“北京中关村创新政策分类”进行查询，截至2016年11月3日，三个主题的文献数量依次为926份、233份、13份，年份跨度依次为1989-2016、1994-2016、2003-2016。由查询结果可以看出，与本文研究视角相近，即从创新政策分类角度研究北京中关村创新发展的文献数量较少。其中，有代表性的是张永安等（2016）在研究区域科技创新政策时，将政策分类为权威型、指导型、紧迫型及阶段型四个类别，以中关村的数据为基础，并通过功能类型、作用强度、资源供给、金额力度及持续效力对比分析了不同类型区域科技创新政策的特点。

1.2 创新政策分类的已有研究

从笔者掌握的文献看，学界对创新政策的分类研究不是很多，尚没有形成统一范式，常见的有如下三种类型。一是根据政策内容和发挥作用领域对创新政策分类，有代表性的如刘凤朝、孙玉涛（2007）将创新政策划分为科技政策、产业政策、财政政策、税收政策和金融政策。二是从政策着力点进行分类，如张炜等（2016）在自己的研究中将创新政策划分为扩大创新要素供给的供给导向型创新政策、减少市场不确定性的需求导向型创新政策；提供有利的创新环境的环境支持型创新政策三大类。三是从创新资源和要素跨国界、跨区域交互流动和优化配置角度的政策分类，如刘云等（2014）提出国家创新体系国际化政策是包括创新制度国际化、创新资源国际化、创新主体国际化三个方面

1.3 对已有研究的评述

无论是张永安对北京中关村创新政策的进行的功能型分类研究，还是其他学者进行的分类研究都存在一定的短板，主要是不利于对实际政策文本的区分，因为不少政策文本是综合性的，但是这些研究成果对本文提出的分类框架起到了借鉴作用。

2 一个创新政策分类框架

为了设计一个较为合适的创新政策分类框架，笔者以“国家创新指数”指标体为基础，演化构建了一个“创新资源投入”、“创新载体建设”、“创新产出成果”、“综合性的政策”共4个类别的创新政策分类框架。

2.1 国家创新指数简介

“国家创新指数”由中国科学技术发展战略研究院研究提出，并从2011年开始发布《国家创新指数年度报告》，目前已经连续发布5次。科技部2013年指出，“国家创新指数”的研究成果为《国家“十二五”科学和技术发展规划》发展目标的制定提供了科学依据。国家创新指数指标体系主要关注我国当期创新能力发展水平的监测分析，并与世界其它主要开展研发活动的国家进行动态排序比较，是一种基于国家竞争力和创新评价等理论方法的系统性综合评价，揭示我国创新能力变化的特点和差距，评价对象选取了世界上40个国家，其研究与发展（R&D）经费之和占全球的98%以上，GDP合計占全球的88%以上。国家创新能力评价指标体系由创新资源、知识创造、企业创新、创新绩效和创新环境5个一级指标和33个二级指标组成。

2.2 本文设计的创新政策分类框架

从“国家创新指数”的5个一级指标“创新资源”、“知识创造”、“企业创新”、“创新绩效”、“创新环境”并借鉴前述已有研究的分类方法，通过类比演化，建立了一个包括“创新资源投入”、“创新载体建设”、“创新产出成果”、“综合性的政策”共4个类别的政策分类框架，具体见图1。

2.3 创新政策类别的具体界定

“创新资源投入”类的政策是指，政策文件名称中包含有人才、资金两大创新资源之一及以上，或含有“经费”、“补贴”、“免税”等涵义相近词汇的政策；“创新载体建设”类的政策是指，政策文件名称中含有孵化器、企业、园区、产业、科研机构、科技项目等具体的或相似的创新载体的政策；“创新产出成果”的政策是指，推进科技创新成果管理转化、知识产权保护、科技项目结项等的政策；综合性的政策，指与创新相关的区域发展定位、科技创新总体战略等综合性的政策法规。政策类别与范围界定详见表1。

3 北京中关村创新政策的基本情况

根据上述分类方法，笔者对北京中关村的创新政策进行了初步的搜集、分类和分析，基本情况如下。

3.1 政策来源与范围

为保证政策信息获取的便捷性、权威性，本文的政策全部源自“中关村国家自出创新示范区”官方主页的“政策法规”栏目所公布出来的政策，其网址为：http：//www.zgc.gov.cn/zcfg10/。同时，由于笔者时间和精力所限，以及保证研究的针对性，本文的创新政策仅指中关村示范区层面制定出台的政策法规，不含国家、北京市层面的创新政策。

3.2 政策分类与统计

按照前述的分类方法，笔者仔细搜集和梳理出了“中关村国家自主创新示范区”官方主页的“政策法规”栏目公布出来的“示范区”层级的创新政策共77份，并将重复发布的政策数量归一，时间跨度为2009-2016.10，最早的是2009年出台的《关于促进中关村高新技术企业发展的若干意见》（中科园发〔2009〕4号），最新的是2016年《关于促进中关村虚拟现实产业创新发展的若干措施》（中科园发〔2016〕39号）。政策文本数量按年度、分类别统计的基本情况如下，从年度看，出台政策数量最多的年份是2015年共有20份，最少的是2013年仅有4份；从政策类别看，“创新投入资源”类的政策最多，有50份之多，最少的是综合性的政策仅有1份，即2010年出台的《中关村国家自主创新示范区条例》（北京市人民代表大会常务委员会公告第12号），具体情况详见表2。

3.3 政策分析与启示

从政策数量的年度分布来看，2009-2016的8年间，北京中关村的创新政策出台数量具有明显的大小年交替、波浪式推进的特征，即上一年出台的政策数量少，下一年出台的政策数量就会多，为了更直观的反映这一现象，笔者根据表2的数据制作了柱状对比图，详见图2所示。其中，2014、2015两年政策出台数量出现了一个峰值，共出台政策33份，几乎占到8年间政策总量的四成。笔者分析，2013年中央政治局将集体学习放在中关村，为中关村创新政策出台提供了难得机遇期和窗口期。

从政策各类别数量来看，北京中关村“创新资源投入”类的政策有50份之多，占到其创新政策总量的65%，其次是“创新载体建设”类的政策有22份，占比29%，“创新成果转化”、“综合性的政策”数量不多，分别只有占比相对较小，具体可见图3所示。

这表明了北京中关村在创新政策出台方面的倾向，就是十分看重创新资金、创新人才这两大创新资源投入对创新驱动发展所起到的基础性作用，特别是创新资金投入类的政策是北京中关村创新政策的主体，在50份“创新资源投入”类政策中，创新资金类的政策有40份之多，并且手段丰富，涵盖股权激励、信用贷款、小额担保、融资租赁、税收减免、财政补贴、债务融资、风险投资、天使投资、并购支持等，如，《股权激励改革试点单位试点工作指导意见》（中示区组发〔2009〕3号）、《中关村国家自主创新示范区科技型中小企业信用贷款扶持资金管理办法》（中科园发〔2010〕38号）、《关于进一步落实中关村国家自主创新示范区企业所得税试点政策的通知》（京财税〔2011〕2207号）、《中关村国家自主创新示范区天使投资和创业投资支持资金管理办法》（中科园发〔2014〕41号）、《中关村国家自主创新示范区股权激励代持股专项资金管理办法（试行）》（中科园发〔2015〕54号）、《中关村国家自主创新示范区企业改制上市和并购支持资金管理办法》（中科园发〔2015〕62号）等。

此外，创新人才政策数量虽然不多，但也有十分明显的趋势性、目标性、配套性特征，从早期的吸引“留学人员”到注重发挥“高端领军人才”核心与标杆作用，如《关于开展2010年首批中关村高端领军人才认定的工作方案》（中科园发〔2010〕8号）与《中关村高端领军人才聚集工程实施细则》（中科园发〔2015〕3号），同时注重人才服务配套政策的出台和制定，如《关于中关村国家自主创新示范区人才公共租赁住房建设的若干意见》（中科园发〔2010〕50号）、《中关村国家自主创新示范区人才公共租赁住房专项资金管理办法》的通知（中科园发〔2012〕35号）、中关村科技园区管委会实施《北京市企业人员申办APEC商务旅行卡管理办法》细则（2014年4月10日施行）、《中关村国家自主创新示范区优秀人才支持资金管理办法》（中科园发〔2016〕14号）等。

通过对北京中关村创新政策的初步分类梳理和统计分析，我们可以得到以下三点启示：一是对于区域创新政策的制定和出台不能一蹴而就，要给予政策一定的适应和调整期，要善于抓住政策制定和出台的合适机遇期和最佳窗口期；二是在政策制定要向资金、人才这两大创新资源的投入类政策倾斜，并善于运用现代金融市场手段丰富创新资金投入来源；三是应该注重对创新人才配套服务政策的出台和制定，并尽量保证政策的可操性和时效性。

4 深入开展相关研究的建议

笔者自认水平和精力有限，以上对北京中关村创新政策的分类研究还比较初步和浅显，但是创新政策研究又有重大的理论和现实意义，建议学界和政府职能部门从以下四个方面继续开展深入研究。

4.1 创新政策的连续性研究

注重研究创新政策的历史演变、更迭，重点对创新人才类政策、创新资金投入类政策、创新载体建设类政策等进行单类别或单项研究。

4.2 创新政策的实效性研究

注重研究创新政策的政策实施效果，采用多种方法，对创新政策体系的总体效果到单类、单项政策的效果开展评价研究，为政策完善改进提供参考。

4.3 创新政策的层次性研究

本文只限定了北京中關村示范区层面的创新政策，建议开展包括国家、北京市、示范区多层次的创新政策体系研究，特别是北京市和示范区两层级创新政策体系研究。

4.4 创新政策的比较性研究

从政策研究的目的看，对不同地方或区域的创新政策进行比较性研究更具现实意义。而对政策进行分类是开展比较研究的前提和基础，本文提出的创新政策分类框架不是最优的只是合适的，有进一步完善和修正的空间，希望后续研究在提出更好分类框架的基础上进行区域间的创新政策比较研究。

参考文献

[1]张永安，耿喆，王燕妮.我国区域科技创新政策的系统性分类——基于中关村数据的研究[J].系统科学学报，2016，（5）.

[2]刘凤朝，孙玉涛.我国科技政策向创新政策演变的过程、趋势与建议——基于我国289项创新政策的实证分析[J].中国软科学，2007，（5）.

[3]张玮，费晓燕，方辉.区域创新政策多维度评价指标体系设计与构建[J].科技进步与对策，2016，（1）.

[4]刘云，叶选挺，杨芳娟等.中国国家创新体系国际化政策：概念、分类及演进特征——基于政策文本的量化分析[J].管理世界，2014，（12）.

[5]科技部.关于国家创新调查监测与评价指标体系上网征求意见的说明[EB/OL].中华人民共和国科技部网页，http：//www.most.gov.cn/cxdc/cxdczbtx/201311/t20131129_110675.htm.

[6]科技部.《国家创新指数报告2015》发布[EB/OL].中华人民共和国科技部网页，http：//www.most.gov.cn/kjbgz/201607/t20160725_126747.htm.

[7]科技部.国家创新能力评价指标体系[EB/OL].中华人民共和国科技部网页，http：//www.most.gov.cn/cxdc/cxdczbtx/201311/P020131204326192340968.pdf.