破解外来务工人员到城市就业发展困难对策

林玲+彭辉+邵蔚旸

摘 要：通过揭示外来务工人员到城市就业发展困难的现状，分析外来务工人员到城市就业发展困难的各种原因，找到破解外来务工人员到城市就业发展困难的对策。

关键词：外来务工人员；城市就业发展困难及对策

中图分类号：F24

文献标识码：A

doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2016.32.037

中国改革开放30多年来，中国许多农民离开家乡，到一线、二线城市去就业、打工。有的在外打工一干就是20-30年。他们外出就业、打工，在服务的城市没有户籍、没有房子，过着“漂”一样的生活，他们将就业、打工赚来的钱养着留守在家的父母、儿女。尽管如此，有些农民工的家庭还是因为因病致贫、因吃多劳少致贫、因年老无劳动能力致贫。农民工面临着退不能回乡、进不能入城的尴尬的困境。

现在，随着就业压力的增大，许多大中专院校的毕业生毕业后在一线、二线等城市就业，有许多人也没有在当地就业的城市落户，享受不到当地城市市民的一些优惠政策，在外成家也比较困难。十八大以来，我国不少城市降低城市入户门槛，出台了一些好的政策、措施，使得外来务工人员安心就业，解除了他们的许多后顾之忧。

当前形势下，怎样使在一线、二线等城市就业的人们加入当地户籍，解决他们就业发展困难，成为一名合格的就业当地城市的城市人，享有当地城市的各种优惠待遇等问题都值得我们深思。

1 外来务工人员到城市就业的现状

1.1 外来务工人员在城市分布人口多，就业行业比较集中

北京社科基金重大项目“中国特大城市就业增长与经济发展的平衡性研究”课题介绍，外来务工人员行业主要集中在批发零售业（占35.5%）、住宿餐饮业（占27.4%）、建筑业和社会服务业（占6.9%）、社会服务业（占18.1%）、从事金融业等高端服务行业或技术知识密集型行业的比重分别为2.1%和2.9%。

1.2 上百万的高校毕业生依然向往北京上海广州等一线、二线城市

据报道，北京高校毕业生期望月薪平均值7411元，毕业去向前三名依然是北京、上海、广州、行政机关和事业单位，这与时下流行的“逃离北上广”论调构成了明显反差。在大城市工作，往往意味着较高的职业回报，而且倘若考虑到北上广的生活成本，“7411”的期望月薪似乎也没高得那么离谱。值得注意的是，随着大城市规模不断扩张，其已经呈现出“高门槛”和“保守性”，由此所造成的人才驱离效应，正在给“后来者”带来极大心理焦虑。“留在大城市赚大钱”，是许多毕业生的内心期许，可以将其视作是意气风发的自我砥砺。从产业结构，就业岗位，以及竞争机制的公平性来说，北上广等大城市的确具备鲜明优势。他们一面“逃离北上广”，另一面是“回不去的故乡”，这种苦闷，逼迫着太多年轻人索性投身于“追求物质积累”的价值路径中去。

1.3 落户大城市到底有多难

1.3.1 进入北京打拼的“北漂”们，落户北京比较难

2016年年8月中旬对外发布的《北京市积分落户管理办法（试行）》。北京的积分落户政策可以总结成“4﹢2﹢7”，即4个资格条件：持有北京市居住证、法定退休年龄以下、在京连续缴纳社会保险满7年和无刑事犯罪记录；2个基础指标：合法稳定就业和合法稳定住所；7项导向指标：教育背景、居住区域、创新创业、纳税、年龄、荣誉表彰和守法记录。这是积分落户的关键。《北京市积分落户管理办法（试行）》从2017年1月1日起实施。有专家指出，这一系列政策显示，中央和地方政府正一起积极探索，致力于在严控大城市人口聚集与落实流动人口的“同城待遇”之间寻找最佳平衡点。从已经实行积分落户制度的上海、广州等一线城市的实践经验来看，每年通过积分落户拿到户口的，也只有5000人左右。

1.3.2 上海全国首创“灵活就业登记管理制度”，符合其条件外来务工人员子女才可享受义务教育

上海全国首创“灵活就业登记管理制度”，对于无能力交社保人群，要提供临时居住证以及连续3年街道登记灵活就业，子女才可在上海享受义务教育。来自江西南昌的范云与丈夫在上海打拼12年，养育一对儿女，现在上海经营一间17平方米的五金店，月收入6000元左右，房租每月3500元，范云在外做家政工作補贴家用，他们没有能力再缴纳社保办理长期居住证。2016年3月，范云到虹口区广中路报名点修改女儿入学信息，被告知“灵活就业证”不满“连续3年登记”的条件，她女儿还没有具备在上海入学的条件。

1.3.3 广州出台户口迁入管理办法，特殊艰苦行业一线从业人员落户少之又少

2014年广东出台广州市户口迁入管理办法及细则，规定“环卫、公交、教育、基层医疗、养老、残疾人照料”等特殊艰苦行业一线从业人员，同时符合准入基本条件和补充入户条件的，可申请入户。申请入户限制条件很多。比如年龄一般在45周岁以下，在用人单位满3年以上，具备相应从业资格。补充条件包括人员遴选原则，具备标准和人员选取程序等，由市相关行政主管部门牵头规定，报市发展改革部门和市人力资源和社会保障部门备查。但是广州环卫工人工资低，一个月只有2000元，每个月租房吃饭后攒下的钱屈指可数，还要寄钱给老家。许多外来的环卫工人知道这个政策，但能够真正落户的少之又少。对于他们来说，入户广州也没有什么意义。他们买不起房，孩子在老家上学。

1.3.4 成都外来务工人员对成都颁布的随迁子女接受义务教育具体政策，也只能摇头以对

2016年成都外来务工人员随迁子女接受义务教育的具体政策出台。根据此政策，外来务工人员需填报成都市外来务工人员随迁子女就学申请表，并出示居民身份证、原籍户口簿、务工劳动合同、社会保险及居住满一年证明材料。记者向成都的一些采访到的农民工详解此政策后，农民工们还是摇头，认为免了借读费把最大的压力减掉了，可他们现在工作都是流动性的，没签合同、没交社保、交不出这些证明材料，孩子还是只能在老家读书。有的还说，即便条件都满足，实际上想找到愿意接收的学校也很难。

2 外来务工人员就业发展困难的原因

2.1 外出务工人员特别是农民工儿时的义务教育环境和质量影响成人后的就业质量

早期农民工文化知识水平低，现在80、90后的农村留守儿童小学、中学一般在自己的家乡度过，教育水平较大城市教育水平低。即使跟随打工的父母在一线、二线城市，他们大多数也是在民營学校接受义务教育，教育环境和质量相对比较薄弱，在一定的程度上影响了成人后的就业质量

2.2 制度和政策供给的缺失

政府政策缺失与制度瓶颈是阻碍外来务工人员在一线、二线城市就业发展的根本原因。最大的障碍是以户籍制度为标志的城乡分割制度。户籍制度的实施使外来务工人员不能像在他们所在就业城市居民一样拥有同等的发展机会。户籍制度的缺失，也制约了就业、福利、教育、社会保障、医疗卫生等制度，进而形成了外来务工人员融入城市的制度性障碍。这些制度性障碍是影响外来务工人员进城发展的绊脚石，使许多外来务工人员徘徊于城市与农村之间，成为城市的边缘群体。

2.3 政府职能不到位

由于我国城市资源的配置是按城市户籍人口进行的，政府总是优先为本地区市民提供的公共服务，外来务工人员要享受公共服务有点望尘莫及。所以，各城市政府在对外来务工人员市民化进程中主要表现为地方保护主义和职能不到位。

3 破解外来务工人员到城市就业发展困难的对策

3.1 十八大以来我国一系列政策规定的提出，对外来务工人员入驻城市就业发展提供了可靠的依据

国务院办公厅日前印发了《推动1亿户籍人口在城市落户方案》（以下简称《方案》）。《方案》进一步明确了拓宽落户通道，一线、二线城市要分类制定落户政策，大中城市要减少落户限制。除极少数超大城市外，全面放宽升学和参军进城的农村学生、长期在城市就业打工的重点人群的落户条件；要全面放开高校毕业生等技能型群体在省会及一些城市的落户限制；要完善城市基础设施项目融资制度，确保落户后在住房保障、基本医疗保险、养老保险、义务教育等同城同待遇，推进居住证制度覆盖全部未落户城镇常住人口。

3.2 借鉴韩国农民进城经验，助推我国外来务工人员市民化

韩国上世纪60年代也经历过大量农村人口进城打工的“离村向都”的浪潮。大量的年轻人主要集中于大学和城市的工业园区附近。在首尔市西南的九老区上世纪60年代集中大批劳动力密集型企业，主要生产服装、皮鞋、重工业产品。那些“外来妹女工，工作和生活环境恶劣，一般都租住在附近加里峰洞隔成的民宅中。这些工人宿舍被形象地称作“蜂巢房”。为了改变这种局面，韩国政府在上世纪60年代后期修建了一批国民住宅和国民公寓。包括公共住宅、公共租赁住宅、永久租赁住宅等。这为低收入的群体进城打工奠定了安身之窝。

韩国农民进城发展的历史，与我国当前农民进城就业、大中专毕业生进入城市就业有许多相似之处。借鉴韩国农民进城的经验，放宽我国外来务工人员进城政策，降低城市入户门槛，对于我国外来务工人员到城市就业发展具有十分重要的意义。

3.3 党的十八大以来，各省（区、市）出台各种政策、制度，为外来务工人员进城就业开辟道路

3.3.1 北京发布《北京市人民政府关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》，放宽外来务工人员入户的门槛，促进人口与经济社会、资源环境协调发展

2016年9月8日发布了《北京市人民政府关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》。包括总体要求、完善户口迁移政策、创新人口服务管理、保障合法权益、切实抓好组织实施五大点。提出三大原则，其中之一是坚持规范有序，更加注重合理引导。改进现行落户政策，进一步完善各类落户渠道的统筹机制；实施积分落户制度，合理引导长期在京稳定就业和生活的常住人口落户预期和选择。在创新人口服务管理中规定：（1）建立城乡统一的户口登记制度，取消农业户口和非农业户口性质区分，统一登记为居民户口，体现户籍制度的人口登记管理功能。（2）实施居住证制度，贯彻执行好本市居住证制度，符合条件的外地户籍来京人员，可以到居住地公安派出所或者公安机关委托的来京人员社区登记服务机构申领《北京市居住证》。在保障合法权益这一点中，指出居住证持有人依法享有劳动就业、参加社会保险、缴存提取和使用住房公积金等权利，积极创造条件，稳步扩大居住证持有体育、法律援助等基本公共服务。积极创造条件，稳步扩大居住证持有人享有的公共服务范围，并逐步提高服务标准。

3.3.2 为了让进城农民住得下、生活得好，河南省加快了户籍制度改革步划、加快了农村土地制度改革进程

为了让农民留得下，生活得好，河南加快了户籍制度改革步伐，推动一批具备条件、有意愿的农民转移户口落户城镇，推进城镇基本公共服务向常住人口全面覆盖。让农民进城，须让农民没有后顾之忧，河南加快了农村土地制度改革进程，规定凡在城镇购买商品住房或者二手房的，保留进城落户农民在其原户籍地土地承包经营权不变，宅基地使用权不变，原有集体财产权益不变。濮阳等地开始探索建立完善农民宅基地抵押登记制度，研究制定农民宅基地上的房屋在一定范围内交易等政策。

3.3.3 山东计划2020年实现680万外来务工人员落户城镇

日前，山东省出台《关于加快推进农业转移人口市民化的实施意见》，计划到2020年全省实现680万外来务工人员落户城镇。《意见》提出，将深化户籍制度改革，建立健全外来务工人员权益保障机制等，推进有意愿、有能力的外来务工人员落户城镇。在公共服务保障方面，山东省将保障外来务工人员随迁子女平等享有受教育权利，推进建立以居住证为主要依据的随迁子女入学政策；以扩大外来务工人员社会保障覆盖面为重点，依法将稳定就业的外来务工人员和灵活就业人员纳入职工基本养老保险和职工基本医疗保险参保范围；将符合条件的外来务工人员全部纳入城镇住房保障体系和住房公积金制度覆盖范围。根据意见，山东省将着力解决230万新生代农民工及其家属、90万长期在城镇稳定就业和居住的第一代农民工、200万农村籍大中专学生、70万在城镇购房的农村人口落户问题，统筹推进10万省外返乡农民工、40万长期投靠子女其他外来务工人员落户城镇。

3.4 正确面对严峻复杂的就业形势，坚持创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念努力实现比较充分和更高质量就业

我国“十三五”時期就业工作目标是：五年累计城镇新增就业人数5000万以上。面对严峻复杂的就业形势，要实现以上目标，必须实施就业优先战略，加快形成有利于稳定和促进就业的宏观调控体系，分类施策，精准发力，推动经济发展与与促进就业良性互动、就业规模扩大与就业质量提升协调推进，努力实现比较充分和更高质量的就业。

3.5 要建立重点人群与“三张网”相结合的精准施策机制

外来务工人员就业要发挥就业信息网、职业培训网、社会保障安全网的协同效应，统筹应对。让他们通过就业信息网配对接，促进劳动者流动就业，对有技能提升潜力的，通过健全职业培训网，建设一批公共实训基地，增强培训针对性，提高其就业能力；凡是临近退休年龄，技能偏低，再次就业确有困难的人群，通过开发更多公益性岗位托底安置、织密筑牢社会保障安全网，实训应保尽保。

3.6 坚持技能为本，大力提升劳动者素质

加快高校制度改革，引入第三方评估机制，扩大高校办学自主权，建立以就业为导向的培养结构调整机制，提高大学生综合素质，增强就业能力和职业生涯成长能力。大力发展职业教育，加快推进现代学徒制试点，通过校企联合“半工半读”等方式培养更多熟练技工，抓紧培养经济社会发展紧缺的技能人才。加强订单、定向和定岗式培训，通过政府购买培训成果等方式，鼓励社会力量开展各种职业技能培训，鼓励企业开展在岗职业技能提升培训。

3.7 深入推进户籍、社保、住房等制度改革，逐步消除影响劳动力自由流动就业的体制机制障碍

党的十八届五中全会对社会保障制度的发展提出了新的要求，即“实施全民参保计划，基本实现法定人员全覆盖。……”明确指出在“十三五”时期，要建立更加公平可持续社会保障制度的目标。外来务工人员固定在国家机关、事业单位、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业、及其他非企业单位、社会团体等部门就业后，应该由该部门为其缴纳“五险一金”。“五险”是指养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险；“一金”是指“住房公积金”。“五险一金”是社会保障制度体系中的重要组成部分，其有效的实施是劳动者切身利益实现的保证。

参考文献

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