关于基层小规模事业单位业务层面内控建设的探讨

■林孜佳

(福建省交通工程造价管理站，福州 350001）

关于基层小规模事业单位业务层面内控建设的探讨

■林孜佳

(福建省交通工程造价管理站，福州 350001）

2014年1月1日起，《行政事业单位内部控制规范(试行）》开始施行，各行政事业单位开始了内控建设与改革。文章就基层小规模事业单位在业务层面内控建设中存在的问题及解决方案、建设要点进行研究论述，以期为基层小规模事业单位经济管理提供建议和帮助。

内部控制 小规模事业单位 经济管理

2014年1月1日起，《行政事业单位内部控制规范(试行）》开始施行；2015年12月，财政部发文推出《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》；2016年6月，财政部再次发出《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》。在上级相关部门紧锣密鼓声中，我国各层级行政事业单位随之逐步进行了细致而深化的内部控制建设与改革，不断推动这项工作有效开展。

1 基层小规模事业单位业务层面内控建设的意义

内部控制，是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。业务层面内部控制是事业单位内部控制的主要内容，在单位层面的基础上，完成各种经济行为事前规划、事中控制、事后监督等管理环节。

目前，我国行政事业单位的内部管理水平普遍不高，基层小规模事业单位由于其禀赋羸弱，制度建设及执行力度明显处于劣势，更是如此。但“麻雀虽小，五脏俱全”，基层小规模事业单位也和各类大型单位一样面对预算、收支、资产、合同等内控建设业务层面的一系列问题。如何解决这些业务层面的问题，提升内部管理水平，加强内控建设就是一个有力的途径：建立内控的核心是全面提升单位的综合管理水平，实施内控管理是对单位各项管理制度管理程序的整合，而内控管理的好坏就体现了单位综合管理水平的高低。

2 基层小规模事业单位业务层面内控建设存在的主要问题

2.1 部门职责不明确，分工粗犷

(1）预算编制职责不明确：很多基层小规模事业单位业务部门基本不参与预算编制，造成预算数据测算虚化，缺乏专业支撑，数据不精细，实施内容不明确，只能粗线条执行，同时影响到预算批复后的数据分解。

(2）忽视不相容职务分离：由于编制限制，基层小规模事业单位常常存在一人多职的现象，尤其对于内勤岗位，往往只设置一个或两个内勤部门，工作人员共同完成各项内勤职责和任务，使得不相容岗位分离、定期轮岗等有效的控制措施落实不到位，或形式上是分岗位流转，实则一名工作人员完成多个岗位的业务流程。

(3）实物资产管理的预算、购置、验收、处置等流程岗位职责不明晰、区分粗犷、相互混淆，造成内部制衡形同虚设，人为地缩短或者跨越必要的业务流程。

2.2 审批流程不完善，制度不健全

(1）内部支出常常缺乏事前审批：对于基层小规模事业单位，重大支出较少，大部分为普通业务支出，执行部门通常“先斩后奏”，在没有事前审批、没有确定是否有预算指标的情况下事后报销，扰乱了预算执行的流程。

(2）货币资金支付缺少支付复核环节：很多基层小规模事业单位在支付申请和支付审批环节后，就直接办理付款，缺少复核手续流程、单证是否齐全、缺少判断预算指标如何使用等。

(3）支出管控制度不够健全：基层小规模事业单位由于业务相对单纯、发生频率较低，与大单位相比，管理制度相对简易，或者归并于行政管理制度，较易缺少专项经济行为管理制度，不同执行部门按各自的理解而非可依据的制度执行各项经济业务，少了约束，多了风险，带来管理难度。

2.3 预算批复阶段指标没有分解，执行阶段指标混淆使用

很多基层小规模事业单位对批复预算指标很少进行分解，通常只在单位整体层面进行支出总额控制，因此预算支出口径较粗，很难严格按批复的指标金额和用途执行，造成串用预算指标、开支与指标脱节、指标管理及预算控制失效。尤其在突发事件或上级临时动议的情况下，相关支出指令往往凌驾于预算管理之上，造成原有的指标和支出计划被打乱。

2.4 实物资产某些环节管理松懈，随意性大

(1）低值易耗品购置随意：很多基层小规模事业单位采购低值易耗品通常在无请购审批的情况下，直接叫定点供货单位送货上门，购置随意。

(2）实物资产缺少验收环节：有部分基层小规模事业单位在采购实物资产后，直接办理财务报销手续，尤其在低值易耗品方面，基本没有验收，容易发生质量问题或产生短缺少漏的风险。

(3）实物资产内部调剂缺少相应手续：基层小规模事业单位由于单位小、部门少，资产调换时大家相互知道，常常没有办理调剂相关手续，当时间长久或当事人调离，很容易造成资产盘点时既分不清使用者，也分不清保管责任。

2.5 合同管理相对薄弱，内控不到位

(1）忽视中小额物品采购合同：很多基层小规模事业单位对中小额物品采购或委托服务缺乏签订合同的意识，累积起来，数额不小，随意采购存在一定风险。

(2）分解合同：有意规避合同管理要求，将需招投标或上报审批的合同项目拆解成若干小额合同，以便自行操作减少监管。

(3）合同文本基本要素不齐全：部分基层小规模事业单位缺乏合同专业工作人员，对于文本必须包含的基本要素概念不清，影响合同文本法律效力。

(4）缺少法律帮助：基层小规模事业单位大多不可能设立法规部门，而合同从签订到履行的各个环节都受法律制约，如果某个环节出了问题，往往缺乏专业的法规部门或法律顾问的指导和帮助。

(5）合同信息传递不到位：有些基层小规模事业单位合同签订人员对合同全过程管理缺少概念，合同履约后不能及时和财务部门进行有效的信息传递，致使财务部门不能及时掌握合同收付款相关信息，造成资金管理漏洞。

3 基层小规模事业单位业务层面内控建设的对策建议

3.1 从分工设计、不相容职务分离方面强化业务层面内控建设

基层小规模事业单位内控建设，明确部门职责与分工是很重要的一个环节。针对基层小规模事业单位分工最粗犷或最不明确的预算编制环节和资产管理环节，笔者认为，要明确预算编制、资产管理职责分工：

(1）对预算编制进行分工设计，业务部门及内勤非财务部门是预算编制和执行部门，负责编制基础数据，落实预算任务；财务部门是预算管理部门，负责审核、平衡预算草案，对预算指标进行分解，负责预算执行的督管及决算；单位领导(班子）或领导办公会则是预算管理的决策机构；在分工的基础上，强化分管领导在预算编制、指标分解及执行这些阶段的参与，要求分管领导提出审核、审阅意见，以提高预算业务部门的参与度，提升预算管理的科学性。

(2）在实物资产管理环节，要明确实物资产的请购、预算编制和资产使用在资产使用部门，实物资产购置执行、验收执行、处置执行在资产管理部门，财务部门是实物资产的预算汇总编审、款项支付部门，单位领导(班子）则为实物资产管理的决策者、审批者。

内控建设，确保不相容职务分离是关键，尤其对一人多职的基层小规模事业单位，起码要确保印鉴章保管和使用、票据保管和领用、支出申请和内部审批、付款审批和付款执行、业务经办和会计核算等收支管理中的不相容职务分离，确保实物资产购置与预算编制、实物资产请购与审批、实物资产审批与执行、实物资产采购验收与款项支付、实物资产处置申请执行与审批等实物资产管理中的不相容职务分离。这些不相容职务岗位需要单位建立明确的岗位责任制，或是记入廉政责任手册，各个工作岗位严格按职责分工，便于责任追究。

3.2 从完善审批、建章立制方面强化业务层面内控建设

(1）要建立支出事项事前审批程序。笔者认为，事前审批程序应当包括：在预算分解项目名单内提出支出申请，经分管领导审签，由财务部门核对预算事项、指标和资金来源，最后单位领导审定支出事项；超出预算批复分解的支出事项，按照预算调整流程由经办部门进行申报。用这样的控制方式，应能彻底改变经办部门随心所欲代垫支出、事后报销的无管理状况。

(2）要健全规章制度，无论单位规模大小，都要结合各自特点，制定明确的可操作的规章制度，内容必须涵盖差旅、接待、会议、培训、国库集中支付、公务卡管理、印鉴章管理、票据管理、资产管理等范畴，确保经办部门有足够明晰的规则来执行各项经济业务。

(3）要严格支出控制，应首先按批复的预算指标对支出事项分类；其次，在指标分解时明确属于哪种执行或采购方式，如政府采购或单位自行执行，并执行内部审批；再次，财务部门匹配对应资金来源，尤其在资金支付环节，增加支付复核流程，检查支出事项审批流程是否到位、手续是否完整、单证是否齐全、计算是否准确、票据是否规范等；最后，要定期编制预算执行情况统计报表、报告，对重点关注费用制作详实的执行明细表等。

3.3 从预算指标分解方面强化业务层面内控建设

针对基层小规模事业单位预算指标基本不分解的现状，笔者认为，年度预算批复后，财务部门要在批复总额控制范围内，根据各部门提交的工作安排分解预算指标，限定部门使用的额度、支出范围和执行方式，严格做到超额超范围的不予报销受理。各部门也应根据分解的预算指标，在限定范围内完成与经济相关的工作任务，以此达到落实部门管理责任的目的。

对于超出计划分配指标的事项，笔者认为，在单位机动财力、以前年度结余结转和单位年度预算批复的额度和支出范围内，须由需求部门按预算申报流程向财务部门提出申请，经预算决策机构审定后，才能进行不同部门、不同经济科目的使用调剂。对于超出年度预算批复额度和支出范围的项目需上报上级分管部门审批。

3.4 从资产管理方面强化业务层面内控建设

针对基层小规模事业单位普遍存在的资产管理较为松懈的环节，笔者认为要强化以下几点内控建设：

(1）要明确包括低值易耗品在内的实务资产购置审批流程，在请购部门提出申请后，资产管理部门需查核单位存量实物资产，财务部门需审核购置申请是否在年度预算指标范围内，最后由单位领导审定。

(2）建立实物资产验收制度，在实物资产交付使用前，需由资产管理部门、资产使用部门和相关部门共同实施验收并书面记录，以落实验收责任，资产管理部门并在验收合格后办理入库登记，而后才能到财务部门办理报账手续。

(3）加强实物资产内部调剂管理，书面记录需求部门的调剂申请、资产管理部门的审核行为、资产决策者的审批行为及最终的调剂行为。

3.5 从合同管理方面强化业务层面内控建设

针对基层小规模事业单位合同管理相对薄弱的情况，笔者认为要强化以下几点：

(1）应设立合同管理的牵头部门或负责人，建立合同管理台账，掌握合同履行进展状况，定期对合同进行统计、分类和归档，与单位经济活动相关的合同及时交存财务部门，在临近收付款期提示财务部门及时办理收付款业务。应建立业务部门的合同负责制，在合同履行过程中落实履行责任人。财务部门应会同合同管理部门对合同实施监控，重点监控合同付款环节，检查有否匹配的预算指标，有无跨期预留指标等。

(2）要建立业务部门、财务部门、合同管理部门的沟通协调机制，实现合同管理与预算管理、收支管理的结合，在制度中明确不得将需招投标等的重大合同拆分为小额合同，建立相应的责任追究规定。

(3）聘请法律顾问。目前省交通运输厅聘请了一家律师事务所在一定时期内为全系统单位提供法律专项服务，并专门发文明确省厅及各下属单位的对应法律服务人员，这是一个可以借鉴推广的做法。

(4）规范合同文本，做到满足合同基本条款不漏项、标的额计算准确、违约责任明确、文字表达严谨等。

(5）建立单位财务部门、业务部门、法律部门(顾问）会审制度：法律部门(顾问）审查违约条款、文字表述等，财务部门审查支付条款，业务部门审查质量或技术条款。

4 结束语

以上是笔者就基层小规模事业单位在业务层面内控建设的浅见。内部控制可以有效促进经济管理水平的提高，对单位的稳定发展有着十分重要的作用。尽管基层小规模事业单位在内控中存在诸多问题，尽管业务层面的内控建设是一项长期而繁复的工作，但笔者相信，随着内控不断受到重视，内控工作不断深入进展，基层小规模事业单位的经济管理水平定会更上一个台阶，最终达到防范风险、预防腐败、改进工作作风、提高办事效率的目的。

[1]财政部.财会[2012]21号,行政事业单位内部控制规范(试行）.2012,11.

[2]财政部.财会[2015]24号,关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见.2015,12.

[3]刘永泽,唐大鹏.行政事业单位内部控制实务操作指南(第三版）.辽宁：东北财经大学出版社,2016.

[4]财政部.财会[2016]11号,关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知.2016,6.